ECLI:NL:RBMNE:2021:6817

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: UTR 20/3889 en UTR 21/2635 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2021 in de zaken tussen wat betreft zaaknummer UTR 20/3889 [eiser] , te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. M. Snippe), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats], verweerder (gemachtigde: mr. E. van Doorn). Als derde-partij nemen aan het geding deel: [A] en [B], te [plaats] en wat betreft zaaknummer UTR 21/2635 [eiser] , te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. C. Lubben), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats], verweerder (gemachtigde: mr. E. van Doorn). Als derde-partij nemen aan het geding deel: [A] en [B], te [plaats] Inleiding Verweerder heeft aan eiser in het besluit van 27 januari 2020 (het primaire besluit 1) een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan verhuren van (een deel van) zijn woning. In het besluit van 14 september 2020 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder met een aanvullende motivering het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiser is het niet eens met dit besluit en heeft beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer UTR 20/3889. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is behandeld op de zitting van 27 mei 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. M. Snippe, vergezeld door mr. E.M. ter Denge. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen. Op 25 november 2020 heeft verweerder een invorderingsbeschikking genomen en bepaald dat eiser een dwangsom van € 10.000,- heeft verbeurd vanwege het twee maal overtreden van de last (het primaire besluit 2). In de brief van 7 december 2020 heeft verweerder nog de ontbrekende bezwaarclausule aan het primaire besluit 2 toegevoegd. Eiser is het niet eens met het primaire besluit 2 en heeft een bezwaarschrift ingediend. Op de zitting van 27 mei 2021 is gebleken dat de hoorzitting inmiddels had plaatsgevonden, maar dat verweerder de beslissing op bezwaar nog niet had genomen. Op de zitting van 27 mei 2021 heeft de rechtbank besloten om het van rechtswege ontstane beroep tegen de invorderingsbeschikking terug te verwijzen naar verweerder. Na de zitting is gebleken dat verweerder in het besluit van 10 juni 2021 (het bestreden besluit 2) de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit 2 ongegrond heeft verklaard. De gemachtigde van eiser in deze zaak, mr. C. Lubben, heeft vervolgens beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer UTR 21/2635. Ook heeft mr. C. Lubben namens eiser de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer UTR 21/2634. Nadat verweerder heeft toegezegd om te wachten met invordering totdat op het beroep, dat ziet op het bestreden besluit 2, is beslist, heeft eiser het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken. Partijen hebben er mee ingestemd om het beroep gericht tegen het bestreden besluit 2 zonder zitting af te doen. De rechtbank heeft bepaald dat een zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.

De last onder dwangsom 1. Eiser is eigenaar van de woning aan de [perceel] te [plaats] (het perceel). Derde-partij woont direct naast eiser aan de [adres] . Naar aanleiding van verschillende meldingen, klachten en een verzoek om handhaving van derde-partij hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst regio Utrecht (ODRU) op 29 augustus 2019, 9 september 2019, 31 oktober 2019 en 27 november 2019 controles uitgevoerd naar de vermeende verhuur (van delen) van de woning door eiser. Dit heeft geleid tot het primaire besluit 1, waarbij verweerder eiser heeft gelast om de geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,- per keer dat wordt geconstateerd dat eiser de overtreding heeft herhaald, met een maximum van € 10.000,-. Het gebruik van de woning voor verhuur aan derden zou volgens verweerder in strijd zijn met de bestemming ‘Wonen’ die op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) op het perceel rust. Het bestemmingsplan 2. Het perceel heeft volgens het bestemmingsplan de bestemming ‘Wonen’. Op grond van artikel 14.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor het bestaande aantal woningen. Op grond van artikel 1 van de planregels is het begrip wonen niet nader gedefinieerd. In artikel 1 is het begrip ‘woning’ wel gedefinieerd. Een woning is gedefinieerd als: ‘een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden’. Grondslag van het bestreden besluit 3. Verweerder heeft in het bestreden besluit 1 onder verwijzing naar het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften (de bezwaarschriftencommissie) besloten om de opgelegde last onder dwangsom in stand te laten. Hierbij heeft verweerder van doorslaggevend belang geacht dat uit de uitgevoerde controles volgt dat eiser zijn woning via [website] aan derden heeft verhuurd en dat deze verhuur in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder heeft aanvullend gemotiveerd dat hij geen reden ziet om de constateringen van de toezichthouder in twijfel te trekken. Het geschil 4. De belangrijkste vraag die partijen in beroep verdeeld houdt, is de vraag of de verhuur van een woning aan derden, los van de vraag of de feitelijke verhuur daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, in strijd is met het bestemmingsplan. Eiser stelt zich op het standpunt dat het verhuren van een woning aan derden niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat verweerder ten onrechte een relatie heeft gelegd tussen artikel 14.1, onder a van de planregels van het bestemmingsplan en het begrip ‘woning’ uit artikel 1 van de planregels. Eiser wil in dit verband ook graag duidelijkheid hebben over de gebruiksmogelijkheden van de woning. Eiser voert verder aan dat met het opleggen van de last onder dwangsom een inbreuk wordt gemaakt op zijn eigendomsrecht. Daarnaast vindt eiser dat verweerder met het opleggen van de last onder dwangsom heeft gehandeld met de schijn van vooringenomenheid.Is er sprake van een overtreding? 5. De rechtbank zal voordat zij deze vraag beantwoordt eerst stilstaan bij de omvang van de last, die aan eiser is opgelegd. Formulering last 6. Eiser voert aan dat het voor hem niet duidelijk is wat er wel is toegestaan en wat er niet is toegestaan met betrekking tot het (laten) overnachten van derden in zijn woning. Eiser heeft in dat kader toegelicht dat er verschillende personen uit zijn internationale vrienden- en kennissenkring en familie blijven overnachten. Met de door verweerder geformuleerde last is het voor eiser onduidelijk of met de overnachting van bekenden de opgelegde last wordt overtreden. 7. De rechtbank stelt voorop dat op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Uit de geformuleerde last blijkt dat eiser de overtreding kan beëindigen door de verhuur van (delen van) de woning aan derden aan de [perceel] te [plaats] gestaakt te houden. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de last alleen overtreden wordt indien er sprake is van verhuur aan derden. Voor de definitie van verhuur zoekt de rechtbank aansluiting bij de definitie die rechtstreeks voortvloeit uit artikel 7:201 van het Burgerlijk Wetboek. In dit artikel is huur gedefinieerd als: ‘de overeenkomst waarbij de ene partij, de verhuurder, zich verbindt aan de andere partij, de huurder, een zaak of een gedeelte daarvan in gebruik te verstrekken en de huurder zich verbindt tot een tegenprestatie’. Op de zitting heeft verweerder zich nog op het standpunt gesteld dat het stelselmatig laten overnachten van bekenden ook niet is toegestaan. De rechtbank volgt verweerder daarin niet. Op basis van de nu aan de orde zijnde opgelegde last, waarin uitsluitend wordt gesproken over verhuur aan derden, is de rechtbank van oordeel dat eiser de last niet overtreedt als hij vrienden of bekenden zonder tegenprestatie laat overnachten. Is het verhuren van de woning in strijd met het bestemmingsplan? 8. Eiser is van mening dat er geen sprake is van een overtreding in het geval eiser een deel van zijn woning zou verhuren aan derden. In het bestemmingsplan is immers geen specifieke bepaling opgenomen die het verhuren van een woning aan derden verbiedt. Daarnaast is in het bestemmingsplan geen definitie van het begrip ‘wonen’ opgenomen, waardoor aansluiting gezocht moet worden bij het normaal dagelijks spraakgebruik. In het algemeen spraakgebruik worden onder ‘wonen’ ook andere vormen begrepen dan het huisvesten van één huishouden in een woning. Kamerbewoning en bijzondere woonvormen vallen ook onder dit begrip. Artikel 14.1, onder a, van de planregels stelt alleen dat de voor wonen aangewezen gronden bestemd zijn voor het bestaande aantal woningen. Hiermee wordt bedoeld het aantal (hoeveelheid) toegestane woningen op het perceel. Het is een bouwbepaling. De door verweerder gelegde relatie tussen artikel 14.1 van de planregels en het begrip ‘woning’ uit artikel 1 van de planregels is volgens eiser dan ook te verstrekkend. Eiser verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling. 9. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met de verhuur van de woning aan derden er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Volgens verweerder wordt in het bestemmingsplan een relatie gelegd tussen de gebruiksbepaling van artikel 14.1 van de planregels en het begrip ‘woning’ uit artikel 1 van de planregels. Dit betekent volgens verweerder dat voor de uitleg van de bestemming ‘Wonen’ ook moet worden gekeken naar de omschrijving van het begrip ‘woning’. Er hoeft aldus geen aansluiting te worden gezocht bij wat onder het algemeen spraakgebruik onder wonen wordt verstaan. Het verhuren van delen van de woning aan derden, is in strijd met het bestemmingsplan, aldus verweerder. 10. De rechtbank heeft onder overweging 2 vastgesteld dat het begrip ‘wonen’ niet in de planregels is gedefinieerd en het begrip ‘woning’ wel. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling dient bij het ontbreken van een definitie van het begrip ‘wonen’ aansluiting te worden gezocht bij wat onder het algemeen spraakgebruik onder wonen wordt verstaan, tenzij in de planregel die de desbetreffende bestemmingsregeling bevat, een relatie is gelegd met het begrip ‘woning’. In artikel 14.1, onder a, van de planregels is bepaald dat de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd zijn voor het bestaande aantal woningen. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat met artikel 14.1, onder a, van de planregels een bouwbepaling is.

20. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom gebruik gemaakt. 21. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding. Beroep tegen het bestreden besluit 2 geregistreerd onder zaaknummer UTR 21/2634 De invordering 22. Op 23 april 2020 en op 16 juni 2020 hebben toezichthouders hercontroles uitgevoerd. Op 14 september 2020 heeft verweerder zijn voornemen tot invordering van verbeurde dwangsommen aan eiser kenbaar gemaakt. Eiser heeft vervolgens een zienswijze ingediend. Op 25 november 2020 heeft verweerder het primaire besluit 2 genomen waarin verweerder stelt dat eiser de aan hem opgelegde last onder dwangsom van 27 januari 2020 op 23 april 2020 en op 16 juni 2020 heeft overtreden. Om die reden heeft verweerder geoordeeld dat eiser van rechtswege per overtreding € 5.000,-, dus in totaal € 10.000,- aan dwangsommen, heeft verbeurd. Met de brief van 7 december 2020 heeft verweerder nog de ontbrekende bezwaarclausule aan het primaire besluit 2 toegevoegd. Het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 2 is in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie ongegrond verklaard in het bestreden besluit 2. Tegen dit besluit komt eiser in beroep. 23. Bij de beoordeling van dit beroep tegen de invorderingsbeschikking stelt de rechtbank voorop dat eiser niet met succes gronden naar voren kan brengen die zij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Voor zover eiser de rechtmatigheid van de opgelegde last onder dwangsom van 27 januari 2020 betwist, verwijst de rechtbank naar de voorgaande overwegingen, die zien op de beoordeling van deze last. 23. De rechtbank zal eerst beoordelen of eiser de last tijdens de controles heeft overtreden. Heeft eiser de last overtreden tijdens de controle van 23 april 2020? 25. Eiser stelt zich op het standpunt dat de last niet is overtreden tijdens de controle van 23 april 2020. Tijdens de controle hebben de toezichthouders gesproken met twee personen, de heer [D] en mevrouw [E] , die op dat moment de woning van eiser verlieten. Deze twee personen zouden volgens het controlerapport aan de toezichthouders verklaard hebben dat zij een gedeelte van de woning van eiser hebben gehuurd via [website] . De heer [D] en mevrouw [E] zijn volgens eiser vrienden van eiser en verbleven kosteloos in de woning van eiser. Het controlerapport van 23 april 2020 is dan ook ongeloofwaardig en bezijden de waarheid, aldus eiser. 25. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Dat betekent dat de vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden op een duidelijke wijze moeten worden vastgelegd. Dat kan in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. 27. De rechtbank is van oordeel dat het controlerapport van 23 april 2020 voldoet aan de uit de rechtspraak voortvloeiende vereisten. Uit het controlerapport dat ten grondslag ligt aan het invorderingsbesluit wordt duidelijk op welke datum verweerder de woning heeft bezocht en op welke wijze dit is gebeurd. Het controlerapport is verder gedetailleerd en bevat meerdere foto’s van de controle die is uitgevoerd. Verweerder mag in dat geval uitgaan van de juistheid van het controlerapport. In het controlerapport staat vermeld dat de heer [D] aan de toezichthouders heeft verklaard dat hij toerist is en heeft bevestigd dat hij het souterrain van de woning huurde via [website] . De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan de opgenomen verklaring in het controlerapport. De stelling van eiser dat er geen sprake is van verhuur omdat de heer [D] en mevrouw [E] vrienden zijn van eiser heeft eiser in beroep niet nader onderbouwd met stukken. Het voorgaande betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat eiser tijdens de controle van 23 april 2020 de last heeft overtreden. De beroepsgrond slaagt niet. 27. Voorgaande betekent dat eiser op 23 april 2020 een dwangsom heeft verbeurd. Verweerder had op grond van artikel 5:35 van de Awb vervolgens een jaar de tijd om de verbeurde dwangsom in te vorderen. De rechtbank heeft bij verweerder de relevante stukken opgevraagd, waaronder stukken van verrichte handelingen na de invorderingsbeschikking. Uit het overgelegde dossier is niet gebleken dat verweerder stuitingshandelingen heeft verricht, zoals een aanmaning. De invorderingsbeschikking stuit de verjaring niet. Omdat verweerder niet (tijdig) tot stuiting van de verjaring is overgegaan, is de bevoegdheid tot invordering van deze verbeurde dwangsom verjaard. De verbeurde dwangsom kan daarom niet meer worden ingevorderd. Eiser kan niet langer tot betaling van deze dwangsom worden verplicht. Aan het besluit tot invorderen van deze verbeurde dwangsom komt dan ook geen betekenis meer toe. Eiser heeft als gevolg hiervan geen belang meer bij een verder inhoudelijk oordeel ten aanzien van dit gedeelte van het bestreden besluit 2. In zoverre is zijn beroep dan ook niet-ontvankelijk. Heeft eiser de last overtreden tijdens de controle van 16 juni 2020? 29. Eiser is van mening dat de last evenmin is overtreden tijdens de controle van 16 juni 2021. Tijdens deze controle is volgens eiser slechts vastgesteld dat de heer [F] tijdelijk verblijft bij eiser. Uit een nadien overgelegde verklaring van de heer [F] volgt verder dat het tijdelijke verblijf van de heer [F] bij eiser kosteloos was en plaatsvond vanwege de vriendschappelijke relatie tussen de heer [F] en eiser. 29. De rechtbank stelt vast dat op 16 juni 2020 verweerder een hercontrole heeft uitgevoerd bij de woning van eiser. Tijdens deze controle was de heer [F] aanwezig in de woning. De heer [F] heeft verklaard bij een vriend te verblijven. Verder heeft de heer [F] verklaard dat hij woonruimte zoekt om te huren en dat hij in de woning van eiser zal verblijven tot het moment dat hij deze nieuwe woonruimte gevonden heeft. Uit het controlerapport van 16 juni 2020 blijkt verder dat er een informatieboekje ligt over nabijgelegen supermarkten en een nabijgelegen station. Ook is er een informatieboekje gevonden met de code en het wachtwoord voor het internet in de woning. Ten slotte vinden de toezichthouders tijdens de controles een handgeschreven brief waarin gevraagd wordt om de huur te verlengen. 29. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 7 in het kader van de last onder dwangsom van 27 januari 2020 overwogen dat die last uitsluitend wordt overtreden als eiser (een deel van) zijn woning verhuurt aan derden. Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 dan ook ten onrechte overwogen dat de last ook wordt overtreden in het geval eiser personen laat overnachten die niet behoren tot het huishouden van eiser. Verweerder had moeten beoordelen of er sprake was van verhuur aan derden van (een deel van) de woning van eiser. De rechtbank is van oordeel dat uit het controlerapport van 16 juni 2020 onvoldoende blijkt dat er sprake is van verhuur aan derden van (een deel van) de woning van eiser. De heer [F] heeft tijdens de controle van 16 juni 2020 aan de toezichthouders verklaard dat hij bij een vriend is en dat hij er is vanaf 20 mei 2020. De heer [F] heeft niet verklaard dat hij (een deel van) de woning op dat moment huurt van eiser. De informatieboekjes en de handgeschreven brief die zijn aangetroffen tijdens de controle vormen een aanwijzing dat er sprake kan zijn van verhuur van (een deel van) de woning, maar geven geen uitsluitsel of de heer [F] (een deel van) de woning huurt. Hetzelfde geldt voor de aangetroffen ongeadresseerde handgeschreven brief.

De rechtbank: In de zaak met zaaknummer UTR 20/3889: - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond; In de zaak met zaaknummer UTR 21/2635: - verklaart het beroep voor zover gericht tegen de invordering van de dwangsom van 23 april 2020 niet-ontvankelijk; - verklaart het beroep voor zover gericht tegen de invordering van de dwangsom van 16 juni 2020 gegrond; - vernietigt het bestreden besluit 2, voor zover daarbij de invordering van de verbeurde dwangsom van 16 juni 2020 tot een bedrag van € 5.000,- is gehandhaafd; - herroept het primaire besluit 2, voor zover daarbij is beslist dat verweerder een bedrag van € 5.000,- invordert ter zake van de dwangsom van 16 juni 2020;- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.498,- Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, rechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 15 juli 2021 en zal openbaar gemaakt worden door publicatie op rechtspraak.nl. (de rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen) griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Op grond van artikel 5:39, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:273. De uitspraak van 27 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1739. De rechtbank wijst op de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:192. ECLI:NL:RVS:2016:794 Bijvoorbeeld de uitspraak van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1265. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1229

De bouwregels met betrekking tot de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn opgenomen in artikel 14.2 van de planregels. In artikel 14.1 van de planregels is de bestemmingsomschrijving opgenomen. In deze bestemmingsomschrijving is opgenomen op welke manier de voor ‘Wonen’ bestemde gronden gebruikt mogen worden, dus een gebruiksbepaling. Met het opnemen van artikel 14.1, onder a, is naar het oordeel van de rechtbank een relatie gelegd tussen de bestemmingsregeling en het begrip ‘woning’ uit artikel 1 van de planregels. Dat betekent er geen aansluiting gezocht hoeft te worden bij het normaal dagelijks spraakgebruik. Uit de definitie van het begrip ‘woning’ volgt dat onzelfstandige verhuur, kamerbewoning, of andere woonvormen niet zijn toegestaan. Uitsluitend de bewoning door één huishouden is toegestaan. Het voorgaande betekent dat het verhuren van de woning van eiser aan derden in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder is op grond van het bestemmingsplan bevoegd handhavend op te treden in de situatie dat (een deel van) de woning aan derden verhuurd wordt door eiser. De beroepsgrond slaagt niet. Is er sprake van inbreuk op artikel 1 van het EVRM 11. Eiser voert aan dat met het opleggen van de last onder dwangsom een inbreuk wordt gemaakt op zijn eigendomsrecht. Op grond van artikel 1, eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM), is een inbreuk op het eigendomsrecht slechts gerechtvaardigd als deze inbreuk bij wet is voorzien, in het algemeen belang, proportioneel, voldoende kenbaar, toegankelijk en voorzienbaar is. Volgens eiser ontbreekt er in het bestemmingsplan een specifieke verbodsbepaling op het verhuren van een woning. De inbreuk op het eigendomsrecht is daarmee niet voldoende kenbaar, aldus eiser. 11. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog. In overweging 10 heeft de rechtbank geoordeeld dat uit artikel 14.1, onder a van de planregels in combinatie met artikel 1 van de planregels blijkt dat het verhuren van een (deel van de) woning in strijd is met het bestemmingsplan. Hiermee bestaat er een wettelijke basis die voldoende kenbaar is voor eiser. Dat er verschil van mening bestaat over de uitleg van het bestemmingsplan brengt niet met zich dat de inbreuk op het eigendomsrecht niet voldoende kenbaar was. Uit de door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016 volgt verder dat de oplegging van een last onder dwangsom geen ontneming is in de zin van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM en dat het verweerder is toegestaan om op grond van een bestemmingsplan een last onder dwangsom op te leggen. De beroepsgrond slaagt niet. Heeft eiser (een deel van) zijn woning aan derden verhuurd? 13. Verweerder heeft zich op basis van de bevindingen tijdens de controles op 29 augustus 2019 en 31 oktober 2019 op het standpunt gesteld dat eiser zijn woning aan derden heeft verhuurd via [website] . Hiermee heeft eiser in strijd gehandeld met het bestemmingsplan, aldus verweerder. 14. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van deze bevindingen, zoals neergelegd in de controlerapporten van 9 september 2019 en 31 oktober 2019, aannemelijk heeft gemaakt dat eiser een deel van zijn woning heeft verhuurd aan derden. Op 29 augustus 2019 is geconstateerd dat een Engelstalige man in de woning verbleef die bevestigde via [website] te gast te zijn. Op de website [website] .nl werden onder de naam [C] (tweede naam van eiser) twee kamers en de kelder van de woning te huur aangeboden. Het controlerapport van 9 september 2019 is opgesteld door toezichthouder heer [toezichthouder] . Het betreft een rapport waarin alle controles tot dan toe, alsook meldingen uit de buurt, zijn opgenomen. Dat niet iedere namens verweerder uitgevoerde controle is vastgelegd in een afzonderlijk controlerapport betekent niet dat verweerder niet mocht uitgaan van de geconstateerde waarnemingen van die betreffende controle, zoals neergelegd in het controlerapport van 9 september 2019. Er is geen aanleiding tot twijfel aan de juistheid van de bevindingen in de controlerapporten. Van belang is daarbij dat eiser in beroep de constateringen niet specifiek betwist. De controlerapporten zijn in samenhang bezien een deugdelijke onderbouwing voor de door verweerder vastgestelde overtreding. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiser het bestemmingsplan heeft overtreden door (een deel van) zijn woning te verhuren aan derden. Het gebruik van de woning is dus in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.Beginselplicht tot handhaving 15. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Is er sprake van bijzondere omstandigheden? 16. Niet in geschil is dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. 17. Eiser is van mening dat verweerder niet mocht overgaan tot handhavend optreden omdat er sprake is van vooringenomenheid bij ODRU, de organisatie belast met de handhaving namens verweerder. Eiser leidt de schijn van vooringenomenheid af uit het feit dat verweerder een passage heeft verwijderd in het controlerapport van 31 oktober 2019 dat ten grondslag is gelegd aan het primaire besluit 1 en vanwege het gegeven dat er suggestieve opmerkingen in de controlerapporten staan. Daarnaast heeft eiser gemerkt dat er bij de ODRU van meet af aan geen bereidwilligheid was om in overleg te treden met eiser om tot een oplossing te komen. Deze factoren in samenhang bezien maken dat er volgens eiser sprake is van handhavend optreden met de schijn van vooringenomenheid. 17. De rechtbank stelt vast dat verweerder op 31 oktober 2019 een controlerapport heeft opgesteld. In dit rapport is in eerste instantie een passage opgenomen waarin een uitlating wordt gedaan door een van de voormalige toezichthouders, de heer [toezichthouder] , over onder andere het legalisatieonderzoek, te weten dat tijdelijk verhuren van een deel van de woning niet is verboden. Het controlerapport van 31 oktober 2019 dat is ingebracht tijdens de bezwaarfase bevat niet meer de bewuste passage uit het oorspronkelijk controlerapport van 31 oktober 2019. De in de bezwaarfase weggelaten passage ziet naar het oordeel van de rechtbank niet op de vaststelling van de feiten en is niet van belang voor de vraag of er een overtreding is begaan door eiser. De rechtbank ziet daardoor niet in dat eiser door het weglaten van de bewuste passage in het later ingebrachte controlerapport in zijn belangen is geschaad. Ook is niet aannemelijk geworden dat verweerder hierdoor heeft gehandeld met de schijn van vooringenomenheid. Uit de stukken blijkt dat gedurende de procedure de verstandhouding tussen eiser en de heer [toezichthouder] verstoord is geraakt. In reactie op de verstoorde verstandhouding heeft verweerder de heer [toezichthouder] van de zaak gehaald en nieuwe toezichthouders aan de zaak toegewezen. Door deze handelwijze heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in de behandeling van de procedure de vereiste objectiviteit betracht. 19. Er doen zich dan ook geen bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan verweerder in dit geval van handhavend optreden had moeten afzien. De beroepsgrond slaagt niet.