ECLI:NL:RBMNE:2024:5363

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: UTR 23/3070 en UTR 23/1698 - rectificatie p.1 gemachtigde eiseres uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2024 in de zaken tussen Stichting De Faunabescherming, gevestigd in Amstelveen, eiseres (gemachtigden: mr. B.N. Kloostra en mr. L. Mohammad), en het college van gedeputeerde staten van Utrecht (gemachtigde: mr. H. de Vries). Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Stichting Faunabeheereenheid Utrecht, gevestigd in Renswoude, (gemachtigde: J. Nuissl). Partijen worden in deze uitspraak eiseres, het college en de Faunabeheereenheid genoemd Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de ontheffingen die het college aan de Faunabeheereenheid heeft verleend voor het gebruikmaken van vangkooien inclusief levende en niet levende lokvogels, in het belang van het voorkomen of beperken van 'belangrijke schade' aan peren door de kauw en de zwarte kraai. 2. De ontheffingen zijn verleend voor de duur van het Faunabeheerplan 2019 tot en met 2025 (FBP 2019-2025) en gelden jaarlijks in de periode van 1 juli t/m 31 augustus voor de wildbeheereenheden Kromme Rijn-gebied, Tussen Vecht en Oude Rijn, Lopikerwaard e.o. en Vijfheerenlanden. 3. Met de bestreden besluiten van 31 januari 2023 op de bezwaren van eiseres is het college bij die besluiten gebleven. 4. De rechtbank heeft de beroepen op 16 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van het college en ecoloog [ecoloog] en de gemachtigde van de Faunabeheereenheid.

5. De Faunabeheereenheid heeft op 1 juli 2020 ontheffingen aangevraagd – zo begrijpt de rechtbank uit de besluiten van 27 augustus 2020 – voor het vangen van zwarte kraaien en kauwen met behulp van vangkooien om de schade die beide vogels veroorzaken aan de fruitteelt te voorkomen. De Faunabeheereenheid wil gebruik maken van vangkooien omdat akoestische en visuele middelen tegen zwarte kraaien en kauwen niet voldoende werken en afschot boven de fruitpercelen ook lastig is omdat de peren dan beschadigd raken door hagel. 6. Het college heeft met twee afzonderlijke besluiten van 27 augustus 2020 voor de duur van het FBP 2019-2025 ten aanzien van beide vogels ontheffingen verleend voor het gebruik vangkooien, kastvallen, lokvoer, elektronische lokmiddelen, middelen waarmee lokgeluiden nagebootst worden, levende en niet levende lokvogels. De ontheffingen golden jaarlijks voor de periode 1 juni tot en met 31 oktober voor de wildbeheereenheden Kromme Rijn-gebied en Tussen Vecht en Oude Rijn voor het vangen met behulp van vangkooien en het doden van de beschermde diersoort kauw en zwarte kraai, om schade aan fruitteelt te voorkomen. 7. Met twee afzonderlijke beslissingen op bezwaar van 25 mei 2021 heeft het college gewijzigde ontheffingen verleend. De jaarlijkse periode waarin de ontheffingen gebruikt mochten worden is aangepast naar 1 juli tot en met 31 augustus en de ontheffingen zijn beperkt tot het voorkomen van schade op percelen met rijpend fruit (te weten: peer) en direct daaraan grenzende percelen. 8. Op 8 september 2021 heeft de Faunabeheereenheid gevraagd – zo begrijpt de rechtbank uit de besluiten van 22 juni 2022 – om de verleende ontheffingen aan te passen, omdat ook binnen het werkgebied van de wildbeheereenheden Lopikerwaard e.o. en Vijfheerenlanden peer wordt geteeld en sprake is van schade(dreiging). 9. Met twee afzonderlijke besluiten van 22 juni 2022 heeft het college besloten de eerdere besluiten van 25 mei 2021 in te trekken en te vervangen. Met de besluiten van 22 juni 2022 heeft het college besloten voor de duur van het FBP 2019-2025 ten aanzien van beide vogels ontheffing te verlenen voor wat betreft het gebruik van vangkooien, kastvallen, lokvoer, elektronische lokmiddelen, middelen waarmee lokgeluiden nagebootst worden, levende en niet levende lokvogels. De jaarlijkse periode waarin de ontheffingen gebruikt mogen worden loopt van 1 juli tot en met 31 augustus en de ontheffingen zijn beperkt tot het voorkomen van schade op percelen met rijpend fruit (te weten: peer) en direct daaraan grenzende percelen. De ontheffingen gelden voor de wildbeheereenheden Kromme Rijn-gebied, Tussen Vecht en Oude Rijn, Lopikerwaard e.o. en Vijfheerenlanden. 10. Met twee afzonderlijke beslissingen op bezwaar van 31 januari 2023 (de bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de besluiten van 22 juni 2022 in stand gelaten. Besluitvorming 11. Ter voorbereiding op de zitting heeft de griffier in e-mailberichten van 7 mei 2024 partijen verzocht om bij de voorbereiding op de zitting ook aandacht te besteden aan de wijze waarop de besluitvorming door het college is verlopen. Tijdens de zitting is hierover verder met partijen gesproken. De rechtbank heeft uit de toelichting van de gemachtigde van het college begrepen dat het de bedoeling is geweest om met de besluiten van 22 juni 2022 twee nieuwe primaire besluiten op de aanvragen te nemen (en de eerdere primaire besluiten van 27 augustus 2020 te herroepen). Alhoewel dat niet met zoveel woorden uit de besluiten zelf blijkt, kan dit wel worden afgeleid uit de bezwaarclausule onder beide besluiten en uit het feit dat de verleende ontheffingen opnieuw zijn gepubliceerd op 24 juni 2022. Eiseres heeft bevestigd dat zij de besluiten van 22 juni 2022 heeft gezien als nieuwe primaire besluiten en ook de Faunabeheereenheid heeft ingestemd met deze lezing. 12. De rechtbank stelt vast dat bij het college geen andere bezwaren tegen de besluiten van 22 juni 2022 binnengekomen zijn dan die van eiseres. Bij de rechtbank zijn geen beroepen bekend tegen de besluiten van 22 juni 2022 en evenmin tegen de eerdere beslissingen op bezwaar van 25 mei 2021. Tegen de besluiten van 31 januari 2023 heeft alleen eiseres beroep ingesteld. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen beletsel om bij de beoordeling van deze beroepen uit te gaan van twee beslissingen op bezwaar die zijn genomen op twee ‘nieuwe’ primaire besluiten van 22 juni 2022. Overgangsrecht Omgevingswet 13. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de ontheffing is ingediend, is in deze zaak de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Beide vogels beschermde diersoort – landelijke vrijstelling 14. De zwarte kraai en kauw zijn beide aangewezen als beschermde vogelsoort in Bijlage II, deel B, van de Vogelrichtlijn. Deze richtlijn is in de Nederlandse wetgeving neergelegd in de Wet natuurbescherming (Wnb). Het is verboden om van nature in Nederland in het wild levende vogels van bepaalde soorten opzettelijk te doden of te vangen. Voor de bestrijding van kauwen en zwarte kraaien geldt echter een landelijke vrijstelling van dit verbod aan grondgebruikers. Er mag dan worden afgeweken van het verbod op doden, ter voorkoming van schade aan de in artikel 3.15, zesde lid, van de Wnb genoemde belangen. Het gebruik van een vangkooi 15. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruiken van de vangkooi als middel op grond van de landelijke vrijstelling niet is toegestaan. Het college kan hiervoor een ontheffing verlenen op grond van artikel 3.17 van de Wnb met in achtneming van artikel 3.3. eerste, vierde en vijfde lid in samenhang met artikel 3.4, tweede lid, van de Wnb. Voorwaarden voor het verlenen van een ontheffing 16. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 3.17 van de Wnb moet in ieder geval aan de volgende voorwaarden worden voldaan: de ontheffing is nodig ter voorkoming van belangrijke schade; er is geen andere bevredigende oplossing om de kauw en de zwarte kraai te bestrijden en de ontheffing doet geen afbreuk aan het streven om de kauw en zwarte kraai in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Is de ontheffing nodig ter voorkoming van belangrijke schade ? 17. Eiseres voert aan dat het college de noodzaak voor het doden van kauwen en zwarte kraaien om schade aan fruitteelt te voorkomen niet heeft aangetoond. Uit de bestreden besluiten kan niet worden afgeleid hoe de schade is getaxeerd en wanneer de schade is veroorzaakt. Uit het FBP 2019-2025 volgt verder dat de zwarte kraai vanaf 2013 tot en met 2017 maar in een paar wildbeheereenheden schade heeft veroorzaakt aan peren en dat de kauw de afgelopen jaren bijna geen schade aan perenoogst heeft veroorzaakt. Ook ontbreekt een historische onderbouwing van de schade in de wildbeheereenheden waar de ontheffingen voor zijn verleend. Uit de bestreden besluiten volgt verder niet of de geclaimde schade 'belangrijke schade' betreft. Ter ondersteuning verwijst eiseres naar de uitspraak van deze rechtbank van 24 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:666. Het college heeft niet onderbouwd wat de (financiële) impact is voor de getroffen bedrijven. 18. Het college wijst erop dat het bij het verlenen van aanvullende ontheffingen niet nodig is om (opnieuw) te toetsen of er sprake is van een dreiging van belangrijke schade.

29. De rechtbank heeft in de punten 22 en 25 geoordeeld dat de bestreden besluiten onvoldoende zorgvuldig zijn voorbereid en onvoldoende zijn gemotiveerd. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten van 31 januari 2023, omdat ze in strijd zijn met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Het college zal worden opgedragen nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 30. Nu het college de bestreden besluiten zal moeten voorzien van een nadere onderbouwing, ziet de rechtbank geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten. Omdat niet op voorhand is te overzien op welke termijn een nadere onderbouwing, al dan niet gebaseerd op nog te verrichten onderzoek, is te verwachten, ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Schorsing van de primaire besluiten 31. De met de primaire besluiten verleende ontheffingen blijven door de vernietiging in beginsel gelden in afwachting van de nieuwe beslissingen op bezwaar. Op dit moment is het onzeker of het college de gebreken in de besluiten kan herstellen. In het licht daarvan weegt de rechtbank het belang van eiseres om te voorkomen dat gebruik wordt gemaakt van vangkooien voor de kauw en de zwaarte kraai zwaarder dan het belang van het college en de Faunabeheereenheid bij het voorkomen van schade op percelen met rijpend fruit (te weten: peer) en direct daaraan grenzende percelen. De rechtbank ziet daarin aanleiding om met gebruikmaking van haar bevoegdheid uit artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een voorlopige voorziening te treffen, waarbij de ontheffingen (de primaire besluiten) worden geschorst tot zes weken na de te nemen nieuwe beslissingen op de bezwaarschriften. Dat betekent dat er tot die tijd geen gebruik mag worden gemaakt van de ontheffingen. Vergoeding van griffierecht en proceskosten 32. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden en krijgt zij een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. Deze vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. De rechtbank merkt de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van het Bpb. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op: 1 punt voor het indienen van (grotendeels gelijkluidende) beroepschriften en 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1. Aan eiseres wordt voor beide zaken samen € 1.750,- toegekend.

De rechtbank: verklaart de beroepen gegrond; vernietigt de bestreden besluiten van 31 januari 2023; schorst de primaire besluiten van 22 juni 2022 tot zes weken na de te nemen nieuwe beslissingen op de bezwaarschriften; draagt het college op nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; draagt het college op het betaalde griffierecht van € 730,- aan eiseres te vergoeden; veroordeelt het college in beide zaken in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van totaal € 1.750,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es- de Vries, voorzitter, en mr. M.W.A. Schimmel en mr. C. de Kruijf, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Dit staat in artikel 3.1 van de Wnb. Dit staat in artikel 3.1 van de Regeling natuurbescherming. Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3366. Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3471, r.o. 13.2. artikel 3, eerste en tweede lid, van het Bpb.

Deze toets is namelijk al verricht bij plaatsing van de soort op de landelijke vrijstellingslijst en is bij de vaststelling van het FBP 2019-2025 opnieuw beoordeeld. Bovendien wordt lang niet alle schade gemeld omdat de schade veroorzaakt door kauwen en zwarte kraaien niet wordt vergoed. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de eerdergenoemde uitspraak van deze rechtbank omdat het hanteren van een drempelbedrag al geaccepteerd is in de rechtspraak. Bovendien wordt met deze uitspraak de beoordelingsruimte van het college ten onrechte aan banden gelegd en wordt aan het college een onmogelijke beoordeling van ’belangrijke schade’ opgedrongen. 19. Volgens vaste rechtspraak is aan het gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ en bij het bepalen van een concrete dreiging daarvan, komt het college beoordelingsruimte toe. Niet vereist is dat de belangrijke schade zich al heeft voorgedaan. Uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, kan niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in die gebieden voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe. Voldoende is dat wordt aangetoond dat de kauw en de zwarte kraai op de betreffende locaties een belangrijke rol spelen bij het schade toebrengen aan de perenbomen op de percelen van de grondgebruiker en dat het daarom nodig is deze soorten daar te bestrijden met het plaatsen van vangkooien. 20. De rechtbank is van oordeel dat het college in de bestreden besluiten onvoldoende heeft gemotiveerd dat in de wildbeheereenheden sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade. De enkele verwijzing naar het plaatsen van de kauw en de zwarte kraai op de landelijke vrijstellingslijst en de beoordeling in het FBP 2019-2025 is, anders dan het college stelt, niet genoeg. Het college verleent de ontheffingen namelijk zelfstandig, dus los van de landelijke vrijstelling of het FBP 2019-2025, en zal daarom bij de verlening van een ontheffing opnieuw moeten motiveren waarom de ontheffing (nog steeds) noodzakelijk is. Bij die besluitvorming moet het college bezien of er nog terecht van de vrijstelling en het FBP en de onderbouwing daarvan kan worden uitgegaan. Een andere manier van toetsen kan immers tot gevolg hebben dat door bijvoorbeeld tijdsverloop handelingen ten aanzien van beschermde diersoorten worden verricht, zonder dat daar nog goede redenen voor bestaan. 21. De door het college overgelegde schadehistorie vindt de rechtbank evenmin overtuigend om aan te nemen dat op het moment dat de ontheffingen zijn verleend nog steeds sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade. Op de eerste plaats loopt deze historie tot en met het jaar 2017 en geeft dus geen inzicht in de schade die beide vogels zouden hebben aangericht in de jaren 2017 tot en met 2022 en geeft het evenmin een beeld van of die schade in alle wildbeheereenheden is aangericht. Op de tweede plaats geeft de schadehistorie geen informatie over de aard en omvang van de schade op perceelsniveau. Het college stelt hierover dat het onmogelijk is deze informatie van de betrokken fruittelers te verzamelen maar de rechtbank ziet niet in waarom het college van de betrokken fruittelers geen (financiële) gegevens zou kunnen verlangen over de rol van de kauw en de zwarte kraai bij het schade toebrengen aan de gewassen. Daarbij komt dat het college de aanvragen van 8 september 2021 van de Faunabeheereenheid niet heeft overgelegd. Daarmee is geen inzicht gegeven in de achtergrond van deze aanvragen. Op de zitting heeft het college uitgelegd dat de aanvragen van 8 september 2021 werden ondersteund door de fruittelersorganisatie van de wildbeheereenheden Lopikerwaard e.o. en Vijfheerenlanden. Kennelijk beschikt de fruittelersorganisatie over informatie waaruit de schadelijke rol van de kauw en de zwarte kraai blijkt. De rechtbank beschikt echter niet over de informatie van de fruittelersorganisatie van de betrokken wildbeheereenheden of andere informatie die mogelijk bij de aanvragen van 8 september 2021 is gevoegd. Het college heeft tijdens de zitting ook nog gewezen op de Monitor faunaschade van BIJ12 die is bijgehouden tot en met 2023, maar deze is niet ten grondslag gelegd aan de ontheffingen. Daarnaast geeft de Monitor alleen een getaxeerd schadebedrag per jaar voor de hele provincie, waaruit dus niet valt af te leiden of sprake is van belangrijke schade in de betrokken wildbeheereenheden. Voor de kauw geldt bovendien dat sprake is van een relatief laag schadebedrag per jaar voor de hele provincie, waardoor zonder een nadere toelichting van het college niet duidelijk is dat de verleende ontheffing noodzakelijk is. Tussenconclusie 22. De rechtbank oordeelt dat de bestreden besluiten op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd zijn. Dit oordeel brengt met zich mee dat op dit moment onzeker is of de ontheffingen noodzakelijk zijn om belangrijke schade te voorkomen. De overige beroepsgronden hoeven dan in principe niet meer te worden besproken omdat pas op het moment dat voldoende onderbouwd is dat sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade, wordt toegekomen aan de overige twee voorwaarden van artikel 3.17 van de Wnb. Omwille van de proceseconomie en om duidelijkheid te bieden aan partijen zal de rechtbank hierna de beroepsgronden over de andere twee voorwaarden ook beoordelen. Vervolgens zal de rechtbank onder ‘conclusie en gevolgen’ bespreken welke gevolgen zij aan haar oordeel verbindt. Is er geen andere bevredigende oplossing? 23. Eiseres voert aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Volgens eiseres is overnetting een effectieve methode om schade aan fruit door vogels te voorkomen. Het college heeft zijn stelling dat overnetting bedrijfseconomisch onverantwoord is en niet in redelijkheid van fruittelers kan worden gevergd, niet met concrete gegevens onderbouwd. Het college stelt volgens eiseres verder ten onrechte dat er geen effectieve akoestische en visuele middelen voorhanden zijn om de vogelschade aan fruit te bestrijden. Uit het rapport 'Overzicht preventieve maatregelen ter voorkoming mezenschade aan fruit' van F. v. Bommel, gedateerd 11 april 2016 blijkt dat de akoestische maatregel Alcetsound effectief bevonden is bij een proef met kraaien. In de bestreden besluiten wordt hierop niet ingegaan. Ook wordt niet gemotiveerd waarom onderzoeken van [A] en [B] over het soortgedrag van kraaiachtigen niet van toepassing zijn op de provincie Utrecht. 24. Het college stelt zich ook hier op het standpunt dat bij plaatsing van deze soorten op de landelijke vrijstellingslijst al is vastgesteld dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn. Dit hoeft dus niet nogmaals onderzocht te worden. Ten overvloede wijst het college er op dat op percelen waar overnetting toegestaan is en waar het een kostenefficiënte oplossing is, het door fruittelers al wordt toegepast. Dit is uitsluitend bij bepaalde percelen met laagstam fruitbomen. Daarnaast is de inzet van preventieve middelen, zoals akoestische verjaging, wisselend effectief en ontstaat er snel gewenning. Daarmee zijn deze preventieve middelen dus geen bruikbaar alternatief. Volgens het college heeft de inzet van vangkooien een aanvullende waarde ten opzichte van afschot op basis van de landelijke vrijstelling. Grondgebruikers/jachtaktehouders kunnen in de praktijk niet de hele dag in het veld aanwezig zijn om kraaien en kauwen te verjagen of ondersteunend afschot te verrichten. Vangkooien zijn daarentegen voortdurend in werking. Daarnaast zijn er ook locaties waar niet met het geweer kan worden opgetreden, bijvoorbeeld in de nabijheid van de bebouwde kom. Het college wijst naar rapporten waaruit blijkt dat vangkooien wel degelijk effectief kunnen zijn (Sage, R.B., and Aebischer, N.J.