ECLI:NL:RBMNE:2024:3854
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/232 en UTR 24/3914
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2024 in de zaak tussen
Stichting Meerkring Primair Onderwijs Amersfoort, gevestigd in Amersfoort,
Stichting SAAM Scholen, gevestigd in Oss,
Stichting Archipel Scholen, gevestigd in Vlissingen,
Stichting Plateau openbaar onderwijs Assen, gevestigd in Assen,
Stichting Speciaal Onderwijs en Expertisecentra, gevestigd in Eindhoven,
en 217 andere rechtspersonen, gevestigd in heel Nederland, eisers
(gemachtigden: mr. T. Barkhuysen, mr. M. Claessens en mr. S. Goldstein)
en
de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, verweerder
(gemachtigden: mr. J.V. de Kort en mr. B.S. Jaasma).
Partijen worden hierna de schoolbesturen en de minister genoemd.
Inleiding en samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de financiële gevolgen voor de personeelskosten van (basis)scholen, vanwege de Wet vereenvoudiging bekostiging scholen voor primair onderwijs en samenwerkingsverbanden (hierna: de Wijzigingswet). Met deze wet is beoogd te voorzien in de vereenvoudiging van de bekostiging van het primair onderwijs en het speciaal onderwijs. Vanaf 2023 krijgen schoolbesturen één basisbedrag per leerling en per school en niet langer aparte budgetten voor personeel en materieel. De bekostiging wordt daarnaast voortaan per kalenderjaar en niet langer per schooljaar vastgesteld.
2. De Wijzigingswet is op 1 april 2022 in werking getreden, maar de nieuwe systematiek geldt vanaf de aanvang van het kalenderjaar 2023, dus per 1 januari 2023. Deze zaak spitst zich toe op de personeelskosten in de overgangsperiode daarvóór: van augustus tot en met december 2022. In deze periode vond de bekostiging nog per schooljaar plaats, maar kon geen volledig schooljaar meer worden volgemaakt. Daarvoor geldt een specifieke – hierna te bespreken – regeling waarbij voor deze vijf maanden niet een evenredig deel van de personeelskosten van dat deel van een schooljaar werd bekostigd, maar een kleiner deel van 34,55% van die kosten.
3. De 222 schoolbesturen uit deze procedure zijn rechtspersonen die ieder het bevoegde gezag zijn van meerdere basisscholen, speciale scholen voor basisonderwijs (sbo) of basisscholen in het speciaal onderwijs (so). Eén van de schoolbesturen is het bevoegde gezag van zogenoemde cluster 2-instellingen voor auditief en communicatief gehandicapte kinderen. Ongeveer een kwart van alle schoolbesturen uit het primair onderwijs doet aan deze procedure mee. Zij vinden dat het percentage van 34,55% in strijd is met het uitgangspunt dat de overheid het onderwijs volledig moet bekostigen, waardoor zij in totaal zo’n € 250 miljoen mislopen.
4. De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat de schoolbesturen gelijk hebben. De minister heeft in strijd met de wet gehandeld, door de schoolbesturen in de overgangsperiode van augustus tot en met december 2022 geen toereikende bekostiging te verstrekken voor hun personeelskosten. De minister moet daarin alsnog voorzien.
De procedure
5. Op 15 april 2022 en op 20 mei 2022 heeft de ambtsvoorganger van de minister ten aanzien van de schoolbesturen beschikkingen genomen met betrekking tot de bekostiging van hun personeel over de periode van augustus 2022 tot en met december 2022 van het schooljaar 2022-2023. Ieder schoolbestuur uit deze procedure heeft een beschikking ‘personele bekostiging regulier’ ontvangen. De schoolbesturen van de speciale scholen voor basisonderwijs, van de basisscholen in het speciaal onderwijs en van de cluster 2-instellingen hebben daarnaast een beschikking ‘bekostiging zware ondersteuning personeel’ ontvangen. Afhankelijk van de wijken waarin de scholen liggen, hebben sommige schoolbesturen ook een beschikking ‘aanvullende bekostiging onderwijsachterstandenbeleid’ ontvangen.
6. 230 schoolbesturen hebben samen bezwaar gemaakt tegen deze beschikkingen. 2 schoolbesturen hebben zelf bezwaar gemaakt en hebben zich later bij de groep gevoegd.
7. Met het besluit van 30 november 2022 heeft de ambtsvoorganger van de minister beslist op deze bezwaren van de 232 schoolbesturen. De 232 bezwaren zijn ongegrond verklaard en de beschikkingen van 15 april 2022 en 20 mei 2022 zijn in stand gelaten.
8. De gemachtigde van de schoolbesturen heeft met twee brieven beroepen ingesteld tegen het besluit van 30 november 2022. Op 10 januari 2023 is dat gebeurd namens 218 schoolbesturen en op 11 januari 2023 is dat gebeurd namens nog eens 4 schoolbesturen. Bij de latere aanvullingen van de beroepsgronden en de overige correspondentie zijn de 222 schoolbesturen in de procedure bij de rechtbank steeds samen opgetrokken. De rechtbank behandelt de 222 beroepen tegen het besluit van 30 november 2022 als één zaak. Om administratieve redenen zijn er bij de rechtbank twee zaaknummers.
9. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Beide partijen hebben hun standpunten onderbouwd met rapporten van (financiële) deskundigen.
10. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 15 februari 2024. De schoolbesturen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden, die werden bijgestaan door [A] en [B] van de Vereniging PO-Raad. De stichtingen Saam Scholen, Archipel Scholen, Plateau openbaar onderwijs Assen en Speciaal Onderwijs en Expertisecentra hebben zich bovendien laten vertegenwoordigen door respectievelijk [C] , [D] , [E] en [F] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, die werden bijgestaan door [G] , [H] en [I] van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en door mr. [J] van de Dienst Uitvoering Onderwijs. Verder waren aanwezig de door de schoolbesturen ingeschakelde deskundigen [K] RA, prof. mr. drs. [L] en prof. dr. mr. [M] RA en de door de minister ingeschakelde deskundigen mr. drs. [N] en drs. [O] RA RV.
11. Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en partijen verzocht om schriftelijke inlichtingen te geven. Partijen hebben dat gedaan. Zij hebben vervolgens geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft bepaald dat die zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek opnieuw gesloten op 18 april 2024.
De bevoegdheid van de rechtbank
12. De schoolbesturen hebben met de minister een procesafspraak gemaakt. Die luidt dat zij gezamenlijk procederen, dat de minister de beslissingen op hun bezwaren in één besluit opneemt en dat één beroep wordt ingesteld bij deze rechtbank. De achterliggende gedachte daarbij is dat alle schoolbesturen zich door dezelfde gemachtigden laten vertegenwoordigen en dat het steeds over dezelfde rechtsvraag gaat.
13. De rechtbank overweegt dat het bezwaarschrift in feite uit vele bezwaren bestond, waarbij ieder van de 232 schoolbesturen opkwam tegen de aan hem gerichte beschikkingen. Het besluit van 30 november 2022 bestaat daarom in feite uit 232 beslissingen op bezwaar. Het gezamenlijke beroep bestaat vervolgens uit 222 beroepen, waarbij ieder schoolbestuur opkomt tegen zijn eigen beslissing op bezwaar.
14. Omdat de minister een bestuursorgaan van de rijksoverheid is, is deze rechtbank bevoegd om te beslissen op de beroepen die zijn ingesteld door de schoolbesturen die in het rechtsgebied van deze rechtbank zijn gevestigd. Dat volgt uit artikel 8:7, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft vastgesteld dat zij (in ieder geval) bevoegd is om te beslissen op het beroep van Stichting Meerkring Primair Onderwijs Amersfoort.
15. Veel van de overige schoolbesturen zijn gevestigd in de rechtsgebieden van een andere rechtbank. De rechtbank is het met de partijen eens dat het gewenst is dat één rechtbank alle beroepen behandelt. Als de beroepen bij verschillende rechtbanken zouden zijn ingediend, zou er daarom aanleiding zijn geweest om de zaken naar één rechtbank te verwijzen. Dat is mogelijk op grond van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht. In lijn met de strekking van deze bepaling acht de rechtbank zich bevoegd om de beroepen van alle schoolbesturen te behandelen. Dat is ook in overeenstemming met de wens van partijen die uit de procesafspraak volgt.
De regelgeving en het geschil daarover
De regelgeving voor de overgangsperiode in 2022
16. Bij de financiering van het onderwijs is het uitgangspunt dat het leerplichtige onderwijs wordt bekostigd door de overheid. Dat volgt uit artikel 23, zevende lid, van de Grondwet en is door de wetgever verder uitgewerkt. Voor het basisonderwijs staan de regels in de Wet op het primair onderwijs (WPO) en voor het speciaal onderwijs in de Wet op de expertisecentra (WEC). Op grond van artikel 69, eerste lid, van de WPO en artikel 70, eerste lid, van de WEC bekostigt het Rijk openbare en bijzondere scholen.
17. Op 1 april 2022 is de Wijzigingswet in werking getreden. Op grond van artikel XI, derde lid, van de Wijzigingswet wordt de aanspraak op personele bekostiging voor de periode van 1 augustus tot en met 31 december volgend op de inwerkingtreding van de wet berekend op grond van het bepaalde bij of krachtens de daar genoemde artikelen van de WPO en de WEC, zoals die bepalingen luidden op de dag voor inwerkingtreding van de Wijzigingswet. Op grond van dit overgangsrecht heeft de minister de personele bekostiging voor de in dit geschil aan de orde zijnde periode van 1 augustus 2022 tot en met 31 december 2022 vastgesteld aan de hand van de bekostigingssystematiek uit de WPO en de WEC zoals die luidden voor inwerkingtreding van de Wijzigingswet. De rechtbank beoordeelt het geschil aan de hand van die bepalingen.
18. De regels uit de WPO (oud) en de WEC (oud) voor de bekostiging van personeel waren inhoudelijk gelijk en kwamen erop neer dat daarvoor per schooljaar een bedrag per leerling werd toegekend. De wettelijke maatstaf daarbij was dat de bekostiging redelijkerwijs voldoende moest zijn voor het leiden en beheren van de school, voor het geven van onderwijs aan de school en voor de overige werkzaamheden die verband houden met het onderwijs aan de school. De WPO (oud) en de WEC (oud) verplichtten daarnaast om te regelen dat een aanvullende bekostiging wordt toegekend voor onder meer de bestrijding van onderwijsachterstanden. Voor het speciaal onderwijs kende de WEC (oud) ten slotte de verplichting tot bekostiging van de ondersteuningsbehoefte van leerlingen.
19. Op grond van artikel XI, vijfde lid, in samenhang met het derde lid, van de Wijzigingswet worden bij ministeriële regeling de bedragen vastgesteld waarop de aanspraak op bekostiging voor de periode van 1 augustus tot en met 31 december volgend op de inwerkingtreding van de wet betrekking heeft. Er is in het overgangsrecht dus een wettelijke grondslag opgenomen voor een specifieke ministeriële regeling voor de periode waar deze zaak over gaat. De ministeriële regeling die op deze periode betrekking heeft, is de Regeling bekostiging personeel PO 2022-2023 en vaststelling bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2022-2023 (hierna: de Overgangsregeling). De Overgangsregeling is de grondslag voor de besluiten die de minister in deze zaak heeft genomen.
20. In de Overgangsregeling zijn de bedragen voor de bekostiging van personeel opgenomen voor het schooljaar 2022-2023. Voor de schoolbesturen in deze procedure gaat het om de volgende bepalingen:
Voor basisscholen in de zin van de WPO:
Een bedrag per leerling voor personeelslasten in artikel 2, derde lid;
Een bedrag voor de bestrijding van onderwijsachterstanden in artikel 4, eerste lid;
Voor speciale scholen voor basisonderwijs (sbo) in de zin van de WPO:
Een bedrag per leerling voor personeelslasten in artikel 10, derde lid;
Een bedrag voor personele bekostiging van ondersteuning in artikel 11, eerste lid;
Een bedrag voor de bestrijding van onderwijsachterstanden in artikel 12, eerste lid;
Voor basisscholen in het speciaal onderwijs (so) in de zin van de WEC:
Een bedrag per leerling voor personeelslasten in artikel 15, derde lid;
Een bedrag voor personele bekostiging van ondersteuning in artikel 16, eerste lid;
Een bedrag voor de bestrijding van onderwijsachterstanden in artikel 17, eerste lid;
Voor instellingen voor auditief en communicatief gehandicapte kinderen in de zin van de WEC:
Een bedrag per leerling in artikel 25, eerste lid;
Een bedrag voor personele bekostiging van ondersteuning in artikel 27, eerste lid.
21. Vervolgens bepaalt de Overgangsregeling steeds dat de betreffende bedragen voor de berekening van de bekostiging in de periode van 1 augustus 2022 tot en met 31 december 2022 worden vermenigvuldigd met 34,55%. Voor de hiervoor genoemde bekostigingsgrondslagen is dat achtereenvolgens bepaald in:
artikel 2, zesde lid;
artikel 4, tweede lid;
artikel 10, zesde lid;
artikel 11, tweede lid;
artikel 12, tweede lid;
artikel 15, zesde lid;
artikel 16, tweede lid;
artikel 17, tweede lid;
artikel 25, tweede lid; en
artikel 27, tweede lid.
22. De rechtbank benadrukt dat de Overgangsregeling ook voorziet in de bekostiging op andere grondslagen waarvoor het percentage van 34,55% geldt, zoals aanvullende bekostiging van kleine en zeer kleine scholen en aanvullende bekostiging van de schoolleiding. Tegen eventuele beschikkingen op deze grondslagen zijn de schoolbesturen niet opgekomen, zodat dit buiten de omvang van het geding valt. De rechtbank gaat hierop verder niet in.
Het geschil gaat over de factor van 34,55% uit de Overgangsregeling
23. De schoolbesturen en de minister zijn het erover eens dat de minister voor de overgangsperiode van augustus tot en met december 2022 gehouden is om het onderwijs te bekostigen naar een mate die redelijkerwijs voldoende is voor het leiden en beheren van de school, voor het geven van onderwijs aan de school en voor de overige werkzaamheden die verband houden met het onderwijs aan de school. De schoolbesturen en de minister zijn het er verder over eens dat de in de Overgangsregeling opgenomen bekostigingsnormen voor personele kosten aan deze bekostigingsmaatstaf voldoen, als zou worden gekeken naar het gehele schooljaar 2022-2023. De schoolbesturen betwisten dus niet de rechtmatigheid van de tien in overweging 20 genoemde bedragen. Tot slot is niet in geschil dat de minister de bekostigingsbesluiten heeft genomen in overeenstemming met de Overgangsregeling, door de bedragen voor de overgangsperiode steeds te vermenigvuldigen met de factor 34,55%, zoals die volgt uit de tien in overweging 21 genoemde bepalingen.
24. De scholen voeren als meest verstrekkende beroepsgrond aan dat de Overgangsregeling onverbindend is, voor zover in de tien in overweging 21 genoemde bepalingen steeds de vermenigvuldigingsfactor van 34,55% is opgenomen. Volgens hen is daardoor sprake van strijd met de uit de WPO en WEC volgende bekostigingsmaatstaf. Een toereikende bekostiging voor de overgangsperiode zou immers een bekostiging moeten inhouden van een evenredig aandeel van 41,67% (5/12e deel) van de bekostigingsnorm voor het hele schooljaar. Volgens de schoolbesturen wordt deze onderbetaling niet gecompenseerd door een extra bekostiging voor of na de overgangsperiode.
25. De minister stelt zich op het standpunt dat met de Overgangsregeling wordt voorzien in voldoende bekostiging van personeelskosten. Zij wijst erop dat het percentage van 34,55% van de bekostiging voor de periode augustus tot en met december 2022 gelijk is aan het percentage dat vóór de inwerkingtreding van de Wijzigingswet over diezelfde periode jaarlijks werd vergoed. De door de schoolbesturen gestelde ‘onderbetaling’ wordt volgens de minister gecompenseerd doordat in de daaraan voorafgaande periode van januari tot en met juli steeds 65,45% is bekostigd. De minister wijst erop dat de schoolbesturen voor het gehele jaar 2022 dus 100% bekostiging hebben ontvangen.
26. Op de verdere onderbouwingen van de standpunten van partijen wordt hierna, voor zover relevant, verder ingegaan.
Beoordeling door de rechtbank
Exceptieve toetsing
27. De Overgangsregeling is een ministeriële regeling. Dat is een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet is van de formele (landelijke) wetgever en waartegen geen beroep heeft open gestaan. De beslissing op bezwaar van 30 november 2022 en de daaraan voorafgaande primaire beschikkingen zijn op de Overgangsregeling gebaseerd en de beroepsgrond van de schoolbesturen strekt ertoe dat de rechtbank naar aanleiding van het beroep tegen die besluiten een exceptieve toetsing verricht van de Overgangsregeling. Daarbij geldt dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is zonder beperkingen exceptief kan toetsen aan geschreven dan wel ongeschreven recht. De rechtbank verwijst naar de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters.
28. De rechtbank zal beoordelen of de vermenigvuldigingsfactor van 34,55% die is opgenomen in de in overweging 21 genoemde bepalingen van de Overgangsregeling in overeenstemming is met de uit de WPO en WEC volgende bekostigingsmaatstaf. Deze beoordeling heeft betrekking op de overgangsperiode van augustus tot en met december 2022, maar voordat de rechtbank daaraan toekomt is het nodig om eerst in te gaan op de regelgeving en op de bekostiging van vóór en van ná deze overgangsperiode. Het is immers van belang om vast te kunnen stellen of voor of na de overgangsperiode aan de bekostigingsmaatstaf is voldaan, om vervolgens te kunnen oordelen over die overgangsperiode zelf en op de eventuele invloed die de periodes op elkaar hebben.
De regelgeving vóór 1 augustus 2022 en ná 1 januari 2023
29. Tot en met het schooljaar 2005-2006 vond bekostiging plaats op declaratiebasis, waarbij de daadwerkelijk gemaakte kosten achteraf werden vergoed.
29. Met ingang van 1 augustus 2006, bij aanvang van het schooljaar 2006-2007, is de huidige ‘lumpsum’-systematiek van bekostiging ingevoerd. Daarbij wordt een vast bedrag betaald, over het algemeen per leerling. In de periode 2006-2022 werd er per schooljaar bekostigd.
31. Hierbij is steeds een onevenredig betaalritme aangehouden in de jaarlijks op de grondslag van de WPO (oud) en WEC (oud) vastgestelde ministeriële regelingen. In dit betaalritme werd de bekostiging gedurende het schooljaar als volgt in maandelijkse delen betaald:
augustus
6,91%
september
6,91%
oktober
6,91%
november
6,91%
december
6,91%
januari
10,25%
februari
9,20%
maart
9,20%
april
9,20%
mei
9,20%
juni
9,20%
juli
9,20%
32. Vanaf 1 januari 2023 gelden de nieuwe bekostigingsregels. Deze houden in dat de lumpsums niet meer per schooljaar, maar per kalenderjaar worden bekostigd. De huidige WPO en de WEC voorzien in een grondslag om bij ministeriële regeling regels te stellen over de termijnen en de betaling daarvan. Die ministeriële regeling houdt met ingang van 2023 in dat de bekostigingsbedragen worden uitbetaald in maandelijkse termijnen van gelijke omvang. Dat betekent dat in een kalenderjaar iedere maand 8,33% – 1/12 deel – van het bekostigingsbedrag wordt uitbetaald.
Er is volledig bekostigd vóór en ná de overgangsperiode
33. Het laatste volledige schooljaar waarvoor de oude bekostigingsregels golden was het schooljaar van augustus 2021 tot en met juli 2022. Daarvoor geldt dat over dat schooljaar toereikende bekostiging heeft plaatsgevonden, overeenkomstig het in overweging 31 weergegeven onevenredige betaalritme. Op de zitting hebben partijen bevestigd dat zij het daarmee eens zijn.
34. Het eerste volledige kalenderjaar waarvoor de nieuwe bekostigingsregels gelden, is 2023. Ook over dat jaar heeft toereikende bekostiging heeft plaatsgevonden van 12 x 8,33% van het bekostigingsbedrag. Op de zitting hebben partijen bevestigd dat zij het daarmee eens zijn.
De bekostiging in de overgangsperiode is onvolledig
35. De rechtbank stelt vervolgens voorop dat geen sprake is van toereikende bekostiging in de overgangsperiode, als enkel naar de Overgangsregeling wordt gekeken. Een bekostigingspercentage van 34,55% van het jaarlijkse bedrag is immers onvoldoende voor een adequate bekostiging voor de betreffende periode die 5/12e deel (41,67%) van het schooljaar beslaat. De beoordeling spitst zich verder toe op de vraag of deze ‘onderbekostiging’ in de overgangsperiode op een andere wijze wordt weggenomen. Dat is het standpunt van de minister, die daarbij wijst op de ‘overbekostiging’ in de periode van januari tot en met juli 2022 en het onevenredige betaalritme.
36. De rechtbank oordeelt dat de minister hiermee ten onrechte kijkt naar de bekostiging voor het totale kalenderjaar 2022. Die insteek van de minister komt ook tot uitdrukking in de toelichting op de Overgangsregeling, waarin staat:
“Het gedeelte wat wordt bekostigd in deze vijf maanden is niet steeds 41,67% (5/12e) van de bekostiging over een geheel schooljaar. De bekostiging voor een specifiek onderdeel is gelijk aan het gedeelte van de totale schooljaarbekostiging dat normaliter wordt uitgekeerd in de eerste vijf maanden van het schooljaar. Dat kan per onderdeel verschillen, als gevolg van het betaalritme wat van toepassing was. Voor sommige onderdelen, zoals de bekostiging voor het personeels- en arbeidsmarktbeleid of de bekostiging aan samenwerkingsverbanden is dat wel 41,67%. Voor andere onderdelen, zoals de basisbekostiging, is dat 34,55%. Hierdoor krijgen scholen evenveel bekostiging in deze maanden als dat normaal zou zijn ontvangen.”
37. Hiermee miskent de minister dat de bekostiging tot 1 januari 2023 per schooljaar moest plaatsvinden. Voor de periode tot 1 april 2022 volgt dat uit de regels van de WPO (oud) en WEC (oud), zoals die in overweging 18 zijn genoemd. Voor de periode van 1 april 2022 tot en met 31 december 2022 volgt dat uit het in de Wijzigingswet opgenomen overgangsrecht, zoals dat in overweging 17 is genoemd. Omdat moet worden gekeken naar de bekostiging per schooljaar is de bekostiging in de periode van januari tot en met juli 2022 niet relevant voor de bekostiging in de periode van augustus tot en met december 2022. Die eerste periode behoorde immers tot (het laatste deel van) het schooljaar 2021-2022, terwijl de laatste periode behoorde tot (het eerste deel van) het schooljaar 2022-2023. De knip lag dus tussen juli en augustus 2022, zoals dat steeds het geval is geweest in de periode 2006-2022. Dat schoolbesturen in de voorliggende periode evenveel bekostiging ontvangen als dat ‘normaal’ in diezelfde periode zou zijn ontvangen, miskent dat vanwege de overgang tussen beide regelingen nu juist geen sprake was van een normale situatie. De minister moet bij haar besluitvorming niet bezien wat schoolbesturen in andere jaren in een gedeelte van het schooljaar ontvangen, maar moet bezien of wat zij toekent, leidt tot toereikende bekostiging voor het schooljaar naar de wettelijke maatstaf.
38. De door de wetgever aangenomen wijziging van bekostiging van schooljaar naar bekostiging per kalenderjaar heeft altijd tot gevolg dat er ergens een ‘halve periode’ overblijft: ofwel een deel van een kalenderjaar, ofwel een deel van een schooljaar. Uit de wijze waarop het overgangsrecht in de Wijzigingswet is vormgegeven, volgt dat er in dit geval voor is gekozen om de periode van augustus tot en met december 2022 deze halve periode te laten zijn. In die periode was op grond van de hiervoor weergegeven regels nog sprake van bekostiging per schooljaar, maar slechts tot de helft van het schooljaar, dus tot 31 december 2022. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat de bekostiging in de periode van januari tot en met juli 2022 niet bepalend is voor de vraag of er in de periode van augustus tot en met december 2022 sprake was van volledige bekostiging.
39. De rechtbank benadrukt dat dit oordeel niet betekent dat er in de periode van januari tot en met juli 2022 sprake was van een bekostigingsoverschot waardoor scholen door de systeemwijziging uiteindelijk meer geld zouden overhouden. De overbekostiging in de periode van januari tot en met juli 2022 moet immers worden afgezet tegen het onevenredige betaalritme over het schooljaar 2021-2022 en de daaruit volgende onderbekostiging in de periode augustus tot en met december 2021. Over dat schooljaar heeft de rechtbank er hiervoor al op gewezen dat dat aan de bekostigingsmaatstaf werd voldaan: de overbekostiging in een deel van het schooljaar was dus nodig om te komen tot een toereikende bekostiging van het totale schooljaar. Van daadwerkelijke overbekostiging was dan ook geen sprake.
De betekenis van de regeling voor ‘overlopende kosten’ uit 2006
40. Door beide partijen is in hun stukken uitgebreid ingegaan op de systeemwijziging van declareren naar lumpsums in 2006 en op de vraag of er toen een overbekostiging zou zijn ontstaan, die nog doorwerkt naar de periode die voor deze zaken relevant zijn. De rechtbank oordeelt dat dit niet het geval is. Bij de invoering van de nieuwe systematiek is destijds onderkend dat scholen na 1 augustus 2006 nog kosten moesten kunnen declareren van aanspraken die in de periode van 1 januari tot en met 31 juli 2006 zijn ontstaan. Om die reden is voorzien in de ministeriële Regeling overlopende kosten PO. Op grond van deze regeling konden scholen die kosten in november 2006 nog declareren en vergoed krijgen. In het licht hiervan is vervolgens ook het onevenredige betaalritme in het nieuwe systeem ontstaan.
41. De kosten die op grond van de Regeling overlopende kosten PO werden betaald, werden weliswaar betaald ná 1 augustus 2006, maar moeten worden toegerekend aan het schooljaar 2005-2006. De kosten zijn immers in die periode ontstaan. Hierdoor werd ook voor het schooljaar 2005-2006 voorzien in voldoende bekostiging. Of, anders gezegd: deze uitbetaling was noodzakelijk om voor het schooljaar 2005-2006 in voldoende bekostiging te voorzien. Het gevolg hiervan is dat die uitbetaling niet (ook) mee kan tellen bij de vraag of vanaf het schooljaar 2006-2007 steeds in voldoende bekostiging is voorzien. Dan zou dat deel immers dubbel worden geteld, ten nadele van de schoolbesturen. Het toerekenen van de overlopende kosten aan deze latere schooljaren is bovendien voor een adequate bekostiging ook niet nodig, omdat de (in het onevenredige ritme betaalde) bekostiging aan de maatstaf voldoet. De rechtbank verwijst naar overweging 33.
De betekenis van de ‘vordering OCW’
42. Door beide partijen is in hun stukken ook uitgebreid ingegaan op de zogenoemde vordering OCW. Daarmee wordt verwezen naar de omstandigheid dat schoolbesturen vanaf augustus 2006 ieder jaar in hun boekhouding een vordering opnamen, waarvan de omvang toenam in de periode van augustus tot en met december en vervolgens weer afnam in de periode van januari tot en met juli. De omvang van deze vordering OCW was gespiegeld aan de omvang van de maandelijkse bekostiging via het onevenredige betaalritme. In iedere maand telde het betalingspercentage en de vordering OCW samen op tot het bedrag van 1/12e deel van de volledige bekostiging voor dat schooljaar. De vordering OCW had voor de schoolbesturen een boekhoudkundige achtergrond en bracht tot uitdrukking dat de volledige, maar onevenredig betaalde bekostiging per schooljaar gelijk was aan de volledige boekhoudkundige inkomsten per kalenderjaar. De noodzaak voor deze vordering vloeide voor de schoolbesturen voort uit de keuze die bij de stelselwijziging in 2006 was gemaakt voor het onevenredige betaalritme.
43. Volgens de schoolbesturen illustreert het bestaan van de vordering OCW en het vervallen daarvan met de Wijzigingswet dat zij daadwerkelijk minder bekostiging ontvangen dan voorheen. De minister bestrijdt dit: volgens haar is het vervallen van de vordering OCW niet meer dan een boekhoudkundige wijziging.
44. De rechtbank overweegt dat de vordering OCW nadrukkelijk aan de orde is geweest bij de parlementaire behandeling van de Wijzigingswet. In reactie op vragen van de Tweede Kamercommissie is in de Nota naar aanleiding van het verslag het volgende opgenomen:
“De consequenties voor de schoolbesturen zijn op zichzelf beperkt, omdat de hoogte van en de zekerheid omtrent de personele bekostiging door de afboeking van de vordering OCW en ook door de vereenvoudiging niet wijzigt. Voor de schoolbesturen wordt echter alleen het boekhoudkundig eigen vermogen in de jaarrekening lager. De vereenvoudiging van de bekostiging wordt budgetneutraal uitgevoerd en heeft geen consequenties voor de hoogte van de bekostiging.
Schoolbesturen kunnen nu al starten met het afboeken van de nu aanwezige vordering. Daarnaast wordt in overleg met de PO-Raad aan de Raad voor de Jaarverslaggeving voorgelegd of er een overgangsperiode ingesteld kan worden, zodat schoolbesturen langer de tijd hebben om de vordering af te bouwen. […]
Het afboeken van de vordering betreft slechts een boekhoudkundige exercitie. Er gaat niet meer of minder geld naar de schoolbesturen toe. In de exploitatie (de baten en lasten) en in de dagelijkse gang van zaken van de besturen hoeft er niets te veranderen. Door het afboeken van de vordering daalt het eigen vermogen. Het afboeken van de vordering heeft mogelijk, zonder inhoudelijke aanleiding, een ongewenst gedragseffect als gevolg. Bij een zestal schoolbesturen zal dat op dit moment ertoe leiden dat de schoolbesturen voor de solvabiliteit mogelijk onder de signaleringswaarde van de Inspectie van het Onderwijs terecht komen. Een gedragseffect kan zijn dat, ondanks dat de schoolbesturen niet minder budget hebben, de schoolbesturen vervolgens op de exploitatie bezuinigen om zodoende het eigen vermogen weer op te plussen tot het oude niveau. Dit is niet wenselijk. Daarom is de Raad voor de Jaarverslaglegging verzocht om een overgangsperiode van vijf jaar toe te staan, zodat schoolbesturen langer de tijd hebben om de vordering, na invoering af te bouwen. […]
Overigens, het mogelijk bovenmatige eigen vermogen bij schoolbesturen in het primair onderwijs zullen door deze boekhoudkundige afboeking naar verwachting afnemen.”
In een wetgevingsoverleg heeft de ambtsvoorganger van de minister het volgende gezegd:
“U weet dat we een beetje een raar systeem hadden: het een gebeurde per schooljaar, het ander per kalenderjaar. Ik ben blij dat u me niet heeft gevraagd om het allemaal nog even heel eenvoudig uit te leggen. Het is ongelofelijk technisch. […]
Het is echt puur een technische exercitie. Er gaat niet meer of minder geld naar scholen toe, maar het heeft er gewoon mee te maken dat er op deze wijze dan ook in de boeken iets geregeld wordt. […]
Hier zeggen we – en ik denk dat dat echt een goede keuze is – we gaan proberen om in de boeken zo snel mogelijk alles op orde te brengen. Begin er maar gewoon mee. Ik moet er nog toestemming voor vragen bij de Raad voor de Jaarverslaggeving. We denken namelijk dat het fijn zou zijn als er even een paar jaar voor genomen kan worden. Het is echt een boekhoudkundige exercitie. Het gaat wel iets doen voor de hoogte van het eigen vermogen. […]
Op deze manier lossen we hopelijk dit boekhoudkundige probleem op dat niks doet met de bedragen die naar de scholen gaan. Ik hoop dan ook dat dat goed gaat. Overigens hoop ik ook dat ze er wat tijd voor krijgen, want anders moeten ze het in één keer gaan doen en dat is dan natuurlijk best wel een forse ingreep.”
45. De vordering OCW is verder expliciet aan de orde geweest in de brief van 5 januari 2021 die de ambtsvoorganger van de minister heeft gestuurd aan de Raad voor de Jaarverslaggeving en die in het dossier zit. De minister schrijft daarin:“Het ineens vervallen van betreffende balans post is van (negatieve) invloed op het vermogen van schoolbesturen en zou om verschillende redenen ongewenst zijn. […] Het ineens vervallen van genoemde balans post (vordering op OCW) is, mede vanwege de hoogte van het bedrag, van grote invloed op het eigen vermogen. Dit kan mogelijk tot ongewenst gedrag leiden van schoolbesturen, bijvoorbeeld doordat zij (zonder inhoudelijke aanleiding) middels bezuinigingen op het onderwijs het eigen vermogen zouden kunnen proberen te sturen.”
45. De rechtbank is het met de schoolbesturen eens dat het ‘vervallen’ van de vordering OCW voor hen van daadwerkelijke financiële betekenis is en dat de minister dit niet voldoende heeft onderkend. De wetgever schetst in de hiervoor weergegeven passages een gemengd beeld. Aan de ene kant wordt steeds benadrukt dat slechts sprake is van een technische exercitie, die budgetneutraal en zonder gevolgen voor de begrotingen van schoolbesturen wordt doorgevoerd. Aan de andere kant wordt erkend dat het eigen vermogen van schoolbesturen afneemt en dat dit tot gedragseffecten kan leiden en waarvoor een overgangsperiode wenselijk is. De rechtbank oordeelt dat dit niet naast elkaar kan bestaan. Als een ingreep in de wetgeving leidt tot verlies aan eigen vermogen, kan geen sprake zijn van een budgetneutrale wijziging zonder financiële gevolgen. De aard van de vordering OCW maakt dat die van daadwerkelijke financiële betekenis is, waarbij de grootte precies het bedrag is waarvan de schoolbesturen stellen dat zij dat extra hadden moeten ontvangen. Het gaat om de overgangsperiode waarin de schoolbesturen gedurende 5 maanden niet 41,67%, maar 34,55% van de totale bekostigingsbedragen ontvingen. De omvang van de vordering bedraagt dus 7,12% van de jaarlijkse bekostiging, welk bedrag vanwege het vervallen van het onevenredige betaalritme per 1 januari 2023 niet meer kan worden ingelopen. De schoolbesturen boeken dit bedrag af op hun eigen vermogen, waarmee dat vermogen daadwerkelijk daalt. Dat blijkt ook uit de hiervoor weergegeven passages uit de wetsgeschiedenis en de brief aan de Raad voor de Jaarverslaggeving, waar bijvoorbeeld staat dat “het wel iets gaat doen voor de hoogte van het eigen vermogen” en dat het eigen vermogen daalt door het afboeken van de vordering.
47. De conclusie van de rechtbank is dat het bestaan en het vervallen van de vordering OCW bevestiging biedt voor het oordeel dat de Overgangsregeling in de overgangsperiode in strijd met de WPO en de WEC niet voorziet in voldoende bekostiging naar de geldende maatstaf. De minister is er niet in geslaagd deze conclusie te weerleggen.
Conclusie en gevolgen
48. Uit het voorgaande volgt dat met het bekostigingspercentage van 34,55% over de periode augustus tot en met december 2022 onvoldoende is, omdat het een periode van 41,67% van het schooljaar 2022-2023 beslaat en het tekort niet op een andere wijze wordt weggenomen. De beroepsgrond slaagt.
48. De bepalingen uit de Overgangsregeling op grond waarvan de bekostiging in de periode van 1 augustus 2022 tot en met 31 december 2022 worden vermenigvuldigd met 34,55%, zijn om deze reden onrechtmatig. Er is sprake van strijd met de maatstaf dat bekostiging plaatsvindt naar een mate die redelijkerwijs voldoende is voor het leiden en beheren van de school, voor het geven van onderwijs aan de school en voor de overige werkzaamheden die verband houden met het onderwijs aan de school, zoals volgt uit artikel 69, eerste lid, in samenhang met artikel 120, zevende lid, van de WPO (oud) en artikel 70, eerste lid, in samenhang met artikel 117, dertiende lid, van de WEC (oud)
48. De rechtbank verklaart deze bepalingen daarom onverbindend. Het betreft de volgende bepalingen van de Overgangsregeling:
artikel 2, zesde lid;
artikel 4, tweede lid;
artikel 10, zesde lid;
artikel 11, tweede lid;
artikel 12, tweede lid;
artikel 15, zesde lid;
artikel 16, tweede lid;
artikel 17, tweede lid;
artikel 25, tweede lid; en
artikel 27, tweede lid.
51. Omdat deze bepalingen onverbindend zijn, heeft de minister deze bepalingen onterecht toegepast in de aan de schoolbesturen gerichte beschikkingen tot bekostiging. De bekostigingsbedragen hadden daarom niet mogen worden vermenigvuldigd met 34,55%. Het beroep is om deze reden gegrond en de rechtbank zal de beslissing op bezwaar van 30 november 2022 vernietigen.
52. De rechtbank kan de zaak niet zelf verder afdoen, omdat de minister eerst de Overgangsregeling zal moeten aanpassen op de hiervoor genoemde onderdelen. Ter vervanging van de door de rechtbank onverbindend verklaarde bepalingen zal zij daartoe alsnog een bekostigingspercentage van 41,67% in de regeling moeten opnemen. Op basis daarvan moet zij vervolgens opnieuw beslissen op de bezwaren van de schoolbesturen over de personele bekostiging over de periode van augustus tot en met december 2022.
53. De schoolbesturen hebben ook andere beroepsgronden aangevoerd, onder andere dat zowel de Overgangsregeling als de beslissing op bezwaar van 30 november 2022 in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het vereiste van een deugdelijke motivering. Gelet op de uitkomst van de beoordeling van de meest verstrekkende beroepsgrond hoeft daarop niet meer te worden ingegaan. Er is ook geen aanleiding meer om in te gaan op de rapporten van de verschillende deskundigen van de schoolbesturen en van de minister.
54. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het door de schoolbesturen betaalde griffierecht vergoeden en krijgen zij een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op: één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 875,-. De rechtbank hanteert een wegingsfactor van 1,5, omdat deze zaak van zwaar gewicht is. Daarbij overweegt de rechtbank dat mede vanwege het aantal schoolbesturen dat procedeert sprake is van grote belangen en dat de aard van de zaak complex is, afgezet tegen andere bestuursrechtelijke zaken. Dat geeft aanleiding om ten aanzien van het in onderdeel C1 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht opgenomen gewicht van de zaak een categorie hoger te hanteren dan ‘gemiddeld’. Toegekend wordt (2 x 875 x 1,5 =) € 2.625,-.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt de beslissing op bezwaar van 30 november 2022;
bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan de schoolbesturen moet vergoeden;
veroordeelt de minister tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan de
schoolbesturen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. A. Skerka en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van drs. S.S. Mazaheri, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Wet van 25 februari 2021 tot wijziging van onder meer de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet primair onderwijs BES, de Wet op het voortgezet onderwijs en enkele andere wetten vanwege de vereenvoudiging van de bekostiging van de scholen voor primair onderwijs en samenwerkingsverbanden, Stb. 2021, 171, zoals gewijzigd met de Verzamelwet OCW 2022, Stb. 2022, 116.
Artikel 120, eerste lid, van de WPO (oud) en artikel 117, eerste lid, van de WEC (oud).
Artikel 120, zevende lid, van de WPO (oud) en artikel 117, dertiende lid, van de WEC (oud).
Artikel 120, derde lid, van de WPO (oud) en artikel 117, derde lid, van de WEC (oud).
Artikel 117, vierde en vijfde lid, van de WEC (oud).
Regeling van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs van 15 maart 2022, nr. PO/FenV/31408155, houdende vaststelling van de bedragen personele bekostiging primair onderwijs voor de eerste vijf maanden van het schooljaar 2022-2023 en het vaststellen van de bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs voor de eerste vijf maanden van het schooljaar 2022-2023.
Uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190.
In de artikelen 120 van de WPO (oud) en 117 van de WEC (oud) wordt steeds de term ‘schooljaar’ gebruikt.
Bijvoorbeeld: artikel 42, tweede lid, van de Regeling van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs van 12 augustus 2022, nr. PO/FenV/33271986, houdende aanpassing van de bedragen personele bekostiging primair onderwijs voor het schooljaar 2021-2022 en het vaststellen van de bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs schooljaar 2021-2022.
In artikel 116, zevende lid, van de WPO en 114, zevende lid, van de WEC wordt de term ‘kalenderjaar’ gebruikt.
Artikel 116, zesde lid, van de WPO en 114, zesde lid, van de WEC.
Bijvoorbeeld: artikel 44, eerste lid, van de Regeling van de Minister voor Primair- en Voortgezet Onderwijs van 19 september 2023, nr. PO/FenV/40638986, houdende aanpassing van de bedragen voor bekostiging primair onderwijs voor het kalenderjaar 2023 en het vaststellen van de bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs kalenderjaar 2023.
Staatscourant 2022, nr. 8887, p. 19.
Staatscourant 2006, nr. 167, p. 13.
Kamerstukken II 2020/21, 35 605, nr. 6, p. 9.
Kamerstukken II 2020/21, 35 605, nr. 12, p. 20.