ECLI:NL:RBMNE:2024:5530

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 23/1576 uitspraak van de meervoudige kamer van 30 augustus 2024 in de zaak tussen Larive International B.V., uit Zeist, eiseres (gemachtigde: mr. D.J. Bos), en de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp, voorheen de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de definitieve vaststelling van de subsidie voor het project “Reducing Food Wastage in India.” De minister heeft aan eiseres voor dit project subsidie verleend ter hoogte van 48% van de te maken subsidiabele kosten tot een maximum van € 2.672.920,-. De minister heeft de subsidie in haar besluit van 28 maart 2022 lager vastgesteld, namelijk op een bedrag van € 792.954,75. Aan eiseres is een voorschot verleend ter hoogte van € 1.626.902,-. Daarom vordert de minister nu € 833.947,25 van haar terug. 1.1. Met het bestreden besluit van 26 januari 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven. 1.2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2024 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres, [A] , [B] , dr. mr. F.J. van der Vaart, en de gemachtigde en namens de minister, [C] en de gemachtigde. Namens het consortium was aanwezig [D] , voormalig directeur [bedrijf 1] B.V..

Wat ging er vooraf aan het bestreden besluit? 2. Deze uitspraak gaat over de subsidievaststelling voor het project “Reducing Food Wastage in India” (het project). Eiseres is penvoerder voor een consortium dat bestond uit eiseres, [bedrijf 2] , [bedrijf 1] B.V., [bedrijf 3] en TNO. Het consortium werkte aan het project, dat tot doel had om voedselverspilling in India tegen te gaan. Het project zou worden uitgerold in vijf districten in India en gerealiseerd worden door implementatie van een volledig geïntegreerde productie-, toeleverings-, logistieke- en koelketeninfrastructuur voor groente en fruit met een marketingstrategie voor de eindproducten. De focus lag op het mogelijk maken van duurzame inclusieve economische groei bij lokale kleinschalige boeren en een toename in participatie van vrouwen in de landbouw. Het project beoogde een verbetering teweeg te brengen in de voedselzekerheid in India, omdat gewerkt zou worden met kwaliteitszaden, er op aanzienlijke schaal training en toepassing van aangeleerde vaardigheden op teelt en oogst zou plaatsvinden en er een volledige keteninfrastructuur opgezet zou worden. Daarmee zouden 10.000 boeren – waarvan 30% vrouw – in staat worden gesteld hun gewasopbrengst te verbeteren, hun inkomen duurzaam te verhogen en minder voedsel te verspillen, en er zou een financieringsfonds voor de boeren worden opgezet. 2.1. Namens het consortium heeft eiseres de minister in het kader van het Subsidieprogramma Fonds Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV) op 1 december 2014 om een subsidie verzocht voor het project. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voert dit subsidieprogramma voor de minister uit. 2.2. De subsidie kon worden verleend op grond van de Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV). Dit is een programma voor publiek-private partnerschappen (ppp) en ondersteunt voedselzekerheid en ontwikkeling van het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden. Met dit programma heeft de minister invulling gegeven aan haar bevoegdheid tot subsidieverlening op grond van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 2.3. In het besluit van 22 mei 2015 is aan eiseres een subsidie verleend van 48% van de te maken subsidiabele kosten voor het project tot een maximum van € 2.672.920,-. Dit is gebaseerd op € 5.568.578,- aan begrote subsidiabele kosten. 2.4. Eiseres heeft de minister op 14 januari 2020 bericht dat het project voortijdig zou eindigen op 31 maart 2020. De reden daarvoor was – onder andere – dat de Indiase consortiumpartner, [bedrijf 3] , in financieel zwaar weer kwam te verkeren en later ook failliet is gegaan. Daarmee viel een belangrijke speler weg om het project uit te kunnen voeren. 2.5. Eiseres heeft vervolgens op 20 juli 2020 een aanvraag gedaan om de definitieve vaststelling van de subsidie voor het project. Zij heeft verzocht om de subsidie vast te stellen op een bedrag € 1.805.664,-. Omdat er al € 1.626.901,- als voorschot was verleend, zou dat resulteren in een nabetaling van de minister aan eiseres ter hoogte van € 178.763,-. 2.6. De minister heeft geweigerd om de subsidie op dit bedrag vast te stellen. Zij vindt dat de activiteiten niet geheel hebben plaatsgevonden en dat er niet volledig is voldaan aan de subsidieverplichtingen die bij de subsidieverlening aan eiseres zijn opgelegd. In haar voornemen heeft de minister de subsidie eerst vastgesteld op een bedrag van € 268.800,-. Na de zienswijze van eiseres heeft de minister de subsidie vastgesteld op het hiervoor genoemde bedrag van € 792.954,75, wat resulteert in de genoemde terugvordering. Hoe heeft de minister de subsidie vastgesteld? 3. De minister stelt zich op het standpunt dat eiseres niet aan de subsidieverplichtingen heeft voldaan. De minister vindt namelijk dat eiseres de projectactiviteiten te beperkt heeft uitgevoerd en ook te weinig resultaat heeft geboekt. De uitgevoerde activiteiten rechtvaardigen dus niet de gemaakte hoge kosten. Dit betekent dat de minister de subsidie op nihil zou kunnen stellen. Dat zou echter volgens de haar niet redelijk en billijk zijn en daarom heeft zij een berekening gemaakt van de kosten die alsnog voor subsidie in aanmerking kunnen komen. De minister is daarbij niet uitgegaan van de werkelijk door eiseres gemaakte kosten voor het project, maar heeft een schatting van de redelijke kosten gemaakt. De reden daarvoor is dat zij de door eiseres opgestelde eindafrekening, die goedgekeurd is door [bedrijf 4] -registeraccountants ( [bedrijf 4] ) en de Auditdienst Rijk (ADR), niet bruikbaar vindt. Eiseres heeft in de eindafrekening namelijk kosten opgevoerd die volgens de minister niet subsidiabel zijn. De minister heeft daarom op basis van een analyse van de (deel)resultaten een schatting gemaakt van de subsidiabele kosten. Voor de vaststelling welke activiteiten er zijn verricht heeft de minister gebruik gemaakt van de ‘result chain’ die eiseres heeft opgesteld als onderdeel van het projectplan en die is opgenomen in het verleningsbesluit als annex 1. Hierin staat per subresultaat vermeld welke activiteiten (outcome en output) daarbij horen en op welke wijze door eiseres aangetoond moet worden dat deze activiteiten zijn verricht (means of verification, oftewel mov’s). Deze ‘result chain’ is na de inceptiefase nog aangepast aan de hand van de inzichten die er in die fase zijn opgedaan over de haalbaarheid van het project. In de inceptiefase is door eiseres ook concreet aangegeven op welke wijze het projectbudget verdeeld zou worden over de verschillende subresultaten van het project. Op basis van de overgelegde eindrapportage en aan de hand van de mov’s, die onderdeel uitmaken van de ‘result chain’, heeft de minister per subresultaat toegelicht in hoeverre de activiteiten zijn verricht en aan de hand van de begrote kosten daarvoor een subsidiebedrag vastgesteld.Wat is het karakter van de subsidie? 4. Tussen partijen is in geschil wat het karakter van de subsidie is. Dit is relevant voor de vraag welke kosten voor subsidie in aanmerking komen. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het om een zuivere activiteitensubsidie gaat. Zij heeft daarom recht op vaststelling van de subsidie ter hoogte van de door haar gemaakte kosten voor de activiteiten die zij in het kader van het project aantoonbaar heeft uitgevoerd. De subsidieverlening houdt volgens eiseres een inspanningsverplichting in en de minister maakt daar ten onrechte een resultaatsverplichting van door de ‘result chain’ te betrekken bij de subsidievaststelling. Dat is volgens eiseres onjuist, al is het maar omdat de ‘result chain’ is opgenomen in een annex bij het verleningsbesluit en van dat besluit dus geen onderdeel uitmaakt. 4.1. De minister stelt zich op het standpunt dat zij de resultaten die eiseres met haar activiteiten heeft behaald, bij de vaststelling van de subsidie mag betrekken en dat dit ook van meet af aan duidelijk is geweest. De ‘result chain’, door eiseres zelf opgesteld, is immers onderdeel van het verleningsbesluit en de minister heeft in dat besluit ook verwezen naar de ‘result chain’. Als eiseres bepaalde resultaten niet zou behalen, zou dat – zo blijkt uit het verleningsbesluit – ook gevolgen moeten hebben. 4.2. De rechtbank stelt vast dat het uitgangspunt voor deze subsidieverlening is dat eiseres subsidie ontvangt voor de activiteiten die zij heeft verricht. Dat volgt niet alleen uit artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar ook uit artikel 10.2 van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006, artikel 14, eerste lid, van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken en artikel 1 van het Besluit vaststelling subsidieplafond en beleidsregels subsidiëring Subsidieregeling [...] call FDOV.

11. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De reden daarvoor is dat het bestreden besluit in strijd is genomen met de artikelen 3:2, 7:12, eerste lid, en 4:46, derde lid, van de Awb. De minister heeft de subsidie niet zo mogen vaststellen als zij nu heeft gedaan. Zij zal een nieuw besluit moeten nemen waarbij zij rekening houdt met de werkelijk door eiseres gemaakte kosten. Ook moet de minister het besluit beter motiveren en meer aandacht besteden aan de vraag of de uitkomst evenredig is. 11. Bij een nieuw te nemen besluit kan de minister verder betrekken welke gevolgen een lagere vaststelling van de subsidie heeft voor eiseres als mkb-bedrijf. Dit kan zij echter alleen doen als eiseres zelf daarover meer inlichtingen verschaft dan zij tot nu toe heeft gedaan. Eiseres heeft op de zitting gesteld dat de lagere vaststelling zoals deze nu op tafel ligt, haar faillissement zal betekenen. Zij heeft deze stelling echter niet concreet onderbouwd. Het ligt op haar weg haar standpunten daarover alsnog concreet te maken, zodat de minister deze in het kader van de evenredigheid bij de subsidievaststelling kan betrekken. 13. De rechtbank ziet geen reden om de minister de gelegenheid te geven om de gebreken binnen deze procedure te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat het onderzoek dat nodig is om de gebreken te herstellen ziet op een totale herbeoordeling van de subsidiabele kosten die redelijk zijn. Daaropvolgend dient de minister (nader) te motiveren waarom de uitkomst van die beoordeling evenredig is in het licht van wat eiseres daarover heeft aangedragen. De uitkomst daarvan is nog te onduidelijk om deze procedure daarvoor aan te houden. 14. De rechtbank bepaalt daarom dat de minister binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 14. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres het betaalde griffierecht terug. Zij krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten van eiseres die verweerder moet betalen vast op € 2.625,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt € 875,-, bij een wegingsfactor 1,5, omdat het naar het oordeel van de rechtbank om een zware zaak gaat als bedoeld in C1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht).

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;- bepaalt dat de minister binnen acht weken een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiseres met inachtneming van de uitspraak; - veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.625,-;- bepaalt dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. P. Lenstra en mr. M.M. Brink, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:4 […]2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:21 1. Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Artikel 4:46 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. 2 De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a.de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b.de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c.de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d.de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. 3 Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen. Artikel 7:12

[…] Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken Artikel 1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. activiteitensubsidie: subsidie ten behoeve van activiteiten, gericht op vooraf omschreven doelstellingen en resultaten;[…] Artikel 14 1. Subsidie wordt slechts verstrekt voor de noodzakelijke kosten van de voorgenomen activiteiten in het licht van de beoogde doelstellingen en resultaten voor zover redelijkerwijs niet gevergd kan worden dat deze uit eigen middelen of anderszins bekostigd worden.[…]. Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 Artikel 10.2 1. De minister kan subsidie verlenen met het oog op de uitvoering van activiteiten, bedoeld in deze regeling, verricht in het kader van publiek private samenwerking. 2 De minister kan daarbij buiten toepassing laten het ten aanzien van subsidiëring van de desbetreffende activiteiten vastgestelde subsidieplafond, het bepaalde ingevolge artikel 7, tweede lid, van het Subsidiebesluit alsmede bepalingen van deze regeling. 3 De subsidie wordt in de vorm van een activiteitensubsidie verleend, in voorkomend geval in aanvulling op een reeds aan dezelfde ontvanger verleende instellingssubsidie. De subsidieontvanger draagt zorg voor een zodanig beheer van de desbetreffende subsidiegelden dat gewaarborgd is dat de subsidie uitsluitend wordt besteed voor de activiteiten waarvoor zij is bestemd en dat daarvan afzonderlijk verslag kan worden gedaan. Besluit vaststelling subsidieplafond en beleidsregels subsidiëring Subsidieregeling [...] call Fonds Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid) (zoals dat luidde tot 1 januari 2016) Artikel 1 Voor subsidieverlening op grond van artikel 10.2 van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 met het oog op de financiering van activiteiten op het gebied van de verbetering van voedselzekerheid en private sectorontwikkeling door publiek private partnerschappen gelden de als bijlage bij dit besluit gevoegde beleidsregels. Bijlage Beleidskader Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid 3.2. Subsidiabele kosten De kosten die voor subsidie in aanmerking komen bestaan uit kosten voor kapitaalgoederen (hardware) en technische assistentie (TA). Ondanks dat er slechts sprake is van één aanvrager, mogen alle projectpartners kosten maken die voor subsidie in aanmerking komen.[…] De volgende kostenposten komen niet in aanmerking voor subsidie en zijn daarmee geen subsidiabele kosten: […] •kosten gemaakt door derden, dat wil zeggen kosten die niet worden vergoed of betaald door projectpartners in het PPP;[…]. Oorspronkelijke tekst: Results and Sub-results are tangible project outputs and outcomes which will be demonstrated by deliverance of Means of Verification (MoVs). The project Results and Sub-results will be part of the Administrative decision. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:928 en van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1053. Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 74.

In het laatstgenoemde besluit is bepaald dat de subsidie wordt verleend met het oog op de financiering van activiteiten op het gebied van de verbetering van voedselzekerheid en private sectorontwikkeling door publiek private partnerschappen. Welke activiteiten dan precies voor subsidie in aanmerking komen, staat vervolgens vermeld in het verleningsbesluit. Daarin staat namelijk onder punt 2 van de verplichtingen dat de gesubsidieerde activiteiten worden uitgevoerd in overeenstemming met de subsidieaanvraag, die – onder andere – bestaat uit het projectplan en de bijbehorende door eiseres opgestelde ‘result chain’. 4.3. Anders dan eiseres betoogt maakt de ‘result chain’ onderdeel uit van het verleningsbesluit. De ‘result chain’ is als annex 1 bij dat besluit opgenomen en er wordt in het besluit ook expliciet naar verwezen. In het verleningsbesluit is vermeld dat de in annex 1 beschreven projectresultaten prevaleren boven de projectbeschrijvingsresultaten in het projectplan, wat de waarde van de ‘result chain’ benadrukt. De daarin genoemde resultaten maken dus onlosmakelijk onderdeel uit van het verleningsbesluit. Het is daarom voor de vaststelling van het recht op subsidie, anders dan eiseres stelt, bijvoorbeeld relevant hoeveel ‘polyhouses’ eiseres volgens de ‘result chain’ zou gaan neerzetten in India, hoeveel boeren zij feitelijk zou gaan trainen en welke percentage daarvan vrouw zou zijn. Eveneens is relevant dat eiseres, zoals in de ‘result chain’ is verwoord, een volledige keteninfrastructuur zou gaan opzetten. De resultaten die eiseres als gevolg van haar activiteiten zou bereiken, zijn, zo blijkt uit het verleningsbesluit, van meet af aan relevant geweest voor haar recht op subsidie. Dat blijkt ook uit het feit dat de ‘result chain’ na de inceptiefase nog is aangepast op onderdelen die niet goed haalbaar bleken te zijn, zodat duidelijk was welke resultaten eiseres aan het eind van het project wel behaald moest hebben om voor de subsidie in aanmerking te komen. Dat de resultaten relevant waren voor de subsidievaststelling volgt naar het oordeel van de rechtbank eveneens uit de inleiding bij de ‘result chain’ waarin – naar het Nederlands vertaald – staat vermeld: ‘Resultaten en subresultaten zijn tastbare projectresultaten en uitkomsten die zullen worden aangetoond door middel van verificatiemiddelen (MoV’s). De projectresultaten en deelresultaten zullen onderdeel zijn van het Bestuurlijk besluit.’ Dat eiseres de activiteiten moet uitvoeren in overeenstemming met het projectplan en de ‘result chain’, is ook een logisch gevolg van het feit dat zij op basis van die documenten bij de tenderprocedure in aanmerking is gekomen voor de gevraagde subsidie. Dat betekent dat zij met het door haar omschreven project andere aanvragers is voorbijgestreefd en het zou ten opzichte van hen niet rechtvaardig zijn als eiseres niet gehouden zou zijn aan haar eigen projectplan. 4.4. De conclusie is dat deze subsidie is verleend voor het verrichten van activiteiten waarmee vervolgens nader omschreven specifieke resultaten bereikt moesten worden. De beroepsgrond van eiseres dat alleen de verrichte activiteiten in de zin van ‘inspanningen’ bij de subsidievaststelling betrokken zouden mogen worden, slaagt daarom niet. Hoe moet de minister het recht op subsidie vaststellen? 5. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb geldt als uitgangspunt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 van de Awb heeft de minister de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen als zich één of meer van de in dat artikel opgenomen omstandigheden voordoen. Die bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. De minister heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat zij de keuze heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, deze bevoegdheid wel of niet te gebruiken. 5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet geheel hebben plaatsgevonden en dat de eiseres niet geheel heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen. Het project is immers voortijdig beëindigd en niet alle beoogde resultaten zijn bereikt. Dit betekent dat aan sub a en sub b, van het tweede lid, van artikel 4:46, van de Awb is voldaan en de minister de subsidie lager kan vaststellen. 5.2. Volgens vaste rechtspraak moet de minister, als zij de subsidie lager wil vaststellen, het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in acht nemen. Dat betekent dat de gevolgen van het lager vaststellen van de subsidie niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Als de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger. Daarbij zijn de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten ook van belang. 5.3. Uit het verleningsbesluit volgt dat eiseres recht heeft op 48% van de werkelijk door haar gemaakt kosten voor de activiteiten. Artikel 4:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, de kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking worden genomen. Uit de Awb volgt dus dat het uitgangspunt bij een lagere vaststelling van de subsidie de werkelijke kosten zijn die eiseres voor de activiteiten heeft gemaakt. Het is vervolgens aan de minister om te bezien of die werkelijke kosten noodzakelijk waren. 6. De minister heeft, zoals hiervoor is uiteengezet, de werkelijke kosten niet als uitgangspunt voor de vaststelling genomen, maar zij heeft aan de hand van de resultaten een schatting van de volgens haar redelijke kosten gemaakt. De reden daarvoor is dat de minister het eindrapport van eiseres niet bruikbaar (genoeg) vindt. Zij heeft in het primaire besluit toegelicht dat er onregelmatigheden zijn geconstateerd in dat eindrapport en zij heeft haar bezwaren tegen dit rapport opgenomen in annex 1 bij het primaire besluit. Het eindrapport is goedgekeurd door [bedrijf 4] , maar de ADR heeft aanvankelijk geconcludeerd dat de minister niet kon vertrouwen op dit rapport. Weliswaar heeft de ADR het eindrapport inmiddels wel goedgekeurd, maar, zo heeft de minister in het bestreden besluit toegelicht, het rapport bevat een aantal niet subsidiabele kostenposten en kan daarom niet betrokken worden bij de vaststelling van de subsidie. Verder kan, volgens de minister, uit de goedkeuring van de accountant ook niet worden opgemaakt of er een evenwichtige verhouding tussen de kosten en geleverde prestaties bestaat. 7. De rechtbank volgt de minister niet in dit standpunt en oordeelt dat de minister de subsidie niet deugdelijk heeft vastgesteld door uit te gaan van een schatting van de redelijke kosten. De hoofdregel is immers dat de subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de werkelijke kosten. Dat volgt, zoals hiervoor is toegelicht, niet alleen uit het verleningsbesluit, maar ook uit het hiervoor aangehaalde artikel 4:46 van de Awb. Eiseres mocht ervan uitgaan dat de werkelijk door haar gemaakte kosten leidend zouden zijn bij de subsidievaststelling. Het eindrapport dat eiseres heeft overgelegd, waarin zij deze werkelijke kosten heeft verantwoord, is voorzien van een goedkeuring van [bedrijf 4] . Het eindrapport van deze accountant is op verzoek van de minister gecontroleerd door de ADR. Na een review van het eindrapport op 9 november 2021, met kritische opmerkingen, heeft de ADR na een vervolg-review op 20 april 2022 expliciet aan de minister bericht dat de uitgevoerde controle voldoende basis voor de minister biedt om te kunnen steunen op de controleverklaring van [bedrijf 4] .

De ADR beoordeelt de financiële eindverantwoording als betrouwbaar. Dat de goedkeuring van [bedrijf 4] niet inhoudt dat alle door eiseres opgevoerde kosten zonder meer subsidiabel zijn, is op zich juist, maar dat betekent niet dat dit goedgekeurde eindrapport terzijde kan worden geschoven en niet de basis kan vormen voor de subsidievaststelling. De minister heeft onvoldoende onderbouwd dat de kosten, waarvan zij vindt dat deze niet subsidiabel zijn, niet uit het eindrapport gehaald zouden kunnen worden en dat zij dus aangewezen zou zijn op een schatting van de redelijke kosten. De beroepsgrond van eiseres dat de minister ten onrechte is uitgegaan van een schatting in plaats van de werkelijke kosten, treft dan ook doel. 8. Dit betekent niet dat ook alle daadwerkelijk door eiseres gemaakte en door [bedrijf 4] goedgekeurde kosten voor subsidie in aanmerking komen. De minister mag de vaststelling corrigeren voor de kosten die geen onderdeel uitmaken van de subsidieverlening. Het gaat dan met name over de lumpsum bedragen die eiseres heeft opgevoerd en de kosten die zogenaamde ‘third partners’ hebben gemaakt. Deze ‘third partners’ zijn, volgens eiseres, partijen die een eigen belang hebben gehad om deel te nemen aan het project, maar die officieel geen deel uitmaken van het consortium. De minister mag echter uitgaan van de subsidiabele kosten zoals verwoord in paragraaf 3.2 van het beleidskader bij het Besluit vaststelling subsidieplafond en beleidsregels subsidiëring Subsidieregeling [...] call FDOV, waarin staat vermeld dat kosten gemaakt door derden, dat wil zeggen kosten die niet worden vergoed of betaald door projectpartners in het ppp, niet subsidiabel zijn. 8.1. Eiseres heeft gesteld dat zij gebruik heeft gemaakt van een door haar opgesteld document ‘Administration Organization & Control’ (AOC), waarin staat vermeld dat derden ook een vorm van partnerschap konden aangaan met het consortium. Dit document heeft zij aan de minister gestuurd en zij heeft het document bekend verondersteld bij de minister. Zij vindt het niet terecht dat de minister het AOC terzijde schuift. 8.2. De rechtbank oordeelt echter dat de minister niet gehouden is aan het door eiseres zelf opgestelde AOC. Daarbij is niet relevant dat eiseres dit AOC-document aan de minister ter kennisneming heeft toegestuurd en de minister daarop niet nader heeft gereageerd. Eiseres heeft daaraan niet de conclusie mogen verbinden dat haar werkwijze bij de minister bekend was en ook was goedgekeurd. Als eiseres de AOC leidend had willen laten zijn bij de invulling van haar verplichtingen en de verantwoording daarvan, dan had het op haar weg gelegen om daarover met de minister te overleggen en afspraken te maken. 9. Ook mag de minister bij de subsidievaststelling betrekken dat er minder resultaat is behaald dan het project beoogde te bewerkstelligen. De rechtbank heeft zich hiervoor al uitgelaten over de vraag of de resultaten relevant zijn voor de subsidievaststelling en die vraag bevestigend beantwoord. De minister mag het feit dat er minder resultaten zijn geboekt dan in het projectplan en de ‘result chain’ zijn verwoord dus betrekken bij de subsidievaststelling. De vraag is wel hoe de minister dat moet doen en waar zij dan wel of geen rekening mee moet houden om tot een redelijke vaststelling te komen. De rechtbank ziet in de regelgeving die aan de subsidieverlening ten grondslag ligt, noch in het verleningsbesluit zelf, heldere aanwijzingen hoe de subsidie moet worden vastgesteld in het geval (zoals hier aan de orde) het project voortijdig wordt beëindigd. Spelregels voor de berekening van het recht op subsidie ontbreken in zoverre. Bij een redelijke vaststelling van de subsidiabele kosten is relevant dat een groot project als hier aan de orde in het algemeen pas maximaal rendement oplevert aan het eind van de looptijd. De kosten gaan als het ware voor de baten uit. Zo heeft de minister op de zitting ook erkend. Als het project voortijdig eindigt, heeft dit direct gevolgen voor de gerealiseerde resultaten, in die zin dat er vanaf dat moment geen meetbare resultaten meer worden geboekt, terwijl de kosten (groten)deels al zijn gemaakt. Van de minister mag verwacht worden dat zij deze dynamiek van het project betrekt bij de subsidievaststelling en daarbij ook betrekt dat zij zelf eveneens voorstander was van de beëindiging van het project voor het einde van de looptijd. Het is belangrijk dat de minister toelicht welke kosten volgens haar redelijkerwijs zijn gemaakt op het moment waarop het project, in samenspraak met haarzelf, stopte, waarbij gekeken moeten worden naar de fase waarin het project zich toen bevond. Daarbij ligt het op de weg van eiseres om vragen over de hoogte van de gemaakte kosten, die de minister fors vindt, concreet te beantwoorden. Het is vervolgens aan de minister om daarbij uiteindelijk knopen door te hakken, omdat de vaststelling van de subsidie haar discretionaire bevoegdheid is. 10. Er zijn dus omstandigheden die de minister moet betrekken bij de vraag of de subsidievaststelling redelijk en billijk is, maar er zijn ook omstandigheden die de minister moet betrekken bij de vraag of de uitkomst evenredig is. De rechtbank mist in het bestreden besluit ook een concrete beoordeling van de evenredigheid. Zoals uit de hiervoor aangehaalde vaste rechtspraak volgt, hoort bij een evenredigheidsbeoordeling ook dat de minister kijkt naar de mate van verwijtbaarheid. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat bij een grote mate van verwijtbaarheid de subsidie op nihil was vastgesteld. Die constatering vindt de rechtbank op zichzelf te summier als toelichting op de mate van verwijtbaarheid. De minister moet kenbaar betrekken wat eiseres in dat kader heeft aangevoerd. Daarbij is relevant hoe de minister aankijkt tegen het faillissement van één van de consortiumpartners, wat een grote rol heeft gespeeld bij het beëindigen van het project. In hoeverre valt dat eiseres te verwijten? Maakt de minister eiseres als penvoerder (of het consortium zelf) een verwijt over de communicatie rond dat faillissement? De motivering van de evenredigheid schiet tekort en ook op dit punt treft het beroep van eiseres doel.