ECLI:NL:RBMNE:2021:6183

vonnis

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Civiel recht

handelskamer

locatie Utrecht

zaaknummer / rolnummer: C/16/516714 / HA ZA 21-80

Vonnis van 22 december 2021

in de zaak van

de vereniging

VERENIGING VOOR ZAKELIJKE B2B INFORMATIE,

gevestigd te Amsterdam,

eiseres,

advocaten mr. D. Verhulst en mr. R.D. Chavannes te Amsterdam,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

KAMER VAN KOOPHANDEL,

zetelend te Utrecht,

gedaagde,

advocaten mr. M. Dijkstra en mr. M.T. Pijlman te 's-Gravenhage.

Partijen zullen hierna de VVZBI en de KVK genoemd worden.

De VVZBI treedt op basis van procesvolmachten op namens vijf van haar leden, te weten: Dun & Bradstreet B.V., Graydon Nederland B.V., Company.Info B.V., CreditSafe Nederland B.V. en CreditDevice B.V. (hierna samen: de leden).

1 De procedure

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding met producties 1 tot en met 29,

de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 37,

de akte eiswijziging,

producties 30 tot en met 46 van de VVZBI,

de antwoordakte met producties 38 tot en met 44,

productie 47 van de VVZBI.

1.2. Op 4 oktober 2021 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden, waarvan aantekeningen zijn gemaakt door de griffier. Partijen hebben hun standpunten verder toegelicht aan de hand van pleitnota’s en vragen beantwoord van de rechtbank. Partijen hebben vervolgens om een vonnis gevraagd, waarna de rechtbank heeft bepaald dat uitspraak zal worden gedaan.

2Waar gaat het over?

2.1. De KVK is een zelfstandig bestuursorgaan dat is belast met het beheer van het handelsregister: de openbare basisregistratie van alle rechtspersonen en ondernemingen in Nederland. De taken en verantwoordelijkheden van de KVK zijn geregeld in de Handelsregisterwet. De tarieven voor het verkrijgen van handelsregistergegevens zijn vastgesteld in de Financiële Regeling Handelsregister. De KVK genereert inkomsten met haar producten en diensten en ontvangt daarnaast een rijksbijdrage (als de kosten niet volledig door de baten kunnen worden bestreden, zie artikel 39 Wet op de Kamer van Koophandel).

2.2. De VVZBI is op 6 juli 2020 opgericht door commerciële dienstverleners op het gebied van bedrijfsinformatie aan zakelijke afnemers in met name het financieel-economisch domein. De VVZBI heeft tot doel de behartiging van de collectieve belangen van zakelijke informatieleveranciers in Nederland, onder meer door kwaliteitsontwikkeling en -bewaking en door belangenbehartiging langs politieke en juridische weg.

2.3. De leden vertegenwoordigen de meerderheid van de Nederlandse markt van aanbieders van bedrijfsinformatie ten behoeve van creditmanagement, risk & compliance en marketingdoeleinden. Op deze markt zijn de leden al vele jaren actief. Tot hun klanten behoren overheidsorganen, financiële instellingen, verzekeringsmaatschappijen, grote accountants-, advocaten-, notaris- en consultancykantoren en het midden- en kleinbedrijf. De leden zijn grootafnemers van handelsregistergegevens, omdat die informatie van essentieel belang is voor hun dienstverlening.

2.4. De KVK heeft in november 2020 nieuwe “Gebruiksvoorwaarden Verstrekking en gebruik Handelsregistergegevens” vastgesteld, die zij op 1 januari 2021 in gebruik heeft genomen. Daarin is - kort gezegd - bepaald dat voor het hergebruiken van het hele handelsregister of substantiële delen daarvan voortaan databankrechtelijke toestemming van de KVK is vereist. Die toestemming verleent de KVK alleen als voldaan is aan de bijbehorende “Voorwaarden voor toestemming van gebruik van Handelsregistergegevens als bedoeld in de Databankenwet”, die zien op het (voortgezet) gebruik van de door de KVK verstrekte handelsregistergegevens. Ook heeft zij voorwaarden opgesteld voor “Service Providers”, die namens hun klanten (op grote schaal) handelsregistergegevens willen opvragen. Deze nieuwe voorwaarden zijn volgens de KVK gemodelleerd naar de Open Data Richtlijn.

2.5. De KVK is met dit nieuwe beleid gekomen, omdat in de praktijk al jaren op grote schaal onbeperkt hergebruik van handelsregistergegevens plaatsvindt en dit volgens de KVK is gaan interfereren met haar wettelijke taken. Commerciële marktpartijen als de leden hebben met kopieën van voor klanten opgevraagde handelsregistergegevens namelijk zogenoemde schaduwregistraties aangelegd, waarmee zij tegen een gereduceerd tarief soortgelijke informatiediensten leveren als de KVK. Volgens de KVK kleven daaraan bezwaren, ten eerste uit het oogpunt van de rechtszekerheid, omdat uit schaduwregistraties verkregen gegevens, zoals kopie-uittreksels, mogelijk verouderd zijn. Ten tweede zijn er bezwaren in verband met kostendekking, omdat de KVK door deze doorverkoop van gegevens inkomsten misloopt en daardoor meer kosten van de KVK ten laste komen van de belastingbetaler. Ten derde zijn er bezwaren in verband met de privacy van de natuurlijke personen die in het handelsregister staan ingeschreven, met name omdat er bij deze schaduwregistraties geen beperkingen gelden ten aanzien van het doorzoekbaar maken en/of rangschikken naar natuurlijke personen en omdat persoonsgegevens worden gebruikt voor direct marketing per post of aan de deur. Met de nieuwe voorwaarden wil de KVK het belang van de rechtszekerheid in het economisch en maatschappelijk verkeer, kostendekking / het profijtbeginsel en privacybescherming van de ingeschrevenen dienen.

2.6. De KVK heeft de langlopende contracten met de leden opgezegd om de nieuwe voorwaarden ook jegens hen in te kunnen voeren. Daarbij heeft de KVK een overgangstermijn van een jaar gehanteerd (tot 1 december 2021). De leden betwisten de rechtsgeldigheid van deze opzeggingen en verzetten zich tegen de invoering van de nieuwe voorwaarden. Volgens de VVZBI wordt op grond van die voorwaarden de verdere verspreiding, integratie en bewerking van handelsregistergegevens door commerciële marktpartijen zoals de leden ineens vergaand gereguleerd en beperkt en veel duurder gemaakt. Dat heeft grote (financiële) gevolgen voor hun bedrijfsvoering. Onderling overleg heeft niet tot een oplossing geleid, waarna de VVZBI deze bodemprocedure is gestart.

2.7. De VVZBI stelt zich primair op het standpunt dat de KVK geen databankenrecht heeft op het handelsregister, omdat niet aan de materiële vereisten voor databankrechtelijke bescherming is voldaan en de nieuwe voorwaarden die de KVK op dat recht baseert dus geen gelding hebben. Subsidiair stelt de VVZBI zich op het standpunt dat, als de KVK dat recht wel heeft, de wijze waarop de KVK haar databankenrecht wil gaan uitoefenen via de invoering van de nieuwe voorwaarden onrechtmatig is jegens de leden, onder meer vanwege strijdigheid met de (Europese) regels inzake hergebruik van overheidsinformatie en gelet op het doorkruisingsverbod, het legaliteitsbeginsel, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, het verbod op misbruik van recht en de redelijkheid en billijkheid in de contractuele verhoudingen tussen de KVK en de leden.

2.8. De VVZBI heeft in een kort gedingprocedure gevorderd ordemaatregelen te treffen gericht op (onder meer) het handhaven van de feitelijke en juridische situatie tussen de leden en de KVK totdat in deze bodemprocedure is beslist over de rechtmatigheid en toelaatbaarheid van de nieuwe voorwaarden. Daarop heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank op 4 juni 2021 het volgende beslist (ECLI:NL:RBMNE:2021:2366):

“4.1. gebiedt de KVK om de thans geldende overgangstermijn voor de beoogde inwerkingtreding van de nieuwe “Gebruiksvoorwaarden Verstrekking en gebruik Handelsregistergegevens” en bijbehorende “Voorwaarden voor toestemming van gebruik van Handelsregistergegevens als bedoeld in de Databankenwet” te verlengen, laatstelijk totdat de rechtbank in de bodemprocedure met rol-/zaaknummer C/16/51671 / HA ZA 21/80 eindvonnis zal hebben gewezen, of eerder indien en voor zover de rechtbank in die bodemprocedure (als haar daarom zal worden gevraagd) tot een eerder einde van die termijn beslist,

4.2. gebiedt de KVK om gedurende de in 4.1. genoemde overgangstermijn handelsregisterinformatie aan de leden te blijven leveren op basis van de in het lichaam van de dagvaarding beschreven bestaande duurovereenkomsten en thans voor de leden geldende gebruiksvoorwaarden van het handelsregister,

4.3. bepaalt dat de KVK voor iedere overtreding van hetgeen waartoe zij onder 4.1. en 4.2. is veroordeeld en voor iedere dag dat die overtreding voortduurt, een onmiddellijk opeisbare dwangsom van € 10.000,00 (tienduizend euro) verbeurt, met een maximum van in totaal € 500.000,00 (vijfhonderdduizend euro),

(…)”

2.9. Nadat dit vonnis in kort geding is gewezen, heeft de KVK de onder 2.4. genoemde voorwaarden herzien en van een nieuwe toelichting voorzien.

2.10. De VVZBI vordert in deze procedure, verkort weergegeven, dat de rechtbank bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:

primair:

1. voor recht verklaart dat

a. a) op het handelsregister geen databankenrecht rust ten gunste van de KVK,

althans dat

b) de KVK een eventueel databankenrecht op het handelsregister niet jegens de leden mag uitoefenen, buiten de grenzen van artikel 1 lid 6 Open Data Richtlijn en de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who), in het gestelde belang van de privacybescherming van ingeschrevenen in het handelsregister, de rechtszekerheid in het economisch en maatschappelijk verkeer en/of het belang van kostendekking en het profijtbeginsel,

althans dat

c) de wijze waarop de KVK een eventueel databankenrecht jegens de leden uitoefent, zoals omschreven in de nieuwe voorwaarden, althans door de rechtbank aan te wijzen onderdelen daarvan, nietig c.q. onverbindend c.q. onrechtmatig zijn wegens strijd met artikel 1 lid 6 Open Data Richtlijn en de Who, het doorkruisingsverbod, het legaliteitsbeginsel, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, het verbod op misbruik van recht, tussen partijen bestaande duurovereenkomsten en/of de maatstaven van redelijkheid en billijkheid,

2. de KVK met onmiddellijke ingang na betekening van het vonnis verbiedt om:

a. a) zich jegens de VVZBI en haar leden te beroepen op een databankenrecht op het handelsregister, althans de nieuwe voorwaarden, althans bepaalde door de rechtbank aan te wijzen onderdelen daarvan en dat/die jegens de VVZBI en haar leden toe te passen en/of te handhaven,

b) de levering van handelsregisterinformatie aan leden op enige manier te staken of beperken wegens een beweerdelijke inbreuk op een aan haar toekomend databankenrecht op het handelsregister en/of niet-naleving van de nieuwe voorwaarden,

c) de dienstverlening door leden op enige manier te verhinderen of bemoeilijken wegens een beweerdelijke inbreuk op een aan haar toekomend databankenrecht op het handelsregister en/of niet-naleving van de nieuwe voorwaarden,

d) eindgebruikers te voorzien van aanwijzingen en dergelijke over het al dan niet gebruik maken van en/of toegestaan zijn van de dienstverlening van leden in verband met een beweerdelijke inbreuk op een aan haar toekomend databankenrecht op het handelsregister en/of niet-naleving van de nieuwe voorwaarden,

en na eiswijziging,

subsidiair:

3. voor recht verklaart dat de KVK zich jegens de leden niet eerder dan na een opzeg- c.q. overgangstermijn van 18 maanden, te rekenen vanaf de datum van het in deze procedure te wijzen eindvonnis, althans een door de rechtbank te bepalen termijn, mag beroepen op een databankenrecht op het handelsregister, althans pas vanaf dat moment de nieuwe voorwaarden jegens de leden mag toepassen en handhaven,

4. de KVK met onmiddellijke ingang na betekening van het eindvonnis verbiedt om gedurende de door de rechtbank bepaalde opzeg- c.q. overgangstermijn, te handelen zoals is gevorderd bij 2. onder a) tot en met d),

en (primair en subsidiair):

5. bepaalt dat de KVK een dwangsom verbeurt per dag dat zij een van hiervoor bedoelde veroordelingen geheel of gedeeltelijk niet nakomt van € 10.000,00 per veroordeling die niet wordt nagekomen en voor iedere niet nagekomen veroordeling per dag dat die niet-nakoming voortduurt,

6. de KVK veroordeelt in de proceskosten ex artikel 1019h Rv.

2.11. De KVK voert verweer.

2.12. De KVK heeft ter zitting bezwaar gemaakt tegen de eisvermeerdering. De rechtbank heeft de beslissing op dit bezwaar om proceseconomische redenen aangehouden.

3 De beoordeling

kern van het geschil

3.1. In deze zaak draait het om de volgende hoofdvragen:

1. Komt de KVK een databankenrecht toe op het handelsregister?

2. Zo ja, mag de KVK dat databankenrecht dan op de door haar voorgenomen wijze inzetten jegens de leden?

3.2. De rechtbank is van oordeel dat de eerste vraag met ‘nee’ moet worden beantwoord en zal hierna toelichten hoe zij tot die conclusie is gekomen.

wettelijk kader databankrechtelijke bescherming

3.3. Op grond van artikel 2 lid 1 Databankenwet heeft de producent van een databank het uitsluitende recht om toestemming te verlenen voor het opvragen of hergebruiken van het geheel of een in kwalitatief of kwantitatief opzicht substantieel deel van de inhoud van die databank (sub a) en voor het herhaald en systematisch opvragen of hergebruiken van in kwalitatief of in kwantitatief opzicht niet-substantiële delen van de inhoud daarvan, voor zover dit in strijd is met de normale exploitatie van de databank of ongerechtvaardigde schade toebrengt aan de rechtmatige belangen van de producent van de databank (sub b).

3.4. Uit artikel 1 lid 1 sub a Databankenwet volgt dat onder databank wordt verstaan a) een verzameling van werken, gegevens of andere zelfstandige elementen die b) systematisch of methodisch geordend en c) afzonderlijk met elektronische middelen of anderszins toegankelijk zijn en waarvan d) de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering.

3.5. Uit artikel 1 lid 1 sub b Databankenwet volgt dat onder producent van een databank wordt verstaan degene die het risico draagt van de voor de databank te maken investering.

3.6. Op grond van artikel 8 Databankenwet bezit de overheid het in artikel 2 lid 1 Databankenwet bedoelde recht (onder meer) niet ten aanzien van databanken waarvan zij de producent is en waarvan de inhoud bestaat uit administratieve beslissingen (lid 1). Verder is bepaald dat het databankenrecht niet van toepassing is op databanken waarvan de overheid de producent is, tenzij dat recht bij wet, besluit of verordening of via een mededeling op de databank zelf of bij de terbeschikkingstelling aan het publiek uitdrukkelijk is voorbehouden (lid 2). In artikel 51a Handelsregisterwet, dat van toepassing is sinds 1 januari 2020, is bepaald dat het databankenrecht ten aanzien van het handelsregister is voorbehouden aan de KVK.

standpunten partijen

3.7. Tussen partijen is niet (langer) in geschil dat aan overheidsorganen die een publieke taak uitoefenen een databankenrecht kan toekomen, mits aan de daarvoor geldende voorwaarden is voldaan. Ook is niet in geschil dat het handelsregister voldoet aan de hiervoor in 3.4. genoemde vereisten a), b) en c). Het handelsregister is een verzameling van gegevens, die geordend zijn, zodat de verzameling op gerichte wijze kan worden doorzocht, en de daarin opgenomen gegevens zijn afzonderlijk toegankelijk via een ontsluitingssysteem, namelijk onder meer via de zoekfunctie op de website van de KVK.

3.8. Ter discussie staat wel of is voldaan aan het bij d) genoemde investeringsvereiste en of de KVK kwalificeert als producent van een databank.

3.9. Volgens de VVZBI is dat beide niet het geval. Zij voert daartoe, onder verwijzing naar de door haar overgelegde opinies van prof. mr. P.B. Hugenholtz en dr. J.P. Poort (producties 26, 35 en 36), kort gezegd het volgende aan. Het databankenrecht is een vorm van zuivere prestatiebescherming, waarmee in lijn met de economische incentive-theorie wordt beoogd risicodragende investeringen in databanken te stimuleren. De ratio van het recht is om (alleen die) databanken te beschermen die zonder die bescherming niet tot stand zouden komen. Gelet op deze louter economische ratio gaat het er niet om of de KVK tijd en moeite in het handelsregister heeft gestoken, maar of er sprake is van rechtens relevante investeringen daarin, die voor bescherming in aanmerking komen. Daarvan is geen sprake, omdat de door de KVK gepleegde investeringen in het handelsregister volledig samenvallen met de kosten van de uitvoering van haar wettelijke handelsregistertaak. De gemaakte kosten kwalificeren niet als een investering in economische zin. De KVK heeft niet het initiatief genomen tot en draagt ook niet het economisch risico van die investeringen. Het aanleggen en beheren van het handelsregister is een publieke taak, die van overheidswege wordt gefinancierd uit de begroting van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). De KVK is slechts opdrachtnemer (van de wetgever) en geen producent. Overigens is het handelsregister volgens de VVZBI te beschouwen als een databank met uitgevaardigde administratieve beslissingen, die gelet op artikel 8 lid 1 Databankenwet van sui generis bescherming is uitgesloten. Ook daarom komt aan de KVK geen databankrechtelijke bescherming toe op het handelsregister, aldus de VVZBI.

3.10. De KVK stelt hier, onder verwijzing naar de door haar overgelegde notities van prof. mr. M. van Eechoud en prof. mr. T. Cohen Jehoram (producties 31 en 32) onder meer het volgende tegenover. Alle kosten die de KVK maakt voor het handelsregister zien op het registreren (verkrijgen), wijzigen, controleren en presenteren van de handelsregistergegevens en kwalificeren dus als substantiële investeringen, met uitzondering van de (beperkte) kosten voor het genereren van de KVK-nummers. De lat voor het aannemen van de vereiste substantiële investering wordt dan ook ruimschoots gehaald. Juist de kosten van structurering van data vormen de ratio van het databankenrecht. Volgens de KVK is de hoedanigheid van producent niet bedoeld als extra materieel vereiste voor het bestaan van een databankenrecht, maar slechts als hulpmiddel om de rechthebbende te identificeren. Het feit dat zij aanspraak kan maken op een rijksbijdrage neemt niet weg dat het financiële risico van de investeringen in het handelsregister initieel op de KVK drukt. Daarnaast draagt de KVK de organisatorische en coördinerende verantwoordelijkheid voor de investeringen. De KVK neemt bovendien het initiatief bij de uitvoering van haar wettelijke taak en zij geeft binnen de wettelijke grenzen zelf vorm aan het handelsregister. Dit alles maakt dat zij wel als producent is aan te merken. De KVK bestrijdt dat in het handelsregister administratieve beslissingen worden ingeschreven. Aan de inschrijving van de gegevens gaat vaak wel een besluit (tot inschrijving) vooraf, maar die besluiten staan in de archieven, aldus de KVK.

begrip substantiële investering

3.11. De Databankenwet is ingevoerd ter implementatie van de Europese Databankenrichtlijn. Voor de uitleg van het begrip ‘substantiële investering’ zijn de inhoud van die richtlijn en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) daarover dus van belang. Uit de Memorie van Toelichting bij de Databankenwet blijkt ook dat de wetgever met de term ‘substantiële investering’ geen andere inhoud op het oog heeft gehad dan het in de richtlijn gehanteerde begrip ‘substantiële investering’.

3.12. In de Databankenrichtlijn maakt het investeringsvereiste geen deel uit van de definitie van het begrip databank; het is een voorwaarde voor bescherming. In artikel 7 lid 1 Databankenrichtlijn is bepaald dat de Lidstaten voorzien in een recht voor de fabrikant van een databank, waarvan de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering, om de opvraging en/of het hergebruik van het geheel of een in kwalitatief of kwantitatief opzicht substantieel deel van die inhoud te verbieden. Uit overwegingen 7, 39 en 40 van de richtlijn volgt dat de fabricage van een databank aanzienlijke menselijke, technische en financiële inspanningen (ofwel: geld en/of tijd, moeite en energie) vergt en dat met het recht sui generis wordt beoogd deze gedane financiële en professionele investeringen te beschermen.

3.13. Het HvJEU heeft onlangs in een arrest van 3 juni 2021 in de zaak CV-Online Latvia ten aanzien van het begrip substantiële investering overwogen:

“24 Wat in de eerste plaats de voorwaarden betreft waaronder de databank door het recht sui generis van artikel 7 van richtlijn 96/9 kan worden beschermd, moet worden opgemerkt dat de bescherming door dat recht volgens dit artikel slechts gerechtvaardigd is als de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud van de databank in kwalitatief of kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering (zie in die zin arrest van 19 december 2013, Innoweb, C202/12, EU:C:2013:850, punt 22).

25 Volgens vaste rechtspraak van het Hof betreft de investering in de verkrijging van de inhoud van een databank de middelen die worden aangewend om bestaande elementen te verkrijgen en in de databank te verzamelen, met uitsluiting van de middelen die worden aangewend voor het creëren van die elementen (arresten van 9 november 2004, The British Horseracing Board e.a., C203/02, EU:C:2004:695, punt 31, en Fixtures Marketing, C338/02, EU:C:2004:696, punt 24).

26 Voorts moet het begrip investering in de controle van de inhoud van de databank aldus worden opgevat dat het ziet op de middelen die worden aangewend voor de controle van de juistheid van de gezochte elementen, zowel bij de samenstelling van de databank als tijdens het functioneren ervan, teneinde de betrouwbaarheid van de informatie in deze databank te waarborgen (arrest van 9 november 2004, The British Horseracing Board e.a., C203/02, EU:C:2004:695, punt 34).

27 Tot slot omvat de investering in de presentatie van de inhoud van de databank de middelen die worden aangewend om deze databank gegevens te kunnen laten verwerken, dat wil zeggen hetgeen is gedaan met het oog op de systematische of methodische ordening van de in deze databank opgenomen elementen en de organisatie van de afzonderlijke toegankelijkheid daarvan (arresten van 9 november 2004, Fixtures Marketing, C338/02, EU:C:2004:696, punt 27; Fixtures Marketing, C444/02, EU:C:2004:697, punt 43, en Fixtures Marketing, C46/02, EU:C:2004:694, punt 37).”

3.14. Uit de hiervoor aangehaalde overwegingen uit de Databankenrichtlijn en van het HvJEU volgt dat voor het ontstaan van het databankenrecht sprake moet zijn van een voldoende substantiële investering in kwalitatieve of kwantitatieve zin, in de verkrijging, controle of presentatie van de inhoud van de databank dan wel een combinatie van deze factoren. De investering in het aanmaken van nieuwe gegevens valt daar volgens het HvJEU nadrukkelijk niet onder. Verder geldt dat de investering niet alleen naar financiële maatstaven hoeft te worden beoordeeld. Een gegevensverzameling kan ook in aanmerking komen voor databankrechtelijke bescherming gelet op de tijd, moeite en energie die erin is gestoken.

toetsing aan het investeringsvereiste

3.15. De KVK heeft onder verwijzing naar de overgelegde jaarcijfers van 2016 t/m 2020 aangevoerd dat zij jaarlijks meer dan € 100 miljoen investeert ter verkrijging van de inhoud van het handelsregister. In 2020 bestonden de kosten die de KVK maakte voor de registratie van ondernemingen en rechtspersonen voor € 96,5 miljoen uit directe kosten en voor € 41,1 miljoen aan indirecte kosten. De directe kosten bestonden uit arbeidstijd die de werknemers van de KVK hebben besteed aan registratie, controle en verstrekking van gegevens ten bedrage van € 91 miljoen en voor het overige uit out of the pocket-kosten, die door derden bij de KVK in rekening zijn gebracht. Van het aantal uren is € 21 miljoen besteed door de afdeling IT Change, die verantwoordelijk is voor het onderhouden en vernieuwen van de IT / het applicatielandschap van de KVK. € 19 miljoen is besteed door de afdeling Centrale Productie & Back Office, die onder andere opgaven voor het handelsregister verwerkt, controles en verbeteracties uitvoert en handelsregisterproducten verstrekt. € 18 miljoen is besteed door de afdeling IT Operations, die het technisch beheer van systemen, hardware en applicaties verzorgt. € 9 miljoen is besteed door de afdeling Front Office, die zich met name bezighoudt met het ontvangen en verwerken van inschrijvingen en mutaties aan de balies.

€ 4 miljoen is besteed door de afdeling Online, die zich onder meer bezighoudt met het faciliteren van de digitale toegankelijkheid van het handelsregister. De indirecte kosten bestonden onder andere uit kosten voor huisvesting, facilitaire kosten, finance & control en beleid en juridische zaken. Ook daar zijn kosten gemaakt voor de verkrijging, controle of presentatie en die heeft de KVK naar rato verdeeld over de afdelingen op basis van de aldaar werkzame medewerkers. In 2020 bestond het handelsregister in totaal uit ruim 3 miljoen inschrijvingen en bedroeg het aantal nieuwe inschrijvingen 297.383, het aantal uitschrijvingen 255.998 en het aantal gedeponeerde jaarstukken 830.645. Deze zijn allemaal door de KVK verzameld, gecontroleerd, verwerkt en gepresenteerd in het handelsregister. De KVK stelt op grond hiervan dat de investeringen die zij jaarlijks in het handelsregister doet de minimale investeringseis voor databankrechtelijke bescherming ruim overtreffen.

3.16. De rechtbank stelt voorop dat de aanleg en het beheer van het handelsregister wettelijk zijn opgedragen aan de KVK. Deze handelsregistertaak is de hoofdactiviteit van de KVK. Het handelsregister is als databank daarom geen bijproduct (spin-off), dat vanzelf ontstaat uit een andere activiteit van de KVK. De kosten die de KVK maakt ter uitvoering van de wettelijke handelsregistertaak tellen daarom mee bij de beoordeling of er sprake is van een substantiële investering als deze zien op de verkrijging, de controle en/of de presentatie van de inhoud van de databank.

3.17. De KVK heeft voldoende aangetoond dat zij substantieel investeert in de databank die het handelsregister vormt. Dat de KVK niet actief op zoek hoeft te gaan naar bedrijfsgegevens, maar deze op grond van de wet krijgt aangeleverd van ondernemers en dit veelal digitaal gebeurt, neemt niet weg dat zij gelet op de toelichting die zij heeft gegeven veel middelen aanwendt om deze gegevens op geordende wijze te verwerken in het handelsregister. De aangedragen gegevens moet zij controleren op juistheid en volledigheid en daarna invoeren in het handelsregister, dat daartoe moet worden bewerkt, gewijzigd en geactualiseerd. De inspanningen en kosten die daarmee gemoeid zijn, vallen onder investeringen in de verkrijging en/of de controle van gegevens. Of het daarbij ook gaat om risicodragende investeringen en om noodzakelijke en efficiënte kosten is in het kader van deze beoordeling niet relevant. Bepalend is namelijk alleen of er substantiële middelen worden aangewend voor de verkrijging, controle en/of presentatie van de inhoud van de databank, zo blijkt uit de hiervoor in 3.13. aangehaalde overwegingen van het HvJEU.

3.18. Anders dan de VVZBI stelt, leidt het proces van verificatie en validatie van gegevens door de KVK niet tot creatie van (nieuwe) gegevens, met uitzondering van het aanmaken van de KVK-nummers. Het gaat immers om al bestaande gegevens die na verificatie en validatie worden opgenomen in het handelsregister. De KVK maakt zelf geen gegevens aan, behalve dus de KVK-nummers. Ook met de presentatie van de gegevens in het handelsregister zijn in het licht van de gegeven toelichting veel inspanningen en kosten gemoeid, zoals voor het onderhouden en vernieuwen van de voor de formattering en toegankelijkheid van de gegevens benodigde IT. In 2020 bestond het handelsregister uit ruim 3 miljoen inschrijvingen. Jaarlijks verwerkt de KVK circa 2,5 miljoen mutaties in het handelsregister. De VVZBI heeft niet voldoende weersproken dat daar per jaar in ieder geval inspanningen en kosten ten bedrage van tientallen miljoenen euro’s aan directe kosten mee gemoeid zijn, die zien op het verzamelen en controleren van de gegevens en het ordenen, actualiseren en ontsluiten daarvan. Gelet daarop kan al worden aangenomen dat de KVK in kwantitatief opzicht voldoende substantieel investeert in het handelsregister. Aan het in artikel 1 lid 1 sub a Databankenwet opgenomen investeringsvereiste is dus voldaan.

begrip producent

3.19. Op grond van het bepaalde in artikel 2 lid 1 Databankenwet komen de rechten met betrekking tot een databank toe aan de producent van de databank. Deze producent is in artikel 1 lid 1 sub b Databankenwet gedefinieerd als degene die het risico draagt van de voor de databank te maken investering. De Databankenrichtlijn kent daarentegen geen artikel met een definitie van het begrip ‘producent’. De rechthebbende wordt daarin de fabrikant van de databank genoemd. Deze fabrikant wordt in overweging 41 omschreven als degene die het initiatief neemt tot en het risico draagt van de investeringen en daarbij is overwogen dat dit met name toeleveranciers uitsluit. Uit de Memorie van Toelichting bij de Databankenwet volgt dat de wetgever de definitie van producent heeft ontleend aan overweging 41, maar het element ‘initiatief nemen’ bewust niet in de definitie heeft opgenomen. Dit is gelet op de toelichting gedaan, omdat uit de richtlijn volgt dat het databankenrecht ten doel heeft om de gedane investering te beschermen en, anders dan waar overweging 41 vanuit lijkt te gaan, het initiatief om een databank tot stand te brengen niet altijd bij de producent hoeft te liggen. Hij kan dit ook doen in opdracht van een ander. In dat geval zal degene die de investering doet en het (rechtstreeks) risico daarvan draagt, de bescherming van het recht sui generis genieten. Als dat de opdrachtgever is, zal hij een beroep op dat recht hebben.

3.20. Het HvJEU heeft in het hiervoor in 3.13. genoemde arrest met betrekking tot de draagwijdte en het doel van de bescherming van het databankenrecht overwogen:

“22 Dienaangaande blijkt met name uit de overwegingen 40 en 41 van richtlijn 96/9 dat dit recht sui generis ten doel heeft om, voor de beperkte duur van het recht, een belangrijke investering in de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud van een databank te beschermen, door de fabrikant van een databank de mogelijkheid te geven om te verbieden dat de inhoud van die databank of een substantieel deel ervan zonder zijn toestemming opgevraagd en/of hergebruikt wordt. Het Hof heeft immers verduidelijkt dat met het recht waarin artikel 7 van richtlijn 96/9 voorziet, wordt beoogd de persoon die het initiatief heeft genomen om substantiële menselijke, technische en/of financiële middelen te investeren in het samenstellen en de werking van een databank en het risico hiervan draagt, de zekerheid te bieden dat hij voor zijn investering zal worden vergoed door hem te beschermen tegen de toe-eigening van de resultaten van deze investering zonder zijn toestemming (arrest van 19 december 2013, Innoweb, C202/12, EU:C:2013:850, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23 Zoals het Hof op basis van met name de overwegingen 39, 42 en 48 van richtlijn 96/9 eveneens heeft vastgesteld, streeft de wetgever van de Unie er met de instelling van een recht sui generis naar de invoering te bevorderen van systemen voor opslag en verwerking van gegevens teneinde bij te dragen tot de ontwikkeling van de informatiemarkt in een context die wordt gekenmerkt door een exponentiële groei van de hoeveelheid gegevens die jaarlijks in alle sectoren van bedrijvigheid wordt voortgebracht en verwerkt (arrest van 19 december 2013, Innoweb, C202/12, EU:C:2013:850, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).”

(…)

30 Uitgaande van het doel dat de Uniewetgever met de instelling van een recht sui generis nastreeft, heeft het Hof een ruime uitlegging gegeven aan zowel het begrip „hergebruik” (zie in die zin arrest van 19 december 2013, Innoweb, C202/12, EU:C:2013:850, punten 33 en 34) als het begrip „opvraging” (zie in die zin arrest van 9 oktober 2008, Directmedia Publishing, C304/07, EU:C:2008:552, punten 31 en 32).

31 Zo blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de begrippen „opvraging” en „hergebruik” aldus moeten worden uitgelegd dat zij verwijzen naar iedere handeling die bestaat in het zich toeeigenen respectievelijk het ter beschikking stellen van het publiek, zonder toestemming van de samensteller van de databank, van de resultaten van diens investering, waardoor deze laatste inkomsten waarmee hij wordt geacht de kosten van deze investering te kunnen dekken, worden ontnomen (arrest van 9 november 2004, The British Horseracing Board e.a., C203/02, EU:C:2004:695, punt 51).”

3.21. Uit de hiervoor aangehaalde overwegingen uit de Databankenrichtlijn en van het HvJEU volgt dat bij de fabrikant van de databank en daarmee de rechthebbende op het databankenrecht wordt uitgegaan van de (rechts)persoon die het initiatief heeft genomen om substantiële menselijke, technische en/of financiële middelen te investeren in het samenstellen en de werking van een databank en het risico hiervan draagt. In de literatuur is erop gewezen dat er in de richtlijn geen regels te vinden zijn voor de vraag of degene die de databank feitelijk tot stand brengt dan wel degene die daartoe opdracht heeft gegeven als drager van het risico van de investeringen is aan te merken. Dat zal per geval aan de hand van de onderlinge contractuele verhouding dienen te worden vastgesteld. Ook is erop gewezen dat er nauwelijks aanknopingspunten te vinden zijn voor de vraag wie als rechthebbende is aan te merken als degene die de organisatorische of coördinerende verantwoordelijkheid voor de investeringen in de databank draagt niet ook het financiële risico van die investeringen op zich neemt. Het dragen van het ondernemersrisico ten aanzien van het tot stand brengen van de databank wordt als zwaarwegende component beschouwd. Daarbij is opgemerkt dat van coproducentschap alleen sprake zou kunnen zijn als partijen gezamenlijk zowel de organisatorische als de financiële verantwoordelijkheid dragen.

toetsing aan het producentvereiste

3.22. De rechtbank is van oordeel dat het in de Databankenwet gehanteerde begrip ‘producent’ is bedoeld als materieel vereiste voordat databankrechtelijke bescherming kan worden ingeroepen. Uit artikel 2 Databankenwet volgt immers dat alleen degene die kwalificeert als producent van een databank aanspraak kan maken op het databankenrecht. Dit is in lijn met artikel 7 lid 1 Databankenrichtlijn waaruit volgt dat databankrechtelijke bescherming is voorbehouden aan degene die kwalificeert als fabrikant van een databank. De begrippen ‘producent’ en ‘fabrikant’ zijn, zoals gezegd, niet gelijk aan elkaar. Onder producent wordt in de Databankenwet verstaan degene die het risico draagt van de voor de databank te maken investering. Onder fabrikant wordt in de Databankenrichtlijn verstaan degene die het initiatief neemt tot en het risico draagt van de investeringen. Dat roept de vraag op of het element ‘initiatief nemen’ wel of niet als constitutief vereiste geldt voor databankrechtelijke bescherming. Het antwoord op die vraag kan in dit geval in het midden blijven, omdat al niet aan het element ‘risico dragen’ is voldaan. Dit zal hierna worden toegelicht.

3.23. Uit de overwegingen van de Databankenrichtlijn en de jurisprudentie van het HvJEU volgt dat met het databankenrecht is beoogd om substantiële investeringen in de samenstelling en werking van een databank te beschermen door degene die de investering doet en het risico daarvan draagt, de zekerheid te bieden dat hij voor zijn investering zal worden vergoed, om zo investeringen in moderne systemen voor de opslag en verwerking van gegevens die bijdragen tot de ontwikkeling van de informatiemarkt in de Lidstaten te stimuleren. Aan het databankenrecht ligt dus een economische rechtvaardigingsgrond ten grondslag.

3.24. Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet op de Kamer van Koophandel volgt dat de KVK ten aanzien van de handelsregistertaak handelt ter uitoefening van het openbaar gezag. Het betreft een zuiver publieke taak die in beginsel alleen door de overheid kan worden uitgevoerd en geheel plaatsvindt buiten de sfeer van het economisch verkeer. Deze taak is door de Rijksoverheid op grond van de Handelsregisterwet 2007 aan de KVK toegekend en kan alleen door haar worden verricht. De kosten verbonden aan de uitvoering van de handelsregistertaak worden gefinancierd uit de begroting van de Minister van EZK. Dat is niet de enige bron van financiering. Een deel van de kosten wordt gefinancierd met inkomsten uit producten en diensten van de KVK, waarbij voor zover mogelijk en wenselijk het profijtbeginsel geldt. In artikel 39 lid 2 Wet op de Kamer van Koophandel is bepaald dat de kosten van de KVK volgens de goedgekeurde begroting ten laste van de rijksbegroting komen, voor zover deze niet uit de baten van de KVK worden bestreden.

3.25. De KVK voert dus ten aanzien van de aanleg en het beheer van het handelsregister een wettelijke taak uit. Daardoor heeft de KVK de verplichting het handelsregister op te tuigen, te actualiseren en te onderhouden. Een (te beschermen) economische drijfveer is daarbij niet aanwezig. Want ook als ze haar kosten niet zou terug (kunnen) verdienen, moet zij die taak uitvoeren. Dat laat onverlet dat er wel vanuit wordt gegaan dat de KVK in het kader van die taakuitoefening ook inkomsten genereert, waarmee een deel van de kosten kan worden gedekt. De overige kosten komen echter op grond van de wet in beginsel ten laste van de rijksbegroting. De ratio van databankrechtelijke bescherming is om degene die substantieel investeert in de inhoud van een databank en het risico van die investering draagt met een databankenrecht de zekerheid te geven dat hij daarvoor wordt vergoed, om zo te stimuleren dat die investering wordt gedaan. Die situatie doet zich - gelet op wat hiervoor is overwogen - hier niet voor. De KVK (1) draagt immers niet het financiële risico van de investeringen in het handelsregister, omdat wettelijk is geregeld dat de (goedgekeurde begrote) kosten van de KVK die niet uit haar inkomsten kunnen worden voldaan, worden gedekt door de Rijksoverheid en (2) behoeft geen stimulans om de investeringen te doen, omdat zij die stimulans al heeft vanwege de aan haar opgedragen wettelijke taak (ofwel: een economische rechtvaardigingsgrond ontbreekt bij de KVK). De rechtbank is daarom van oordeel dat de KVK niet kwalificeert als producent in de zin van de Databankenwet, zodat haar geen databankrechtelijke bescherming toekomt op het handelsregister.

3.26. De rechtbank ziet geen aanleiding om ten aanzien van het databankenrecht een prejudiciële vraag te stellen aan het HvJEU, omdat het antwoord op de voorliggende (eerste) vraag voldoende duidelijk volgt uit de Databankenrichtlijn en de aangehaalde jurisprudentie van het HvJEU.

vorderingen

3.27. Nu de rechtbank tot de slotsom is gekomen dat aan de KVK geen databankrechtelijke bescherming toekomt op het handelsregister is de primair onder 1 a) gevorderde verklaring voor recht, inhoudende dat op het handelsregister geen databankenrecht rust ten gunste van de KVK, toewijsbaar. Het primair onder 2 a) t/m d) gevorderde is ook toewijsbaar, omdat die deelvorderingen zien op het verbieden van handelingen van de KVK waarbij zij zich beroept op een databankenrecht op het handelsregister en op de nieuwe voorwaarden, die op dat recht zijn gebaseerd.

3.28. De onder 5) gevorderde dwangsombepaling zal worden afgewezen. Het opleggen van een dwangsom is bedoeld als prikkel tot nakoming van een rechterlijke beslissing. De KVK heeft toegezegd dat zij zich aan de uitspraak in deze zaak zal houden. De KVK heeft aan het vonnis in kort geding dat op 4 juni 2021 tussen partijen is gewezen (zie 2.8.) ook uitvoering gegeven. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, valt daarom niet in te zien waarom het opleggen van een dwangsom in dit geval nodig is.

3.29. Nu hierdoor al op de primair ingestelde vorderingen is beslist, komt de rechtbank niet meer toe aan beoordeling van de overige stellingen en verweren van partijen en evenmin aan beoordeling van het bezwaar van de KVK tegen de eisvermeerdering (oftewel de subsidiair ingestelde vorderingen).

proceskosten

3.30. De KVK krijgt ongelijk en zal daarom in de proceskosten worden veroordeeld. De VVZBI vordert veroordeling van de KVK in de volledige proceskosten ex artikel 1019h Rv. Zij stelt onder verwijzing naar de overlegde specificaties (producties 46 en 47) dat de werkelijk gemaakte proceskosten in totaal € 138.459,80 bedragen exclusief btw en inclusief verschotten, waarvan € 110.781,50 aan salaris van de advocaten en € 26.500,00 aan kosten van de ingeschakelde deskundigen. De KVK voert hiertegen verweer. Volgens de KVK ziet een deel van de gemaakte kosten niet op databankenrechtelijke aspecten, maar op hergebruik van overheidsinformatie en overeenkomstenrecht, zodat dat deel in ieder geval buiten het bereik van artikel 1019h Rv valt. Verder vindt de KVK dat de opgevoerde kosten van prof. mr. P.B. Hugenholtz niet voor vergoeding in aanmerking komen, omdat die kosten onnodig zijn gemaakt.

3.31. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de hele zaak betrekking op handhaving van intellectuele eigendomsrechten, omdat alle geschilpunten verband houden met het door de KVK ingeroepen databankenrecht op het handelsregister. Daarom is artikel 1019h Rv van toepassing. Op grond van dat artikel wordt de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de redelijke en evenredige gerechtskosten en andere kosten die de in het gelijk gestelde partij heeft gemaakt, tenzij de billijkheid zich daartegen verzet. Bij de vaststelling van de redelijke en evenredige kosten gaat de rechtbank uit van de Indicatietarieven in IE-zaken, versie 1 april 2017. De rechtbank merkt deze zaak aan als een complexe bodemzaak en zal het bij die categorie behorende maximale tarief van € 40.000,00 aan salaris advocaat exclusief btw toekennen, vanwege de omvang, bewerkelijkheid en complexiteit van de zaak (meerdere grondslagen, uitgebreid verweer, veel relevante producties) en het grote financiële belang van de zaak. De rechtbank ziet in hetgeen de VVZBI heeft aangevoerd geen aanleiding om meer toe te wijzen aan salaris. De rechtbank zal de opgevoerde deskundigenkosten toewijzen. Gelet op de al langlopende discussie tussen partijen over de databankrechtelijke aspecten van deze zaak en de complexiteit daarvan heeft de VVZBI in redelijkheid kunnen besluiten om naast haar gespecialiseerde advocaten ook deze deskundigen in te schakelen. De totale deskundigenkosten komen de rechtbank niet onevenredig voor. De andere opgevoerde verschotten zullen ook worden toegewezen, nu daartegen geen verweer is gevoerd.

3.32. De kosten aan de zijde van de VVZBI komen daarmee op:

- griffierecht € 667,00

- verschotten 27.011,30

- salaris advocaten 40.000,00

Totaal € 67.678,30

4 De beslissing

De rechtbank

4.1. verklaart voor recht dat op het handelsregister geen databankenrecht rust ten gunste van de KVK,

4.2. verbiedt de KVK met onmiddellijke ingang na betekening van dit vonnis om:

a. a) zich jegens de VVZBI en haar leden te beroepen op een databankenrecht op het handelsregister,

b) de levering van handelsregisterinformatie aan leden op enige manier te staken of beperken wegens een beweerdelijke inbreuk op een aan haar toekomend databankenrecht op het handelsregister en/of niet-naleving van de nieuwe voorwaarden, die op dat databankenrecht zijn gebaseerd,

c) de dienstverlening door leden op enige manier te verhinderen of bemoeilijken wegens een beweerdelijke inbreuk op een aan haar toekomend databankenrecht op het handelsregister en/of niet-naleving van de nieuwe voorwaarden, die op dat databankenrecht zijn gebaseerd,

d) eindgebruikers te voorzien van aanwijzingen en dergelijke over het al dan niet gebruik maken van en/of toegestaan zijn van de dienstverlening van leden in verband met een beweerdelijke inbreuk op een aan haar toekomend databankenrecht op het handelsregister en/of niet-naleving van de nieuwe voorwaarden, die op dat databankenrecht zijn gebaseerd,

4.3. veroordeelt de KVK in de proceskosten, aan de zijde van de VVZBI tot op vandaag begroot op in totaal € 67.678,30,

4.4. verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad, behalve de onder 4.1. opgenomen verklaring voor recht,

4.5. wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.P.H. van Driel van Wageningen, mr. J.F. Haeck en mr. F.C. Burgers, ondertekend door mr. J.F. Haeck en in het openbaar uitgesproken op 22 december 2021.

Richtlijn (EU) 2019/1024 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en hergebruik van overheidsinformatie.

Richtlijn 96/9/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 1996 betreffende de rechtsbescherming van databanken.

MvT, Kamerstukken II 1997-1998, 26 108, nr. 3, p. 8.

HvJEU 3 juni 2021, ECLI:EU:C:2021:434.

MvT, Kamerstukken II 1997-1998, 26 108, nr. 3, p. 9.

Geerts & Verschuur, Kort begrip van het intellectuele eigendomsrecht 2020, p. 673.

Spoor/Verkade/Visser, Auteursrecht 2019, p. 809 en 810.

Zie met name de overwegingen 7 t/m 12.

Zie ook de in 3.20. aangehaalde overwegingen.

MvT, Kamerstukken II 2012-2013, 33 553, nr. 3 p. 21 en 24.

type: ID/4198

coll: