ECLI:NL:RBMNE:2021:1691

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Lelystad Bestuursrecht zaaknummer: UTR 20/2494 uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer, gevestigd in Doorn, eiseres, en het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland (hierna: gedeputeerde staten), verweerder (gemachtigde: mr. E.C.M. Schippers). Als derde-partijen nemen aan het geding deel: Stichting Faunabeheereenheid Flevoland (hierna: de faunabeheereenheid), gevestigd in Lelystad, (gemachtigde: L.M. Schrauwen) en Staatsbosbeheer, gevestigd in Amersfoort (gemachtigden: mr. A.J. Durville en mr. M. van Egmond). Inleiding Met een besluit van 18 september 2019 heeft gedeputeerde staten aan de faunabeheereenheid, op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), een ontheffing verleend voor het doden van edelherten in het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen en in de gebieden daaromheen, die voor de edelherten rechtstreeks te bereiken zijn, tot een doelstand van ongeveer 500 dieren (hierna: de ontheffing). Staatsbosbeheer zal als beheerder en eigenaar van de Oostvaardersplassen de ontheffing uitoefenen. Met een besluit van 27 mei 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft gedeputeerde staten, in navolging van het advies van de Commissie bezwaar en beroep Provincie Flevoland, het bezwaar van eiseres tegen de ontheffing ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 5 maart 2021. Op deze zitting is gelijktijdig, maar niet gevoegd, ook het beroep van de stichtingen Dierbaar Flevoland en Fauna4Life tegen de ontheffing behandeld. Namens eiseres was [A] op de zitting aanwezig. Zij werd bijgestaan door de (toenmalig) gemachtigde van eiseres mr. J.E. Dijk. Ook de gemachtigde van gedeputeerde staten was aanwezig. Zij werd vergezeld door prof. dr. [B] , hoogleraar milieuwetenschappen aan de universiteit van Utrecht, en dr. [C] , ecoloog/teammanager bij Sweco. De gemachtigden van de derde-partijen waren ook op de zitting aanwezig. Nadat de rechtbank op de zitting het onderzoek heeft gesloten, heeft eiseres op 10 maart 2021 een brief aan de rechtbank gestuurd. Deze brief was voor de rechtbank geen aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met een brief van 23 maart 2021 heeft mr. J.E. Dijk aan de rechtbank meegedeeld dat hij niet langer optreedt als de gemachtigde van eiseres. Met een uitspraak van vandaag heeft de rechtbank ook beslist in de zaak van de stichtingen Dierbaar Flevoland en Fauna4Life. Die zaak heeft het zaaknummer UTR 20/2556.

Waarover gaat het geschil? 1. Gedeputeerde staten heeft de ontheffing verleend, omdat het afschot van de edelherten nodig zou zijn:  in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats in het gebied;  ter beperking van de omvang van de populatie van de edelherten en  ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, het zogenaamde vroeg-reactief beheer. Volgens gedeputeerde staten zijn er, om de omvang van de populatie edelherten te beperken, geen andere bevredigende oplossingen en wordt door het afschot geen afbreuk gedaan aan het streven om populaties van de edelherten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Aan de ontheffing zijn een aantal voorwaarden verbonden over bijvoorbeeld de middelen en de afschotperiode. De ontheffing is geldig van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023. 2. Volgens eiseres zouden edelherten zich in heel Nederland vrij moeten kunnen bewegen, zonder hekken en zonder dat ze worden afgeschoten als ze bepaalde grenzen overschrijden. Eiseres voert als formele grond aan dat de edelherten in de Oostvaardersplassen gehouden dieren zijn en de Wnb daarom niet van toepassing is. Eiseres verbindt daaraan de conclusie dat de ontheffing onrechtmatig is verleend. Verder voert zij aan dat een populatie van 500 edelherten in een gebied als de Oostvaardersplassen te klein is voor een gunstige staat van instandhouding en dat er wel andere bevredigende oplossingen zijn dan afschot van de edelherten. Ten slotte voert eiseres aan dat aan de ontheffing ten onrechte geen voorwaarden over de weidelijkheid zijn verbonden en dat ten onrechte geen verbod op drijven is opgenomen.

3. De rechtbank toetst de rechtmatigheid van besluiten, in dit geval de ontheffing die gedeputeerde staten heeft verleend aan de faunabeheereenheid. De rechtbank doet dus geen uitspraak over het beleid dat de provincie Flevoland voert ten aanzien van het beheer van de edelherten in het Oostvaardersplassengebied. Dit beleid ligt niet ter beoordeling aan haar voor. 4. De rechtbank behandelt, gelet op de beroepsgronden van eiseres, achtereenvolgens de volgende vragen: Is de Wnb van toepassing op de edelherten in de Oostvaardersplassen? Wordt met het afschot van edelherten afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding? Zijn er andere bevredigende oplossingen dan afschot van edelherten? Moeten aan de ontheffing voorwaarden over de weidelijkheid worden verbonden? Had in de ontheffing een verbod tot drijven moeten worden opgenomen? 5. De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat gedeputeerde staten bij het verlenen van de ontheffing een bepaalde mate van beoordelingsruimte heeft. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of gedeputeerde staten in redelijkheid de ontheffing kon verlenen, zoals hij heeft gedaan. Is de Wnb van toepassing op de edelherten in de Oostvaardersplassen? 6. Eiseres voert aan dat op de edelherten in de Oostvaarderplassen de Wet dieren van toepassing is en niet de Wnb. Volgens eiseres heeft gedeputeerde staten ten onrechte op grond van een uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 11 april 2017 doorslaggevend geacht of sprake is van volledige beschikkingsmacht van de mens. Omdat de beschikkingsmacht niet volledig is, zou volgens gedeputeerde staten sprake zijn van niet gehouden dieren. Dit is volgens eiseres onjuist. De omvang van het leefgebied is volgens eiseres bepalend. Zij verwijst hierbij naar de Memorie van Toelichting (hierna : MvT) bij de Wnb. Daarin staat dat sinds de Nota Jacht en Wildbeheer de beleidslijn wordt gehanteerd dat dieren als gehouden moeten worden beschouwd als zij leven in een omrasterd terrein van minder dan 5000 hectare. Bevinden dieren zich op terreinen groter dan 5000 hectare, dan geldt dat zij wel als in het wild levend moeten worden beschouwd. Zowel deze MvT als de MvT bij de Flora- en Faunawet ontlenen het criterium voor het onderscheid tussen gehouden en niet gehouden dieren aan de Nota Jacht en Wildbeheer. Gelet op paragraaf 7.2.3 van deze Nota wordt het begrip gehouden dieren gedefinieerd door te stellen dat een beheerder van een omrasterd terrein het hierin aanwezige grofwild belemmert in die vrijheid en met uitsluiting van anderen over die opgesloten dieren beschikt. Als dieren leven in een omrasterd terrein van ten minste 5000 hectare en beschikken over een goede voedselsituatie dan kunnen de dieren als niet gehouden worden gekwalificeerd. Het omrasterd terrein is hier weliswaar groter dan 5000 hectare, maar het leefgebied van de edelherten in de Oostvaardersplassen is volgens eiseres beduidend kleiner dan 5000 hectare, slechts 1305 hectare. Dit komt omdat de edelherten volgens eiseres niet leven in het water en in het moeras, waaruit het gebied voor een groot gedeelte bestaat. Ook bestaat er geen goede voedselsituatie. Hiermee is sprake van gehouden dieren, aldus eiseres. 7. Gedeputeerde staten vindt dat in navolging van de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden de beschikkingsmacht van de mens bepalend is. Deze is in het Oostvaardersplassengebied slechts beperkt aanwezig, waardoor sprake is van niet gehouden dieren. Verder wijst gedeputeerde staten erop dat de omvang van het omrasterde terrein waar de edelherten toegang toe hebben circa 6000 hectare bedraagt. Het leefgebied van de edelherten is volgens gedeputeerde staten overigens ook groter dan wat eiseres stelt. 8. Naar het oordeel van de rechtbank zou een leefgebied dat kleiner is dan 5000 hectare een aanwijzing kunnen zijn dat sprake is van gehouden dieren, maar dit element is niet doorslaggevend. Dit laatste volgt niet uit de door eiseres aangehaalde MvT bij de Wnb. Ook wordt hierin niet expliciet overwogen dat alleen aan de nadere criteria die in de Nota Jacht en Wildbeheer worden genoemd, moet worden getoetst. Anders dan eiseres stelt, oordeelt de rechtbank dat de beschikkingsmacht van de mens een rol speelt bij de beantwoording van de vraag of de edelherten in de Oostvaardersplassen als gehouden dieren moeten worden beschouwd. De rechtbank voelt zich in dit oordeel gesteund door de wetgeschiedenis van de Wet Dieren. Hierin staat : “De Flora- en faunawet biedt het kader voor de regels ter bescherming van dieren behorende tot in het wild levende diersoorten. Daarbij gaat het om de bescherming en de instandhouding van dergelijke diersoorten als zodanig. In het algemeen geldt ten aanzien van dieren in de natuur het «handen af principe». Een dier in de natuur heeft recht op een leven dat zo min mogelijk wordt verstoord door menselijke bemoeienis. Toch zijn er ook situaties denkbaar waarbij menselijke interventies niet ondenkbaar of zelfs wenselijk kunnen zijn. Dit ingrijpen van de mens moet dan wel zijn gestoeld op een bepaald belang. In de Flora- en faunawet is voor beschermde diersoorten geregeld op grond van welke belangen en op welke wijze interventies kunnen worden toegestaan. Het kenmerkende verschil tussen gehouden dieren en in het wild levende dieren is de beschikkingsmacht van de mens over het dier. Bij gehouden dieren is die macht volledig, terwijl deze bij in het wild levende dieren niet of slechts beperkt aanwezig is. Het is niet mogelijk en ook niet wenselijk om in de vrije natuur verantwoordelijkheid te nemen voor het welzijn van individuele dieren. Het wetsvoorstel is primair gericht op gehouden dieren. De regels die bij en krachtens dit voorstel worden gesteld, zijn dan ook alle terug te voeren op de volledige beschikkingsmacht van de mens, en de verantwoordelijkheid van de mens die dat met zich brengt. Uit het bovenstaande blijkt dat voor toepasselijkheid van de Wet dieren het doorslaggevende criterium de beschikkingsmacht van de mens over het dier is. Alleen bij ‘volledige beschikkingsmacht van de mens’ over het dier is sprake van een gehouden dier waarop de Wet dieren van toepassing is. Daargelaten de vraag of het leefgebied van de edelherten in de Oostvaardersplassen minder dan 5000 hectare bedraagt, acht de rechtbank dan ook voor de beoordeling van doorslaggevend belang dat het Oostvaardersplassengebied een type natuurgebied is waar natuurlijke processen een belangrijke rol spelen en waarin het handelen van de mens een ondergeschikte rol speelt. Omdat de beschikkingsmacht van de mens niet volledig is, is de rechtbank, net als het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in haar uitspraak van 11 april 2017, van oordeel dat de edelherten in de Oostvaardersplassen niet als gehouden dieren in de zin van de Wet dieren kunnen worden beschouwd. Gelet op het voorgaande is de Wnb dan ook van toepassing op de edelherten in de Oostvaardersplassen. Wordt met het afschot van edelherten afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding? 9. Eiseres vindt dat met het afschot van edelherten afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding. Zij voert hiertoe aan dat in een afgesloten gebied, waar geen uitwisseling met andere hertenpopulaties kan plaatsvinden, een populatie van 4000 edelherten in dat gebied gewenst is om een genetisch gezonde en levensvatbare populatie in stand te houden. Een populatie van 500 edelherten is volgens eiseres te klein om de edelherten in de Oostvaardersplassen in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Eiseres verwijst hierbij naar een uitzending van het radioprogramma Vroege Vogels van 29 november 2020, waarin drs. [D] , ecoloog, werkzaam bij Wageningen Universiteit & Research, aan het woord is.

20. De conclusie van het voorgaande is dat de edelherten in de Oostvaarderplassen naar het oordeel van de rechtbank geen gehouden dieren zijn en de Wnb hierop van toepassing is. Gedeputeerde staten heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat met het afschot van de edelherten geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding en dat er in ieder geval op dit moment nog geen andere bevredigende oplossing is voor het afschot. Naar het oordeel van de rechtbank hadden aan de ontheffing geen voorwaarden hoeven te worden verbonden dat de weidelijkheidsregels bij het afschot moeten worden nageleefd of dat drijven met een auto niet is toegestaan. Gedeputeerde staten hebben de ontheffing in redelijkheid kunnen verlenen. 21. De beroepsgronden van eiseres leiden dus niet tot vernietiging van de verleende ontheffing. Het beroep is ongegrond. 22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. S.C.A. van Kuijeren, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 26 april 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Als u het niet eens bent met deze uitspraak kunt u hiertegen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. U ziet de datum van verzending hierboven. Artikel 3.17, eerste lid, onder b, van de Wnb. Artikel 3.10, tweede, lid, onder c, van de Wnb. Artikel 3.17, eerste lid, onder c, van de Wnb. ECLI:NL:GHARL:2017:3122. Kamerstukken II 2011-2012, 33 348, nr. 3, p. 181. Kamerstukken II 1992-1993, 23 147, nr. 3, p. 48. Kamerstukken II 2007-2008, 31 389, nr. 3, p 82. ECLI:NL:RVS:2020:2210. Artikel 1.11 van de Wnb. Artikel 3.33, eerste lid, van de Wnb.

Deze ecoloog is mede opsteller van het Alterra-rapport ‘Herkomst en migratie van Nederlandse edelherten en wilde zwijnen’ van juni 2016 (hierna: het Alterra-rapport), waarnaar in de ontheffing wordt verwezen. Hij heeft in het radioprogramma meegedeeld dat in een gesloten gebied een populatie van 4000 edelherten noodzakelijk is om op langere termijn levensvatbaar te zijn. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om drs. [D] als deskundige te horen. 10. Gedeputeerde staten stelt zich met een verwijzing naar het Alterra-rapport op het standpunt dat de genetische diversiteit van de edelherten in de Oostvaardersplassen relatief hoog is in vergelijking met omvangrijke bosgebieden elders in West-Europa en dat een populatie van circa 500 edelherten ruim voldoende is om de populatie op verantwoorde wijze in stand te houden. 11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft gedeputeerde staten in het bestreden besluit voldoende onderbouwd dat met het afschot tot een doelstand van 500 edelherten in de Oostvaardersplassen geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het edelhert. Wat drs. [D] in voormeld radioprogramma zegt lijkt tegenstrijdig te zijn met het Alterra-rapport. In hoofdstuk 5.2 over genetische vitaliteit staat in 5.2.1 immers: “Met betrekking tot de herten in de Oostvaarderplassen lijkt er vooralsnog geen reden tot zorg: deze populatie kent momenteel een relatief hoge variatie en vertoont geen tekenen van inteelt. Deze populatie werd gesticht op basis van 57 herten met een diverse genetische oorsprong (Cornelissen et al. 2015; Van den Hoorn, 1992), en het lijkt erop dat een flink deel van deze variatie nog altijd behouden is gebleven. De exacte variatie onder de uitgezette dieren is echter helaas onbekend, wat het onmogelijk maakt om vast te stellen welk deel mettertijd verloren is gegaan. Dat een geïntroduceerde edelhertenpopulatie, zelfs indien gesticht vanuit enkele tientallen individuen, over langere tijd een hoge variatie kan behouden, werd eerder beschreven door Pérez et al. (1998) voor enkele Spaanse populaties.” Zonder nadere onderbouwing van eiseres is het enkele citaat uit het radioprogramma onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de motivering van het bestreden besluit over de gunstige staat van instandhouding van het edelhert in de Oostvaardersplassen. Daarbij betrekt de rechtbank dat prof. dr. [B] op de zitting heeft verklaard dat inteelt bij een populatie van 500 edelherten niet te verwachten is. De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert dan ook geen aanleiding om drs. [D] op te roepen als getuige-deskundige. Het verzoek wordt afgewezen. Zijn er andere bevredigende oplossingen dan afschot van edelherten? 12. Eiseres vindt dat er om de omvang van de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen te beperken andere bevredigende oplossingen zijn dan afschot en voert twee alternatieven aan: de begrazingsdruk in de Oostvaardersplassen verminderen door de konikpaarden en heckrunderen uit het gebied te halen of hiervoor geboortebeperkende maatregelen te treffen en ze in een kraal bij te voeren in de wintermaanden en anticonceptie bij de edelherten zelf. Hierbij verwijst eiseres naar een experiment van anticonceptie bij damherten op het eiland de Haringvreter in het Veerse Meer en veldprojecten in Amerika met anticonceptie bij wilde herten. 13. De stichtingen Dierbaar Flevoland en Fauna4Life hebben al eerder een rechtszaak bij deze rechtbank en in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) gevoerd over afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen. Die rechtszaak ging over de opdracht die gedeputeerde staten tot 1 januari 2020 aan Staatsbosbeheer had gegeven voor afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen (hierna: de opdracht). De rechtbank overweegt hierover dat voor de ontheffing hetzelfde wettelijke toetsingskader geldt als destijds voor de opdracht. In artikel 3.18 van de Wnb, dat gaat over de opdracht, wordt immers verwezen naar artikel 3.17 van de Wnb dat gaat over de ontheffing. Voor het verlenen van de opdracht en de ontheffing gelden dus dezelfde criteria. Dit betekent dat het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak over de opdracht relevant is voor de toetsing van de ontheffing die nu aan de rechtbank voorligt. Volgens de Afdeling in haar uitspraak van 16 september 2020 heeft gedeputeerde staten voldoende gemotiveerd dat het afvangen en uitplaatsen van alle konikpaarden en heckrunderen geen bevredigende oplossing is ter voorkoming van het afschot van de edelherten in de Oostvaardersplassen. De paarden, runderen en herten begrazen het gebied op een verschillende manier. Die verschillende soorten begrazing zijn in het gebied allemaal nodig voor variëteit aan begroeiing die nodig is voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van de vogelsoorten waarvoor de Oostvaardersplassen als Natura 2000-gebied zijn aangewezen. In wat eiseres hierover aanvoert ziet de rechtbank geen aanleiding om daarover anders te oordelen. 14. Anticonceptie bij de edelherten zou naar het oordeel van de rechtbank op de langere termijn een andere bevredigende oplossing kunnen zijn, zoals gedeputeerde staten op zitting heeft beaamd. In de ontheffing heeft gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank echter voldoende gemotiveerd dat het op dit moment nog geen reële mogelijkheid is. Er is nog onderzoek nodig om tot een effectieve methode van anticonceptie te komen, die praktisch uitvoerbaar is en het juiste effect heeft zonder ongewenste bijeffecten. Gedeputeerde staten heeft in zijn verweerschrift en op de zitting aanvullend nog toegelicht dat er op dit moment nog geen anticonceptiva voor edelherten zijn geregistreerd in Nederland of Europa. Gedeputeerde staten heeft op de zitting toegezegd dat hij de ontwikkelingen op het gebied van anticonceptie bij edelherten zal blijven volgen en in aanloop naar het aflopen van de ontheffing hierover de mogelijkheden opnieuw zal onderzoeken. De beroepsgrond slaagt niet. Moeten aan de ontheffing voorwaarden over de weidelijkheid worden verbonden? 15. Eiseres vindt dat aan de ontheffing voorwaarden over de weidelijkheid hadden moeten worden verbonden. De weidelijkheid houdt in: het geheel van gedragsregels waaraan jagers zich hebben te houden. Eiseres voert hiertoe aan dat in de opdracht die gedeputeerde staten eerder aan Staatsbosbeheer heeft gegeven voor afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen, en die gold tot 1 januari 2020, wel voorschriften had opgenomen over de weidelijkheid. In de ontheffing is dit ten onrechte nagelaten. Als de weidelijkheidsregels niet als voorwaarde aan de ontheffing zijn verbonden, kan volgens eiseres niet handhavend worden opgetreden als deze door de jagers niet worden nageleefd. 16. Gedeputeerde staten heeft erop gewezen dat er op grond van de Wnb een zorgplicht geldt en dat hiermee is gewaarborgd dat voldoende zorg in acht wordt genomen bij het populatiebeheer van de edelherten in de Oostvaardersplassen. Door dit voortschrijdend inzicht is het volgens gedeputeerde staten niet nodig om voorwaarden over de weidelijkheid aan de ontheffing te verbinden. 17. De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat het eerder in de opdracht opnemen van een voorwaarde over de weidelijkheidsregels niet betekent dat hierover in de ontheffing ook een voorwaarde had moeten worden opgenomen. In de Wnb staat dat bij het verlenen van de ontheffing de middelen moeten worden aangewezen die voor het afschot mogen worden gebruikt. De Wnb schrijft niet voor dat aan een ontheffing een voorwaarde moet worden verbonden over de weidelijkheidsregels. De faunabeheereenheid heeft op de zitting toegelicht dat de weidelijkheidsregels zijn opgesteld door jagersverenigingen en dat elke jager die lid is van zo’n vereniging zich aan deze regels moet houden.