ECLI:NL:RBMNE:2024:1545

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 21/4727 uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2024 in de zaak tussen Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), uit Utrecht, FNV (gemachtigde: mr. J.H. Mastenbroek), en Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister (gemachtigde: mr. G.H.H. Bisschoff). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van FNV tegen de gedeeltelijke openbaarmaking van documenten naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). 1.1. De minister heeft met het primaire besluit van 11 december 2020 een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 15 oktober 2021 waarin is beslist op het bezwaar van FNV heeft de minister het bezwaar deels gegrond verklaard. 1.2. De minister heeft de ongelakte documenten waarop het verzoek van de FNV betrekking heeft aan de rechtbank overgelegd met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). FNV heeft toestemming gegeven deze in de beoordeling te betrekken. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 25 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van FNV en de gemachtigde van de minister.

Waar gaat deze zaak over? 2. FNV heeft op 19 augustus 2019 de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (aanvullend) verzocht haar op grond van de Wob documenten te verstrekken die gaan over controles van weekendrust in cabines van transportvoertuigen. Zowel over die gevallen waarbij overtredingen zijn geconstateerd als over die gevallen waarbij geen overtredingen zijn geconstateerd. Dit verzoek is aangevuld en verduidelijkt op 6 juli 2020. FNV verzoekt om alle documenten met betrekking tot de controles op de weekendrust in cabines van transportvoertuigen over de periode van begin 2018 tot 23 juni 2020. Wat heeft de minister besloten? 3. De minister heeft in zijn besluit van 11 december 2020 vastgesteld dat er 742 documenten onder het verzoek van FNV vallen. De minister heeft met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, in de openbaar gemaakte documenten de persoonsgegevens van personen niet openbaar gemaakt, behalve van personen die vanuit hun functie in de openbaarheid treden of besluiten in mandaat ondertekenen. Ook heeft de minister met een beroep op dit artikel kentekens niet openbaar gemaakt. De minister heeft verder met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, documenten (waaronder boeterapporten) niet openbaar gemaakt in geval ze niet ten grondslag liggen aan bestuurlijke boetes die in rechte vast zijn komen te staan. 3.1 In het bestreden besluit heeft de minister, onder gedeeltelijke herroeping van zijn primaire besluit, aanvullend beslist tot het met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, deels openbaar maken van boetrapporten, zoals vermeld onder zaaknummers: [zaaknummers] . Voor het overige wordt het bezwaar ongegrond verklaard. De minister handhaaft zijn standpunt over openbaarmaking van persoonsgegevens en licht toe waarom hij de nationaliteit van betrokken werknemers van transportbedrijven en de kentekens van de vrachtwagens waar ze in rijden weigert openbaar te maken. De minister handhaaft onverkort zijn standpunt over de onevenredige benadeling. Wat is het oordeel van de rechtbank? 4. De rechtbank beoordeelt of de minister heeft kunnen beslissen tot het niet openbaar maken van documenten in 37 zaken die niet tot boetes hebben geleid en het gedeeltelijk openbaar maken van documenten waarin wel sprake is van een boete die in rechte vaststaat. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van FNV. 5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Op deze beoordeling is de Wob nog van toepassing. 8. Voor zover FNV stelt dat de inventarisatie van de minister niet compleet is, overweegt de rechtbank als volgt. Het gaat FNV om documenten in de zaken genummerd [zaaknummers] . Niet in geschil is dat van deze zaken in het kader van een ander verzoek wel documenten (aan FNV) openbaar zijn gemaakt. Hiermee zijn de desbetreffende documenten openbaar, en hoeven ze niet nogmaals openbaar gemaakt te worden. Nu echter onduidelijk is gebleven of hiermee de informatie in die zaken volledig openbaar is gemaakt, neemt de rechtbank ze mee in de beoordeling. Over de weigering om kentekens openbaar te maken. 9. De minister stelt dat een kenteken een tot de persoon herleidbaar gegeven is, omdat een chauffeur veelal de vaste berijder van een vrachtwagen is. Wetenschap van het kenteken leidt daarmee in kringen rond de chauffeur veelal tot bekendheid met de betrokken bestuurder. Bekendheid met de betrokken bestuurder geeft verdergaand inzicht in zijn persoonlijke levenssfeer, omdat bekend is waar de desbetreffende chauffeur op enig moment was. 10. FNV voert hier tegen aan dat de weigering van de minister om kentekens openbaar te maken onvoldoende is gemotiveerd. Niet in geschil lijkt te zijn dat aan de hand van gegevens van de RDW geen persoonsgegevens kunnen worden verkregen. Niet ongebruikelijk is, zoals de minister stelt, dat chauffeurs vaak dezelfde vrachtwagen besturen, maar daarmee kan aan de hand van het kenteken verder nog geen informatie over die chauffeur worden verkregen. Chauffeurs kennen elkaar ook niet allemaal. Verder rijdt op een willekeurige vrachtwagen steevast meer dan één chauffeur, omdat vrachtauto’s zoveel mogelijk onderweg zijn. Uit een vermelding van een kenteken in een boeterapport kan dus niet worden afgeleid welke chauffeur op dat moment in de vrachtwagen heeft gereden. FNV voert over de belangenafweging aan dat indien de kentekens wel zouden kunnen worden herleid tot de chauffeur, het algemeen belang van het tegengaan van misstanden bij het naleven van de weekendrust zwaarder weegt dan het belang van de chauffeurs. Het gaat FNV namelijk niet om de individuele chauffeur. FNV heeft anders dan de minister stelt die kentekens nodig om na te gaan of sprake is van misstanden, omdat buitenlands gekentekende auto’s tamelijk stelselmatig de weekendrust in Nederland genieten, omdat hier niet gehandhaafd wordt. FNV stelt tot slot dat de minister de belangenafweging niet nader heeft gemotiveerd, zodat niet inzichtelijk is welke belangen de minister precies heeft meegewogen en hoe die afweging heeft plaatsgevonden. Heeft de minister openbaarmaking van kentekens terecht geweigerd? 11. In artikel 4, onder 1, van de AVG staat de definitie van ‘persoonsgegevens’: alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (de betrokkene); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon. Daarbij is van belang dat aan het begrip "persoonsgegevens" een ruime betekenis wordt toegekend. Het begrip persoonsgegeven strekt zich potentieel uit tot elke soort informatie, zowel objectieve als subjectieve informatie die de betrokkene betreft. Van dat laatste is sprake als de informatie wegens haar inhoud, doel of gevolg gelieerd is aan een natuurlijk persoon. 11.1 Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan in het geding komen als persoonsgegevens openbaar worden gemaakt. De rechtbank moet in dit geval dus eerst beoordelen of sprake is van persoonsgegevens, voordat zij ingaat op de vraag of het belang van openbaarheid zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. 11.2. De rechtbank is van oordeel dat een kenteken op zichzelf genomen een persoonsgegeven kan zijn, indien daarmee een natuurlijk persoon geïdentificeerd kan worden. Bij internationaal goederentransport rijden de vrachtwagens in de regel voor grote transportondernemingen en staan de kentekens op naam van die bedrijven. De rechtbank is van oordeel dat een kenteken in die situatie eerder een bedrijfsgegeven is dan een persoonsgegeven.

22. Gezien het vorenstaande slaagt het beroep, omdat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen over het openbaar maken van de nationaliteit, kentekens en zaaknummers waarin geen boete is opgelegd. Dit reeds omdat de rechtbank niet beschikt over complete dossiers en niet in alle zaaknummers een zienswijze is gevraagd aan het betrokken bedrijf. De minister zal in die zaaknummers waar hij openbaarmaking van de nationaliteit en kentekens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, achterwege heeft gelaten, opnieuw moeten beslissen, met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank hierover en met toepassing van de Wet open overheid. De minister zal in die zaaknummers waar hij openbaarmaking achterwege heeft gelaten onder toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, opnieuw een beslissing moeten nemen, met inachtneming van hetgeen hiervoor over de aan te leggen maatstaf is overwogen. Dit zal hij moeten doen met toepassing van de Wet open overheid. 22.1. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor een termijn van acht weken. Deze termijn vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak. 22.2 De rechtbank voegt hier nog aan toe dat FNV zich bereid heeft verklaard met ILT te willen bekijken of het mogelijk is om in overleg tot een voortvarende oplossing te komen. Over de proceskosten. 23. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan FNV vergoeden en krijgt FNV ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van FNV een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 15 oktober 2021; - draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden; - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. L.A. Banga en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet openbaarheid van bestuur (zoals die gold tot 1 mei 2022) Artikel 10 (…) 2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […] e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; […] g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. ECLI:NL:RVS:2023:4752 ECLI:NL:RBMNE:2018:4404 ECLI:NL:RVS:2023:4266 ECLI:NL:RVS:2023:4752 ECLI:NL:RVS:2019:3106

Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval ook niet gebleken dat een kenteken van een vrachtwagen zodanig sterk gelieerd is aan een individueel persoon, dat hiermee de desbetreffende chauffeur als individueel persoon herleidbaar is en dat daarmee kan worden vastgesteld waar die chauffeur op enig moment was en wie zijn of haar werkgever is. De stelling van de minister hierover dat het in de internationale transportwereld niet ongebruikelijk is dat de chauffeur de vaste berijder is van een vrachtwagen, zodat wetenschap van het kenteken in de kring rond de chauffeur in veel gevallen leidt tot bekendheid met de bestuurder, is niet per definitie meer waard dan de stelling van FNV dat meer chauffeurs op één vrachtwagen rijden. Gelet hierop had de minister zijn stelling verder moeten toelichten of onderbouwen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van kentekens (van vrachtwagens van internationale transportbedrijven) geweigerd moet worden op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. 11.3 Het voorgaande neemt niet weg dat een kenteken in combinatie met andere gegevens, zoals de nationaliteit van een natuurlijk persoon, wellicht wel herleidbaar kan zijn tot een natuurlijk persoon. In dat geval zou een kenteken alsnog een persoonsgegevens kunnen worden. De rechtbank zal dat hierna bespreken. Over de weigering om de nationaliteit van chauffeurs openbaar te maken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. 12. Volgens de minister is het goed mogelijk dat door de nationaliteit van een chauffeur te koppelen aan de naam van het transportbedrijf waar de chauffeur voor rijdt, de chauffeur geïdentificeerd kan worden door met name collega-chauffeurs. De minister verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar een uitspraak van deze rechtbank van 11 september 2018. 13. FNV voert hier tegen aan dat niet valt in te zien dat openbaarmaking van de nationaliteit leidt tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokken chauffeurs. Aan de hand van de nationaliteit van een chauffeur en de naam van een transportbedrijf is de identiteit van de betrokken chauffeur namelijk niet te achterhalen, daarvoor is meer informatie nodig. De minister moet bezien hoe willekeurige derden, waaronder FNV, met de informatie over de nationaliteit zouden kunnen omgaan. Dat een medewerker van een specifiek bedrijf meer kennis heeft en met de nationaliteit zou kunnen weten om welke medewerker het gaat, is niet van belang. Heeft de minister openbaarmaking van nationaliteit terecht geweigerd? 14. De rechtbank is van oordeel dat de nationaliteit van een natuurlijk persoon bij uitstek een persoonsgegeven is. Dit blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023. Van belang is vervolgens het antwoord op de vraag of de natuurlijke persoon in kwestie herleid kan worden met dit persoonsgegeven. De mate van herleidbaarheid hangt af van de overige beschikbare informatie, zoals bijvoorbeeld leeftijd, naam, geslacht, kring van betrokkenen. Als er buiten de nationaliteit geen verdere informatie bekend is, is herleidbaarheid nagenoeg uitgesloten. Daarna is van belang de vraag in hoeverre de herleidbaarheid tot een individu leidt tot een inbreuk op diens persoonlijke levenssfeer. 14.1 De rechtbank is van oordeel dat niet is uitgesloten dat een combinatie van de nationaliteit van een chauffeur met de naam van het transportbedrijf waar hij voor rijdt herleidbaar is tot een individuele chauffeur. De kring van personen die dit zonder onevenredige inspanning kunnen herleiden, acht de rechtbank echter zeer klein. Deze kring bestaat uit slechts een deel van de chauffeurs van (internationale) transportbedrijven. Niet aannemelijk is namelijk, zoals FNV ook aanvoert, dat alle (internationale) chauffeurs die wegtransporten rijden elkaar kennen. Het gaat dus louter, zoals de minister ook stelt, om de kring van collega’s, die elkaar toch al kennen. Daarbij komt dat niet meer openbaar wordt dan dat de desbetreffende chauffeur op een openbare parkeerplaats langs de snelweg in Nederland op een bepaalde datum is gecontroleerd, terwijl hij zijn beroep als vrachtwagenchauffeur uitoefende. De rechtbank is van oordeel dat, zo de bekendheid met deze gegevens al een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer oplevert, deze inbreuk zodanig gering is dat dit niet opweegt tegen het belang van openbaarheid van gegevens die een toezichthouder onder zich heeft. 14.2 De rechtbank overweegt verder nog dat dit oordeel niet anders wordt als de nationaliteit gecombineerd wordt met ook nog het kenteken op naam van het transportbedrijf. De kring van personen die met deze combinatie van gegevens zonder onevenredige inspanning de identiteit van een betrokken chauffeur kan achterhalen, wordt er namelijk niet groter door, en de mate van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer ook niet. Verder overweegt de rechtbank nog dat de omstandigheden en context in deze zaak geheel anders zijn dan in de door de minister genoemde uitspraak van deze rechtbank van 11 september 2018, maar ook dan in die van de Afdelingsuitspraak van 20 december 2023 waardoor deze zaken niet vergelijkbaar zijn en de weging anders uitvalt. Anders dan in die zaken zijn er in dit geval geen andere of unieke details die de persoon betreffen. 15. De conclusie is dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van kentekens (van vrachtwagens van internationale transportbedrijven) en nationaliteit geweigerd moeten worden met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Over de weigering informatie openbaar te maken met toepassing van artikel 10, tweede lid aanhef en onder g van de Wob. 16. De minister heeft boeterapporten en andere documenten die (nog) niet hebben geleid tot boetes die in rechte vaststaan niet openbaar gemaakt. Dit onder verwijzing naar een uitspraak tussen partijen van de Afdeling van 11 september 2019. Van doorslaggevend belang acht de minister dat in die zaken niet in rechte is komen vast te staan dat de desbetreffende onderneming de wet- en regelgeving ten aanzien van de rij- en rusttijden heeft overtreden en de desbetreffende onderneming zich niet (in rechte) heeft kunnen verweren. 17. FNV voert aan dat de minister dit besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. De minister trekt op basis van de uitspraak van de Afdeling ten onrechte de algemene conclusie dat boeterapporten waarbij de boetes niet in rechte vast staan, nooit openbaar gemaakt kunnen worden. FNV vindt het relevant om te weten waarom een boete is herroepen of waarom geen boete is opgelegd. Niet in alle gevallen hoeft sprake van te zijn dat het transportbedrijf niet als overtreder kan worden aangemerkt. De motivering schiet dan ook tekort. De minister had per zaaknummer moeten beoordelen waarom er geen bestuurlijke boete is opgelegd. Oordeel van de rechtbank 18. De rechtbank stelt vast dat de minister alleen die boeterapporten openbaar heeft gemaakt die hebben geleid tot boetes die in rechte vast staan. De boeterapporten die (nog) niet tot boetes hebben geleid heeft de minister onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2029 niet openbaar gemaakt, omdat hier sprake zou zijn van onevenredig nadeel voor het desbetreffende bedrijf. 19. In haar uitspraak van 11 september 2019 herhaalt de Afdeling haar beslissing uit een eerdere uitspraak, dat in het kader van de toezichthoudende taak past dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van de toezichthoudende taak.

En dat van onevenredige benadeling sprake kan zijn indien het boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. Verder volgt uit de uitspraak onder r.o. 5.1. (eerste deel), dat de situatie dat er een boeterapport is, maar geen boete is opgelegd, omdat het betrokken bedrijf blijkbaar niet als overtreder kon worden aangemerkt, gelijk moet worden gesteld met de situatie waarin een boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. In die situaties wordt een bedrijf dus wel onevenredig benadeeld bij openbaarmaking. In r.o. 5.1. (tweede deel) gaat het over de situatie dat er een inspectierapport is, een boeterapport, een zienswijze van het betrokken bedrijf en een besluit waarin staat dat de boeterapporten niet tot een boete hebben geleid. In die situatie is het volgens de Afdeling voor een gemiddelde lezer voldoende duidelijk dat de boeterapporten en de bijbehorende documenten niet tot het opleggen van een boete hebben geleid, en is er dus geen onevenredige benadeling bij openbaarmaking. 19.1. Uit het voorgaande volgt – kort gezegd en voor zover hier van belang - dat er meer smaken zijn dan verweerder heeft onderkend. Van belang is of een bedrijf (niet) als overtreder kan worden aangemerkt, maar ook of voor de gemiddelde lezer voldoende duidelijk is dat de openbaar te maken documenten niet tot een boete hebben geleid en het betrokken bedrijf een zienswijze heeft kunnen geven. Dan is er (in beginsel) geen sprake van onevenredige benadeling. 19.2 De minister heeft zich bij de beoordeling van de documenten echter beperkt tot de vraag of een opgelegde boete in rechte vast staat. De minister heeft immers alleen onderscheid gemaakt tussen enerzijds documenten met informatie over boetes die in rechte vaststaan en anderzijds documenten met informatie over boetes die niet zijn opgelegd of niet zijn gehandhaafd. Hij heeft geen onderscheid gemaakt naar de redenen waarom het in die situaties niet tot een boete heeft geleid, of het desbetreffende bedrijf al dan niet een zienswijze heeft kunnen geven en of uit de documenten zelf duidelijk is dat geen boete is opgelegd. FNV voert dan ook terecht aan dat de minister hiermee een te grove maatstaf heeft gehanteerd. De informatie over boetes die in rechte vaststaan, is terecht openbaar gemaakt. Er is echter geen rechtsgrond om informatie altijd en helemaal te weigeren over alle inspecties die niet tot een boete hebben geleid. 20. De rechtbank heeft kennis genomen van de stukken die onder geheimhouding zijn overgelegd. De rechtbank stelt vast dat in het overgrote deel van de 37 zaaknummers waarin geen boete is opgelegd, ook documenten zijn opgenomen waarin dat als zodanig is vermeld. En dat in een groot deel ook een zienswijze is gegeven. Daardoor is het in deze zaken, zoals hiervoor is uitgelegd, niet (zonder meer) aannemelijk dat een bedrijf onevenredig nadeel heeft bij openbaarmaking van die documenten. Het gaat hierbij onder meer om documenten waarin expliciet is opgenomen dat een overtreding of overtreder niet kan worden vastgesteld (nummers [zaaknummers] ) en documenten waarin staat dat er te weinig informatie is om tot een zorgvuldige beoordeling te komen (nummers [zaaknummers] ). In deze zaaknummers blijkt uit de informatie dat (en waarom) geen boete is opgelegd, zodat in deze gevallen in beginsel het risico op onevenredige benadeling niet in de rede ligt, dan wel dat dit door verweerder nader beschouwd moet worden. 20.1 Indien sprake is van een boeterapport, kennelijk zonder verdere informatieve documenten, terwijl geen boete is opgelegd, omdat het bedrijf blijkbaar niet als overtreder kon worden aangemerkt, maar dit niet uit de documenten blijkt (mogelijk van toepassing op bijvoorbeeld de zaaknummers [zaaknummers] ) zou hier bij openbaarmaking van onevenredig nadeel sprake kunnen zijn. Nu de rechtbank kennelijk niet over alle documenten van die zaken beschikt (de minister bijvoorbeeld stelt dat bij zaak [nummer] een bezwaar gegrond is verklaard, maar hierover ontbreken documenten), kan zij hierover geen definitief oordeel geven. 20.2 Over bijvoorbeeld zaaknummers [zaaknummers] stelt de minister dat er is afgezien van het opleggen van een boete. De rechtbank echter heeft onder deze zaaknummers in het geheel geen of niet complete documenten aangetroffen, zodat de rechtbank dit niet kan beoordelen. 20.3 Ook de overige redenen die hebben geleid tot het afzien van het opleggen van de boete zijn met toestemming van verweerder op de openbare zitting besproken. In overige zaaknummers waarin de minister geen boetes heeft opgelegd, gaat het om gevallen waarin een boete niet passend werd geacht ( [zaaknummers] ), waarin niet conform de handhavingsinstructie is gehandeld ( [zaaknummers] ) of om wat wordt genoemd “formele gronden” ( [zaaknummers] ). Ook in dit soort gevallen, bij openbaarmaking van stukken waaruit de context voldoende naar voren komt, waarbij het voor een gemiddelde lezer voldoende duidelijk zou kunnen zijn dat de boeterapporten en de bijbehorende documenten niet tot het opleggen van een boete hebben geleid, is niet zonder meer sprake van onevenredig nadeel bij openbaarmaking. Als er al nadeel is, zou dat onevenredig moeten zijn en na afweging van alle belangen ook doorslaggevend. Gezien het zwaarwegend belang van openbaarmaking van gegevens over de wijze van uitvoering van het toezicht om dit te kunnen controleren, is dit niet in alle gevallen een gegeven. Zeker niet omdat het betrokken bedrijf niet wordt blootgesteld aan het risico dat een gemiddelde lezer meent dat er een boete is opgelegd, terwijl dat niet het geval is. Daarbij is ook van belang of het desbetreffende bedrijf in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze te geven. 21. De conclusie van het voorgaande is dat de weigering om zaaknummers waarin geen boete is opgelegd zonder meer niet openbaar te maken niet kan worden gedragen door de motivering die daaraan ten grondslag is gelegd. Dit onderdeel van het beroep slaagt ook.