ECLI:NL:RBMNE:2020:1993

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: UTR 17/5112 en UTR 18/2246 uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaak tussen [eiser] , handelend onder de naam [handelsnaam] te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. M.W. Fakiri), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere, verweerder (gemachtigde: V. Djordjevic en C. Steunenberg). Inleiding 1. Aan [A] ( [A] ) is een persoonsgebonden budget (pgb) verleend op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo). Hij heeft met dit pgb zorg ingekocht bij [handelsnaam] . Omdat er bij verweerder twijfels zijn gerezen over de besteding van het pgb door [A] , heeft verweerder eind 2015 de Sociale Recherche Flevoland (SRF) gevraagd om onderzoek te doen naar de zorgverlening aan [A] . De resultaten van het onderzoek door de SRF staan vermeld in de rapporten van 5 april 2016 en 13 april 2016. 2. Uit het onderzoek van de SRF blijkt volgens verweerder dat eiser over de periode van 15 juni 2015 tot en met 31 december 2015 een bedrag van € 30.509,13 voor individuele begeleiding heeft gedeclareerd en ontvangen. De feitelijke zorg werd verleend door [B] , die werkte voor [naam organisatie] . Eiser heeft verklaard dat [handelsnaam] de zorg op basis van onderaanneming heeft laten verlenen door [naam organisatie] die de individuele begeleiding feitelijk zou uitvoeren. [handelsnaam] betaalde [naam organisatie] niet. Ook betaalde [handelsnaam] de feitelijk zorgverleners, waaronder [B] , niet. 3. Naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek van de SRF heeft verweerder op 18 juli 2017 het besluit van 12 oktober 2015, waarin een pgb aan [A] werd verstrekt, ingetrokken. Het besluit van 18 juli 2017 heeft verweerder op 10 september 2018 gewijzigd. In dit gewijzigde besluit handhaaft verweerder de intrekking van het toekenningsbesluit voor een pgb voor begeleiding individueel. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 juli 2017. 4. In het besluit van 1 november 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het intrekkingsbesluit van 18 juli 2017 niet-ontvankelijk verklaard omdat eiser volgens verweerder geen belanghebbende bij het besluit is. Eiser heeft een contractuele relatie met [A] . Eiser heeft volgens verweerder slechts een afgeleid belang. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep staat bij deze rechtbank geregistreerd onder zaaknummer UTR 17/5112. 5. Op 22 augustus 2017 heeft verweerder een bedrag van € 46.947,56, dat als pgb is verstrekt aan [A] , van eiser teruggevorderd op grond van artikel 2.4.1 van de Wmo. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 6. Op 26 april 2018 heeft verweerder het bezwaar tegen de terugvordering gedeeltelijk gegrond verklaard en het bedrag van de terugvordering verlaagd tot € 30.509,13. Dit bedrag bestaat uit het toegekende pgb van € 13.416,- over de periode van 15 juni 2015 tot en met 31 december 2015 en uit een bedrag van € 17.093,13 dat is gedeclareerd zonder dat daar een toekenningsbesluit aan ten grondslag lag. Eiser heeft ook tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep staat bij deze rechtbank geregistreerd onder zaaknummer UTR 18/2246. 7. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

8. De vragen die in deze zaken moeten worden beantwoord zijn (1) of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiser, als zorgverlener van [A] , niet ontvangen kan worden in zijn bezwaar tegen de intrekking van het pgb en (2) of verweerder het pgb terug mocht vorderen van eiser. Hieronder zal eerst worden ingegaan op de eerste vraag, die daarmee een beoordeling inhoudt van het beroep, geregistreerd onder UTR 17/5112. Vervolgens zal de tweede vraag aan de orde komen. Dit is een beoordeling van het beroep onder UTR 18/2246. UTR 17/5112 Is eiser belanghebbende bij het besluit tot intrekking van het pgb? 9. Eiser voert aan dat hij belanghebbende is omdat hij door de intrekking van het pgb direct getroffen wordt in een eigen belang. Hij stelt dat het besluit directe financiële gevolgen heeft die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie die hij met [A] heeft. Ook wordt door verweerder een kwalificatie gegeven over de geleverde zorg en de kwaliteit daarvan omdat het besluit een negatieve beoordeling inhoudt van de door eiser (aan [A] ) geboden zorg. Onder meer op grond daarvan wordt het pgb van eiser teruggevorderd. Eiser zal door de terugvordering failliet gaan, waardoor hij rechtstreeks wordt geraakt in het fundamentele recht op arbeid en het recht op eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verder is er sprake van strijd met artikel 6 van het EVRM als eiser niet op kan komen tegen het primaire besluit waarbij de feitenvaststelling plaatsvindt en de persoon aan wie het besluit is gericht er geen belang bij heeft om rechtsmiddelen tegen dat besluit aan te wenden omdat van hem geen geld wordt teruggevorderd. 10. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken (artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb). Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan. In zijn conclusie van 7 november 2018 gaat advocaat-generaal Widdershoven in op de toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang. In de conclusie worden vijf vuistregels geformuleerd die richtinggevend zouden moeten zijn bij de toepassing van het leerstuk van afgeleid belang. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit al om die reden als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit. 11.1 Naar het oordeel van de rechtbank vallen de financiële gevolgen van het besluit volledig samen met het in de overeenkomsten tussen eiser en [A] verdisconteerde financiële belang. Dit betekent dat het financiële belang dat eiser heeft een afgeleid belang is en eiser op grond hiervan dus geen rechtstreeks belang heeft bij het bestreden besluit. 11.2 Uit het besluit van 18 juli 2017 blijkt niet dat de kwaliteit van de zorg de reden was voor de intrekking van het pgb. Het besluit houdt niet in dat het pgb wordt ingetrokken omdat verweerder negatief oordeelt over de door eiser geleverde zorg, zodat ook daaraan, anders dan in de uitspraak van de CRvB van 5 maart 2019, niet een eigen, zelfstandig betrokken belang van eiser bij dat besluit kan worden ontleend. Weliswaar wordt in het intrekkingsbesluit gesproken over de zorgverlening door [handelsnaam] , maar daaruit blijkt niet dat de kwaliteit van de feitelijk geboden zorg de reden voor de intrekking van het pgb is geweest. Verweerder was niet op de hoogte van betrokkenheid van [handelsnaam] . Dat informatie daarover is achtergehouden vormde reden tot intrekking van het pgb. 11.3 Verder heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij door het besluit tot intrekking wordt geraakt in een aan een fundamenteel recht ontleend belang. Zijn stelling dat hij door de terugvordering failliet zal gaan, betekent niet dat hij een eigen, zelfstandig betrokken belang bij het besluit tot intrekking heeft. Eiser heeft zijn stelling niet onderbouwd en bovendien is het aan eiser als ondernemer en zorgverlener om voldoende cliënten te contracteren om het voortbestaan van zijn bedrijf te verzekeren. Op zitting is gebleken dat eiser niet meer actief is als zorgverlener. In de periode dat hij zorg verleende aan [A] , had hij nog één andere cliënt. Deze cliënt had een veel kleinere zorgvraag. Sinds de intrekking van het pgb van [A] , heeft eiser geen andere cliënten (gehad). Niet is gebleken dat dit een gevolg is van de intrekking van het pgb van [A] , zodat al om die reden geen sprake is van een eigen, zelfstandig betrokken belang. 11.4 In eisers stelling dat hij op moet kunnen komen tegen het besluit waarbij de feitenvaststelling plaatsvindt, ziet de rechtbank ook geen aanleiding een eigen en zelfstandig belang aan te nemen bij het besluit dat hier voorligt, namelijk de intrekking van het pgb. Het besluit tot intrekking van het pgb en het besluit tot terugvordering van het pgb van eiser zijn gebaseerd op hetzelfde feitencomplex. Ook in de procedure tegen het besluit tot terugvordering kan eiser die feiten volledig ter discussie stellen. Om die reden heeft eiser geen zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming tegen het besluit tot intrekking van het pgb. 11.5 Uit wat hiervoor staat, volgt dat geen sprake is van een rechtstreeks belang van eiser bij het besluit tot intrekking van het pgb. Ook is niet gebleken van enig ander rechtstreeks belang. Dit betekent dat niet gezegd kan worden dat eiser bij het intrekkingsbesluit een eigen, zelfstandig (vermogens)belang heeft, dat los staat van het contractuele belang. 12. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 13. Het beroep geregistreerd onder UTR 17/5112 is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in die procedure bestaat geen aanleiding. UTR 18/2246 Mag het pgb van eiser worden teruggevorderd? 14.1 Voordat de rechtbank inhoudelijk beoordeelt of verweerder een bedrag mag terugvorderen van eiser, wijst de rechtbank partijen er op dat ter zitting het volgende is besproken. 14.2 Er wordt een bedrag van € 30.509,13 van eiser teruggevorderd. Dit bedrag bestaat uit maandelijks gedeclareerde en ontvangen bedragen. Verder blijkt dat in drie doorgegeven wijzigingen van 28 december 2015 over juli 2015 een bedrag van € 3.000,-, over augustus 2015 een bedrag van € 3.000,- en over september 2015 een bedrag van € 3.747,56 bij de maandelijkse declaratie moest worden opgeteld. Deze bedragen zijn ook aan eiser overgemaakt. Tegenover deze bedragen staat geen (extra) geleverde zorg waarvoor pgb was toegekend. 14.3 Eiser heeft in bezwaar gesteld dat de wijzigingen van 28 december 2015 zijn doorgevoerd omdat er pgb ‘over’ was en dat dit is gedaan naar aanleiding van informatie van de Sociale Verzekeringsbank (hierna: SVb). Eiser stelt dat hij door de SVb is verzocht het resterende budget op te maken. Ter zitting bij de rechtbank heeft eiser verder toegelicht dat er onduidelijkheid bestond over het pgb en over wat bij de SVb gedeclareerd moest worden. Daar is uiteindelijk die extra declaratie, via een wijzigingsovereenkomst, uit voort gekomen. Eiser heeft erkend dat dit niet goed is gegaan en hij heeft ter zitting verklaard dat hij dit meerdere terug wil betalen aan verweerder. Ter zitting hebben partijen ook afgesproken dat zij hierover contact met elkaar zullen hebben.

Het beroep geregistreerd onder UTR 17/5112: de rechtbank: - verklaart het beroep ongegrond. Het beroep geregistreerd onder UTR 18/2246: de rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiser te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Michon, voorzitter, en mr. G.P. Loman en mr. S.G.M. Buys, leden, in aanwezigheid van mr. C. ten Klooster. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 26 mei 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken. de griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. ECLI:NL:CRVB:2018:3474 Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:669 Kamerstukken II, 2013-2014, 33 841, nr. 34, p. 264 CRvB 11 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:667, ro. 4.3

14.4 De rechtbank stelt vast dat eiser ter zitting heeft gesproken over de wijzigingen en de extra declaraties die daarop gebaseerd waren. Deze declaraties gaan in totaal om een bedrag van € 9.747,56. Nu eiser ter zitting heeft gezegd dat hij dit bedrag wil terugbetalen aan verweerder omdat hij erkent dat hij dit bedrag ten onrechte heeft gedeclareerd en ontvangen, gaat de rechtbank ervan uit dat hij zijn toezegging zal nakomen en een bedrag van € 9.747,56 aan verweerder zal terugbetalen. 14.5 Nu niet meer in geschil is dat eiser het bedrag van € 9.747,56 ten onrechte heeft gedeclareerd, staat de terugvordering hiervan tussen partijen niet meer ter discussie. Dat betekent dat de rechtbank alleen nog een oordeel moet geven over de terugvordering die na terugbetaling van het ten onrechte gedeclareerde bedrag van € 9.747,56 resteert. Dit betreft een bedrag van € 20,761,57. Dit bedrag bestaat uit de maandelijkse declaraties voor begeleiding van [A] . 15. Verweerder baseert de terugvordering - samengevat weergegeven - op het volgende. Eiser is de overeengekomen verplichtingen uit de zorgovereenkomsten niet nagekomen omdat [handelsnaam] geen zorg of begeleiding heeft verleend. In de zorgovereenkomsten wordt alleen over [naam organisatie] gesproken als zorgverlener, de begeleiding zou door [naam organisatie] worden uitgevoerd. [handelsnaam] heeft geen melding gedaan van onderaanbesteding en [handelsnaam] heeft ook geen vergoeding betaald aan [naam organisatie] of aan zorgverlener [B] voor geleverde diensten. Op geen enkel moment is gebleken dat [handelsnaam] de ondersteuning zou gaan bieden. Daarmee hebben eiser en [A] niet voldaan aan de informatieplicht. Dit is willens en wetens geweest, aangezien er al twee zorgovereenkomsten waren en een onderlinge machtiging. Door het achterhouden van deze informatie is verweerder niet in de gelegenheid geweest om op basis van de juiste informatie onderzoek te doen naar de pgb vaardigheid van [A] , de werkelijk motivatie om pgb te wensen en de inkoop van kwalitatief goede ondersteuning. Deze constructie zou niet de instemming hebben gekregen van verweerder. Ook is meer gedeclareerd en uitbetaald dan het afgesproken bedrag. 16. Eiser heeft hiertegen aangevoerd dat [handelsnaam] niet bewust uit de zorgplannen is gehouden om de indruk bij verweerder te wekken dat [naam organisatie] de zorg zou verlenen. Dat [A] niet aan verweerder heeft meegedeeld dat [handelsnaam] de zorgverlener was, betekent nog niet dat [A] met opzet onjuiste danwel onvolledige gegevens heeft verstrekt. Er is geen sprake van dubbel opzet, zodat verweerder niet bevoegd is het pgb op grond van artikel 2.4.1 van de Wmo van eiser terug te vorderen. Verder is het pgb aangewend voor zorg aan [A] . De zorg is uitgevoerd door betrouwbare en gekwalificeerde zorgverleners. [handelsnaam] mag een bepaalde vorm kiezen waarin door hem ingezette zorgverleners werkzaam zijn. Het was de bedoeling om [handelsnaam] als zorginstantie van kapitaal te voorzien en daarmee baanzekerheid voor een ieder die betrokken was bij [handelsnaam] en namens haar zorg verleende. Om die reden werkten de zorgverleners van [A] op vrijwillige basis voor [handelsnaam] . Bovendien heeft eiser aangevoerd dat als verweerder over volledige informatie had beschikt, er geen reden zou zijn geweest een ander besluit te nemen. [A] wilde zorg ontvangen van [B] , de zorg is tot stand gekomen en de kwaliteit ervan staat niet ter discussie. In het kader van een pgb kan iemand zelf zijn zorgverlener kiezen. 17. De rechtbank stelt vast dat verweerder de terugvordering heeft gebaseerd op artikel 2.4.1 van de Wmo. Dit artikel kent een vereiste van dubbel opzet. Er moet sprake zijn van het opzettelijk verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens door de budgethouder ( [A] ) en daaraan moet opzettelijk medewerking zijn verleend door eiser. 18. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat sprake is van opzet “(…) als een cliënt willens en wetens onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. Opzet is de meest volledige wilsvorming die achter de gedraging zit. Iemand verleent medewerking aan het opzettelijke verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens als diegene de cliënt daarbij hulp of assistentie verleent, waardoor mede door zijn toedoen sprake is van het willens en wetens verstrekken van die gegevens.(…)” 19. De rechtbank stelt tevens vast dat in het onderzoek door verweerder de nadruk ligt op de handelingen van eiser. Verweerder stelt zich onder meer op het standpunt dat eiser niet heeft voldaan aan de informatieplicht. Voor een terugvordering op grond van artikel 2.4.1 van de Wmo van eiser als zorgverlener is echter niet vereist dat eiser zelf onjuiste of onvolledige gegevens moet hebben verstrekt, maar vastgesteld moet kunnen worden dat eiser (opzettelijk) heeft meegewerkt aan het willens en wetens verstrekken van onjuiste gegevens door [A] . Daarvoor is allereerst van belang dat kan worden vastgesteld dat [A] opzettelijk, dus willens en wetens, onjuiste informatie heeft verstrekt. Eiser betwist dit. De rechtbank overweegt dat eiser dit in deze procedure aan de orde kan stellen, aangezien er anders geen sprake is van een effectieve rechtsbescherming in deze procedure waarin van eiser geld wordt teruggevorderd op grond van een aan [A] toegekend (en ingetrokken) pgb. 20. Uit het onderzoek van de SRF blijkt onder meer het volgende. Eiser heeft verklaard dat hij met de gedeclareerde bedragen uit het pgb een startkapitaal voor zijn bedrijf wilde opbouwen. Hij heeft nooit de intentie gehad de zorgverleners te betalen voor de feitelijk verleende zorg. Desgevraagd heeft eiser over de relatie tussen hem en de feitelijke zorgverleners verklaard dat er een uitwisseling plaatsvond tussen [naam organisatie] en [handelsnaam] en dat zijn vader ( [B] ) de zorg vrijwillig verleende. Er bestond echter geen overeenkomst van onderaanneming tussen eiser en [naam organisatie] of een vrijwilligersovereenkomst tussen eiser en de feitelijk zorgverleners van [A] . Er bestond dus geen enkele zakelijke relatie tussen eiser en [naam organisatie] of eiser en de feitelijk zorgverleners, terwijl eiser declaraties indiende voor de feitelijk verleende zorg. 21. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de door eiser gekozen constructie niet past binnen het stelsel van de Wmo. Op grond van de Wmo wordt immers alleen een voorziening toegekend als niet op andere wijze in de zorgvraag kan worden voorzien. Binnen dat kader kan een pgb worden toegekend om kwalitatief goede zorg in te kopen. Verder is verweerder op grond van de Wmo verplicht de kwaliteit van de geboden maatwerkvoorziening te beoordelen. Als de benodigde zorg wordt verleend door vrijwilligers, is er geen plaats voor een voorziening of een pgb op grond van de Wmo. Bovendien was verweerder door onbekendheid met de betrokkenheid van [handelsnaam] bij de zorg aan [A] niet in de gelegenheid om onderzoek te doen naar de kwaliteit van de verleende zorg. Verweerder had dus op de hoogte behoren te zijn van betrokkenheid van [handelsnaam] . [A] heeft de betrokkenheid van eiser niet gemeld aan verweerder. 22. Ondanks het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de onderzoeksgegevens onvoldoende grondslag bieden voor het standpunt van verweerder dat opzettelijk onjuiste dan wel onvolledige gegevens zijn verstrekt door [A] . Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende. 23. Uit het onderzoek van de SRF blijkt dat [A] een zorgovereenkomst heeft gesloten met [handelsnaam] en dat de zorg feitelijk aan hem werd verleend door [B] . Verder blijkt dat [A] graag wilde dat de zorg aan hem zou worden verleend door [B] , die hij vertrouwde. [A] is tevreden over de begeleiding die hij kreeg. Uit het onderzoek blijkt dus dat [A] zorg ontving van de zorgverlener naar zijn keus.