ECLI:NL:RBMNE:2021:3044

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 20/2443 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen [eiser] , te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. D.M. Woelinga), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren, verweerder (gemachtigde: P.J. Gomez). Inleiding Aan de oever bij de [plek] in [gemeente] , ten noorden van het [locatie] (de locatie) liggen onder meer de schepen de [scheepsnaam 1] , de [scheepsnaam 2] en een beunbak aangemeerd. Verder liggen er allerlei ijzerwaren en ander schroot opgeslagen. Partijen zijn sinds 2013 in onderhandeling over het verwijderen van de schepen, wrakken en objecten. Sindsdien is het een en ander opgeruimd, maar het is partijen tot op heden niet gelukt om tot definitieve afspraken te komen. Bij het primaire besluit van 10 december 2019 (het eerste primaire besluit) heeft verweerder verzoeker gelast om uiterlijk op 1 februari 2020 de overgebleven objecten te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van bestuursdwang. Als verzoeker niet voor het einde van de termijn aan de last heeft voldaan, zal verweerder de objecten zelf (laten) verwijderen en de kosten daarvan op verzoeker verhalen. Later heeft verweerder de termijn voor het voldoen aan de last verlengd tot en met 15 februari 2020. Bij het primaire besluit van 16 januari 2020 (het tweede primaire besluit) heeft verweerder het besluit tot handhaving ingetrokken, voor zover dit betrekking had op één specifiek aan de beunbak afgemeerd vaartuigje. Eiser heeft vervolgens bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 13 februari 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:525, heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en de last geschorst tot zes weken nadat verweerder op het bezwaar van eiser heeft beslist. Bij besluit van 16 juni 2020 (het eerste bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, dus de last in stand gelaten en overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften (de bezwaarschriftencommissie) aangevuld met een Memo waarin de last nader is geconcretiseerd en de schepen, wrakken en objecten duidelijker zijn omschreven. Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld en de voorzieningenrechter opnieuw gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft de termijn voor de last verlengd tot en met de dag waarop het verzoek op een zitting wordt behandeld. Het verzoek is op 13 augustus 2020 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Bij onmiddellijke uitspraak van 13 augustus 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:3385, heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit (in zijn geheel) geschorst tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep. Vervolgens heeft verweerder in overleg met eiser de [scheepsnaam 2] en de beunbak tussen 7 en 11 december 2020 op eigen kosten laten verwijderen. Hierover heeft de gemeente op 24 november 2020 een vaststellingsovereenkomst met eiser gesloten. Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter en de verwijdering van voornoemde objecten heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar van 11 februari 2021 genomen (het tweede bestreden besluit), waarin de last onder bestuursdwang is aangepast. Verweerder heeft op 23 februari 2021 een verweerschrift ingediend. Eiser heeft daarop op 24 februari 2021 een aanvullend beroepschrift ingediend, waar verweerder op 10 maart 2021 een nadere reactie op heeft gegeven. Verweerder heeft daarnaast op 25 februari 2021 een geheimhoudingsverzoek ingediend dat ziet op een deel van de bij het verweerschrift overlegde stukken, die worden aangeduid als Document A en Document B. Eiser heeft geen bezwaar tegen de geheimhouding en geeft de rechtbank toestemming om kennis te nemen van de stukken. Op 10 maart 2021 heeft rechter mr. R.C. Moed het verzoek tot beperkte kennisneming van Document A afgewezen en dit document laten terugsturen naar verweerder. Het verzoek om beperkte kennisneming met betrekking tot Document B is toegewezen. De rechtbank heeft van Document B dus kennis genomen. Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Overwegingen

1. Eiser maakt al geruime tijd met verschillende schepen gebruik van de locatie. Er is aan hem nooit een ligplaatsvergunning verstrekt. De rechtsvoorganger van verweerder, het college van de gemeente [gemeente] , heeft in 2012 een last onder bestuursdwang opgelegd om objecten in de [plek] te verwijderen en verwijderd te houden. Omdat daarna is geprobeerd de kwestie in onderling overleg te regelen en een vaststellingsovereenkomst te sluiten, is die last in 2015 ingetrokken. Tot afspraken en een overeenkomst is het niet gekomen, waarna verweerder besloten heeft om de handhaving weer te hervatten. Dit heeft geleid tot voornoemde besluiten. Verweerder voert het beleid dat clandestien afgemeerde boten en bootjes moeten worden gelegaliseerd of verwijderd. Op dit moment ligt op de locatie alleen nog het schip de [scheepsnaam 1] . Eiser, die met pensioen is, brengt zijn dagen op de locatie door en is dan bezig om het schip wat op te knappen. Het tweede bestreden besluit 2. De rechtbank stelt vast dat verweerder het eerste bestreden besluit deels heeft vervangen door het tweede bestreden besluit. Bij dit tweede bestreden besluit is de omschrijving van de last gewijzigd. Het tweede bestreden besluit merkt de rechtbank aan als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat het beroep van eiser mede wordt geacht te zijn gericht tegen dit besluit. Omvang van het geschil 3. Gelet op het aanvullend beroepschrift en wat op zitting is besproken, is tussen partijen alleen nog de last in geschil, zoals omschreven onder nummer 2 en nummer 6 in het tweede bestreden besluit. 4. De bij het tweede bestreden besluit herziene last luidt, voor zover van belang, als volgt: (…) Op grond van het vorenstaande leggen wij aan uw client, de heer [eiser] (hierna: [eiser] ), een last onder bestuursdwang op voor het beëindigen en beëindigd houden van het overtreden van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. [eiser] dient daarmee een einde te maken aan het in strijd met artikel 20, lid 20.1, van de planregels van het bestemmingsplan “Stad Muiden” aan-/ en of afmeren of achterlaten van de hierna te noemen scheepswrakken, boten, vaartuigen en andere drijvende, geplaatste en/of (gedeeltelijk) gezonken voorwerpen in de [plek] in [gemeente] ten noorden van het [locatie] , zoals met een rood kader aangegeven in bijlage III van het primaire besluit van 10 december 2019: 1. (…) 2. de [scheepsnaam 1] inclusief een daaraan vastgehaakt vlonder gelegen in de [plek] , kadastraal bekend, gemeente [gemeente] , sectie [sectie] , nummer [nummer 1] . De [scheepsnaam 1] en het vlonder is op bijgesloten luchtfoto met kadastrale ondergrond aangeduid als nummer [nummer 2] ; 3. (…) 4. (…) 5. (…) 6. de losse voorwerpen en meerpalen in en op de Vecht, kadastraal bekend, gemeente [gemeente] , sectie [sectie] , nummer [nummer 1] en gemeente [gemeente] , sectie [sectie] , nummer [nummer 3] . Deze voorwerpen zijn op bijgesloten luchtfoto met kadastrale ondergrond omcirkeld met de kleur geel en voor zover mogelijk benoemd. Overtreding van de last onder 6 Omschrijving van de last 5. Eiser stelt dat verweerder de herziene last onder nummer 6 niet duidelijk heeft omschreven. Er wordt gesproken over voorwerpen en meerpalen die staan vermeld op de bij het besluit behorende luchtfoto en daarop zijn omcirkeld met de kleur geel. Van de op deze luchtfoto aanwezige 13 cirkels zijn er slechts 8 nader omschreven. Bij 5 cirkels is geen nadere omschrijving gegeven. Het is voor eiser dan ook volstrekt onduidelijk om welke voorwerpen het zou gaan en tot hoe ver de last dus reikt. Het besluit is hiermee in strijd met artikel 5:4 van de Awb. 6. De rechtbank geeft eiser geen gelijk. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Verweerder heeft op de luchtfoto de locaties omcirkeld en zoveel mogelijk de op die locaties bevindende voorwerpen benoemd. Eiser is goed bekend met de situatie ter plekke. Gelet hierop heeft verweerder voldoende duidelijk gemaakt wat van eiser verlangd wordt. Ontbreken wettelijk voorschrift 7. Eiser voert aan dat verweerder ten aanzien van de objecten op de wal in strijd handelt met artikel 5:9 van de Awb door in het tweede bestreden besluit niet te vermelden in strijd met welke planregel uit het bestemmingsplan wordt gehandeld. Verweerder baseert de last op het beëindigen van het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van gronden of bouwwerken en wel specifiek vanwege strijd met artikel 20, lid 20.1., van het bestemmingsplan ‘Stad Muiden’ (het bestemmingsplan). Dit artikellid ziet op de voor ‘Water’ aangewezen gronden. De meeste in de last onder nummer 6 aangeduide losse voorwerpen zijn gesitueerd op de wal waarop de bestemming ‘Groen’ rust. 8. Verweerder wijst erop dat in het primaire besluit van 10 december 2019 op de eerste pagina onder het kopje “Overtreding” is opgenomen dat ook in strijd met de algemene gebruiksregels van artikel 30 van de planvoorschriften wordt gehandeld. Deze aanduiding van het overtreden voorschrift is niet gewijzigd met het eerste bestreden besluit. Het tweede bestreden besluit ziet verder alleen op een wijziging van de omschreven last, niet op de grondslag. In het besluit staat expliciet “Tot slot benadrukken wij dat het besluit van 16 juni 2020 voor het overige ongewijzigd blijft”. 9. De rechtbank constateert dat verweerder in het tweede bestreden besluit onder de omschrijving van de last wel wetsartikelen noemt en daarmee de suggestie wekt dat hij hiermee een volledige opsomming geeft. Dat maakt dat verweerder artikel 30 van de planvoorschriften wel (opnieuw) had moeten vermelden. In zoverre is sprake van strijd met artikel 5:9, onder a, van de Awb. Indien de bestreden besluiten worden gelezen in samenhang met het primaire besluit kon eiser wel duidelijk opmaken dat de last onder dwangsom ten aanzien van de objecten op de wal betrekking heeft op het gebruik van de gronden in strijd met artikel 30 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser niet is geschaad door het niet noemen van de volgens het college overtreden planregel, zoals de gemachtigde van eiser op zitting ook heeft bevestigd. De rechtbank zal het gebrek dan ook passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het betoog is dus terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van de bestreden besluiten. Last deels aan verkeerde persoon opgelegd 10. Eiser stelt dat de last onder 6, die ziet op het verwijderen van de bij de beunbak aanwezige houten steiger en stalen bak, niet aan hem opgelegd had mogen worden. Hij heeft niets te maken met de beunbak en datzelfde geldt voor de houten steiger en stalen bak. Van eiser kan dan ook niet gevergd worden objecten waarvan hij nooit eigenaar of gebruiker is geweest, te verwijderen. 11. Over de beunbak heeft de voorzieningenrechter in de uitspraak van 13 augustus 2020 als volgt geoordeeld: “Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter slaag het betoog van verzoeker ten aanzien van de beunbak wél. Overtreder is degene die de overtreding pleegt of medepleegt, zo volgt uit artikel 5:1, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder kan verzoeker dus alleen aanmerken als overtreder als verzoeker de pleger of medepleger is van het aangemeerd hebben en houden van de beunbak. Hiervan is echter onvoldoende gebleken.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het tweede bestreden besluit, voor zover dit ziet op de last onder 6 tot verwijdering van de bij de beunbak aanwezige houten steiger en stalen bak; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is uitgesproken op 29 juni 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Bijvoorbeeld in haar uitspraak van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316. Bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401

Het standpunt van verweerder dat verzoeker overtreder is, omdat hij het ‘overtrederschap’ als het ware zou hebben aanvaard door de beunbak op de locatie te laten liggen, volgt de voorzieningenrechter niet. De locatie waar de beunbak door de eigenaar is aangemeerd en achtergelaten is weliswaar ‘het plekje’ waar verzoeker een groot deel van zijn leven al gebruik van maakt, maar hij heeft het betreffende water en de gronden niet in eigendom. Bovendien heeft verzoeker op de zitting onweersproken toegelicht dat hij de beunbak nooit in gebruik heeft genomen. Verweerder kon verzoeker dan ook niet als pleger of medepleger en daarmee als ‘overtreder’ aanmerken van het aangemeerd hebben en houden van de beunbak op de locatie.” 12. Verweerder heeft in zijn verweerschriften een kanttekening geplaatst bij de juistheid van dit voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter over de beunbak. Verweerder stelt dat uit zowel de parlementaire geschiedenis als uit een uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1719, volgt dat het overtrederschap niet van belang is bij het opleggen van een bestuursdwangbesluit, maar pas in het kader van het kostenverhaal van de door een bestuursorgaan uitgeoefende bestuursdwang relevant is. 13. Daargelaten de vraag of verweerder de door hem genoemde uitspraak van de Afdeling juist interpreteert, vindt de rechtbank dat verweerder de last onder 6, die ziet op het verwijderen van de bij de beunbak aanwezige houten steiger en stalen bak, in redelijkheid niet aan eiser had kunnen opleggen. Dat eiser al lang gebruik maakt van de locatie, wil niet zeggen dat alles wat er ligt van hem afkomstig is. Eiser heeft op de zitting van de voorzieningenrechter ontkend dat de beunbak van hem is. Uiteindelijk heeft verweerder na het oordeel van de voorzieningenrechter besloten om de beunbak zelf te verwijderen. Het is onder de gegeven omstandigheden dan ook onredelijk om eiser verantwoordelijk te blijven houden voor de bij de beunbak aanwezige houten steiger en stalen bak. De last onder 6, voor zover deze ziet op de bij de beunbak aanwezige houten steiger en stalen bak, kan niet in stand blijven. Voor het overige ten aanzien van de last onder 6 was verweerder bevoegd om handhavend op te treden. Overtreding van de last onder 2, de [scheepsnaam 1] 14. Eiser doet ten aanzien van de last onder 2 een beroep op het overgangsrecht. Hij stelt dat de [scheepsnaam 1] al vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Vesting Muiden 1981’ en sindsdien doorlopend op de locatie lag aangemeerd. 15. De bewijslast dat het overgangsrecht van toepassing is, rust op degene die zich daarop beroept, in dit geval eiser. 16. Zowel de bezwaarschriftencommissie als de voorzieningenrechter hebben geoordeeld dat de door eiser in dit verband overgelegde foto’s onvoldoende duidelijk zijn, bijvoorbeeld qua datering, en dat de overgelegde verklaringen, waaronder die van de voormalige Rayonopzichter van Rijkswaterstaat, niet specifiek gaan over ‘De [scheepsnaam 1] ’ en te weifelend waren. De rechtbank sluit zich bij deze oordelen aan. 17. Na de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft eiser als productie 15 nog drie verklaringen overgelegd. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit deze verklaringen niet de conclusie kan worden getrokken dat ‘de [scheepsnaam 1] ’ al vóór 1981, toen het eerste bestemmingsplan voor de locatie werd vastgesteld, lag afgemeerd op de locatie. In twee van de drie verklaringen wordt gesproken over de klipper (de) [scheepsnaam 3] Pas op de zitting heeft eiser hierover verklaard dat de [scheepsnaam 1] eerst [scheepsnaam 3] heette. Deze enkele stelling zonder nadere onderbouwing acht de rechtbank onvoldoende. Verweerder heeft er ook nog op gewezen dat de verklaringen ook niet eenduidig zijn over de locatie waar het daarin genoemde schip zou hebben gelegen. Daarbij komt dat verweerder in beroep foto’s uit 1969, 1975, 1977, 1978, 1990 en 1992 en luchtfoto’s uit 1986 en 1999 heeft overgelegd, waarop de [scheepsnaam 1] niet is afgebeeld. Verder heeft verweerder Document B overgelegd, een e-mailwisseling tussen een medewerker van de gemeente en een derde. In deze e-mailwisseling verklaart een Muidenaar dat hij zelf denkt dat de [scheepsnaam 1] omstreeks het jaar 2000 op de locatie is komen liggen, en anderzijds dat hij de kwestie heeft besproken met enkele bewoners van Muiden, die allen zouden hebben verklaard dat de [scheepsnaam 1] niet vóór 1999 of 1989 op de locatie lag afgemeerd. 18. Nog daargelaten de vraag of het gebruik voldoet aan het overgangsrecht zoals dat is vermeld in artikel 46 van het bestemmingsplan, waarin is bepaald dat het gebruik niet mag worden gewijzigd, is de rechtbank, mede in het licht van wat verweerder naar voren heeft gebracht, van oordeel dat eiser niet is geslaagd in zijn bewijslast. 19. Verweerder was ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten dan ook bevoegd tot handhavend optreden ten aanzien van de [scheepsnaam 1] . Beginselplicht tot handhaving 20. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien? 21. Verweerder heeft zich niet bereid verklaard om de met het bestemmingsplan strijdige situatie te legaliseren. Van concreet zicht op legalisatie is daarom geen sprake. 22. Eiser stelt dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn persoonlijke belangen. Hij is al op leeftijd en wil zijn laatste levensfase kunnen genieten van de locatie. Hij heeft verder gewezen op het jarenlange gedogen van de gemeente. In 2007 heeft de gemeente Muiden een beleidsvisie ten aanzien van de haven opgesteld. Op grond van deze beleidsvisie had eiser met de [scheepsnaam 1] al in aanmerking moeten komen voor legalisatie, omdat de gedoogde situatie toen al meer dan 5 aaneengesloten jaren bestond. Een persoonsgebonden gedoogbeschikking zou volgens eiser aan de orde moeten zijn. 23. De rechtbank stelt voorop dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het enkele tijdsverloop na een overtreding of stilzitten van de overheid bij een overtreding, geen reden is om van handhaving af te zien. De rechtbank ziet in de door eiser genoemde omstandigheid, dat hij graag op zijn oude dag op de locatie verblijft, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid tot handhaving mocht overgaan. Verweerder heeft het algemeen belang van handhaving van de regelgeving over ligplaatsen en het voorkomen van precedentwerking voorop mogen stellen. Sinds 2012 is eiser met verweerder in overleg over de kwestie en hij heeft derhalve ruim de tijd gehad in te spelen op de mogelijke consequenties van handhaving. Over het beroep op de beleidsvisie uit 2007 heeft verweerder opgemerkt dat hij twijfelt of deze beleidsvisie daadwerkelijk is vastgesteld. Eiser heeft niet het volledige document overgelegd en eiser heeft het document zelf niet kunnen vinden. Verweerder heeft erop gewezen dat de voormalige gemeente Muiden op 19 november 2015 de Havenvisie Muiden 2015-2015 heeft vastgesteld. In dit beleid staat expliciet dat de oever bij het [locatie] vrij moet blijven. Gelet op het voorgaande zijn geen bijzondere omstandigheden aanwezig op grond waarvan verweerder van handhaving had behoren af te zien. Beroep op het vertrouwensbeginsel 24.