ECLI:NL:RBMNE:2019:174

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 15/4331 uitspraak van de rechtbank van 7 januari 2019 op het beroep in de zaak tussen Herôme International B.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. M. van Weeren), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weesp, verweerder (gemachtigde: S. Snel).

Bij besluit van 11 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres gelast om vóór 12 september 2015 de illegale situatie aan de [adres] te [woonplaats] (het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- in week 1, € 15.000,- in week 2, € 25.000,- in week 3 en € 50.000,- in week 4, met een maximum van € 100.000,-. Bij besluit van 12 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2015. Namens eiseres is verschenen [A] (directrice), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde S. Snel. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, omdat het de gezamenlijke wens van partijen was om in onderling overleg tot een door hen beide gedragen oplossing te komen. Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd tot 30 maart 2016. Partijen hebben met de rechtbank gecorrespondeerd over het verdere verloop van de procedure. Het beroep is vervolgens opnieuw op zitting behandeld op 16 februari 2017. Namens eiseres is verschenen [A] (directrice), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde S. Snel, vergezeld door [B] . De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, opnieuw in lijn met de gezamenlijke wens van partijen om in onderling overleg tot een door hen beide gedragen oplossing te komen. Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na een eventuele uitspraak van de rechtbank. Het verzoek van 7 december 2018 van eiseres om het beroep wederom met zes maanden aan te houden, heeft de rechtbank afgewezen. Het beroep is voor een derde maal op zitting behandeld op 13 december 2018. Namens eiseres is verschenen [A] (directrice), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde S. Snel, vergezeld door [B] .

1. Ter zitting hebben partijen opnieuw gevraagd om de behandeling van het beroep een half jaar aan te houden. De rechtbank heeft dit verzoek afgewezen, omdat de zaak reeds jarenlang loopt en partijen onvoldoende hebben onderbouwd dat zij ditmaal wél binnen een afzienbare tijd tot een oplossing komen. Uiteraard staat het partijen vrij hun overleg voort te zetten. 2. Bij haar beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. Eiseres is sinds 2000 eigenaresse van het landgoed [landgoed] . Op 19 maart 2014 heeft verweerders toezichthouder geconstateerd dat op het perceel een damwand werd aangebracht, zonder dat verweerder daar een omgevingsvergunning voor heeft verleend. De toezichthouder heeft ook acht bijgebouwen/bouwwerken en verhardingen aangetroffen waarvoor geen vergunning is verleend. Op 18 juni 2014 heeft de toezichthouder opnieuw bouwactiviteiten op het perceel geconstateerd, zonder dat verweerder daar een omgevingsvergunning voor heeft verleend. Bij brief van 13 juli 2014 heeft verweerder eiseres laten weten dat hij het voornemen heeft een last onder dwangsom op te leggen om ervoor te zorgen dat eiseres de bijgebouwen/bouwwerken 1 tot en met 8, de damwand en de verhardingen verwijdert. Nadat eiseres haar zienswijze op verweerders voornemen heeft gegeven en het perceel op 13 januari 2015 wederom is gecontroleerd, heeft verweerder de besluiten genomen zoals vermeld onder het kopje ‘Procesverloop’. De in de besluitvorming opgenomen last heeft betrekking op het zonder omgevingsvergunning in stand laten van de bouwwerken 1 tot en met 8, op het in strijd met de geldende bestemming gebruiken van de bouwwerken 6, 7 en 8 en op het zonder omgevingsvergunning aanbrengen van verharding, in strijd met het daartoe in het bestemmingsplan opgenomen aanlegvergunningenstelstel. 3. Op de zitting van 13 december 2018 heeft eiseres verklaard dat de rechtbank geen oordeel meer hoeft te geven over haar gronden ten aanzien van bijgebouw 2. De rechtbank laat dit bijgebouw hierna dan ook buiten beschouwing. Moment van toetsing 4. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit sowieso niet kan worden gehandhaafd, omdat de feiten en omstandigheden zijn veranderd. Verweerder heeft zelf ook toegegeven dat de onderbouwing van de cultuurhistorische waarde in het geldende bestemmingsplan onvoldoende was. Om die reden heeft verweerder het tuinhistorisch onderzoek en tuinhistorische waardestelling laten vaststellen. Dat betekent dat het landgoed nu moet worden getoetst aan een ander toetsingskader en dat het bestreden besluit dus ook onvoldoende is gemotiveerd. 5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het besluit om handhavend op te treden is gebaseerd op illegale bebouwing en verhardingen. Daar heeft het gewijzigde toetsingskader niets mee te maken want dat is ‘slechts’ bedoeld om nader te onderbouwen wat in de toekomst wel en niet mogelijk is op gronden met de aanduiding “cultuurhistorische waarde”. 6. De heroverweging in bezwaar vindt plaats op basis van het recht en de feiten of omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip waarop het besluit op bezwaar wordt genomen. Daarop is een aantal uitzonderingen mogelijk. Het toetsingskader dat verweerder heeft opgesteld voor de aanduiding “cultuurhistorische waarde” kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als zo’n uitzondering. Dit toetsingskader is immers niet van belang voor de vraag welke bestemming op het perceel rust en of sprake is van een overtreding. Deze beroepsgrond slaagt niet. Wettelijk kader 7. Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt onder bouwen verstaan: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en/of (c) uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Bestemmingsplannen 8. Het deel van het perceel waar de bijgebouwen 1 tot en met 5 en de damwand zijn gebouwd, heeft in het geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied Weesp” (vastgesteld op 27 juni 2013 en onherroepelijk op 22 januari 2015) de bestemming “Wonen”. De bijgebouwen 6 tot en met 8 en de verhardingen zijn gebouwd/aangelegd op de bestemming “Agrarisch met waarden”. 9. In het vorige bestemmingsplan “Landelijk gebied ten oosten van de Vecht” (vastgesteld op 19 oktober 1994) had het gedeelte van het perceel waar de bijgebouwen 1 tot en met 5 en de damwand zijn gebouwd, de bestemming “Woondoeleinden”. De bijgebouwen 6 tot en met 8 en de verhardingen zijn gebouwd/aangelegd op de bestemming “Agrarisch gebied met natuurlijke en landschappelijke waarden”. Omgevingsvergunning nodig? 10. Eiseres voert aan dat de bijgebouwen 3, 5, 6, 7 en 8 en de damwand vergunningvrij zijn. Voor bijgebouw 3 (de boomhut) is volgens eiseres geen vergunning nodig omdat geen sprake is van een bouwwerk en de boomhut ook niet op de grond staat. Bijgebouw 5 (tuinkas) is niet zichtbaar vanaf de weg en is beperkt van omvang. De bijgebouwen 6, 7 en 8 passen geheel binnen de bestemming en voor de damwand is op grond van artikel 19.7.2 van de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan geen vergunning nodig. Verweerder is dus niet bevoegd om tegen deze bijgebouwen en de damwand op te treden. 11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor alle bijgebouwen en de damwand een vergunning nodig is. 12. De rechtbank is het met verweerder eens dat voor deze bijgebouwen en de damwand een omgevingsvergunning nodig is. Het begrip “bouwwerk” is in de Wabo niet omschreven. Aansluiting kan echter worden gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie (zie onder meer de uitspraak van 12 september 2012 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), ECLI:NL:RVS:2012:BX7117). Deze definitie luidt: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. In wat eiseres aanvoert, ziet de rechtbank geen reden om niet uit te gaan van bouwwerken. Of iets zichtbaar is of niet, binnen de bestemming of omgeving past of niet, is geen criterium om te worden aangemerkt als vergunningvrij. Artikel 19.7.2 van de planvoorschriften is alleen van toepassing op het in een aantal gevallen zonder vergunning slopen van een bouwwerk en speelt hier dus geen rol. Deze beroepsgrond slaagt niet. Overgangsrecht 13. Eiseres voert aan dat de bijgebouwen 1, 4, 5, 6, 7 en 8 en de damwand onder het overgangsrecht vallen. Daarmee is geen sprake (meer) van een overtreding. Verweerder is daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Eiseres wijst er ook op dat de bijgebouwen 1 en 4 al op het perceel aanwezig waren toen zij het perceel kocht. 14. Volgens verweerder kan voor de bijgebouwen en de damwand geen gerechtvaardigd beroep op het bouwovergangsrecht worden gedaan, omdat de vereiste omgevingsvergunningen ontbreken. Ten aanzien van het gebruik van een aantal bouwwerken heeft eiseres de aard en omvang van het gebruik op de peildatum onvoldoende aangetoond of aannemelijk gemaakt. Ook heeft eiseres niet duidelijk gemaakt of dit gebruik nadien ononderbroken is voortgezet, en of dit wat betreft zijn aard niet is veranderd en wat betreft zijn omvang niet is vergroot. 15.1 Tussen partijen is niet in geschil dat de bijgebouwen en de damwand zonder bouw- of omgevingsvergunning zijn opgericht.

26. Het beroep van eiseres is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van de bijgebouwen 1 en 4 en wat betreft de hoogte van de dwangsom. De rechtbank ziet aanleiding deels zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de rechtbank het primaire besluit herroept voor zover daarin een last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van de bijgebouwen 1 en 4. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moeten nemen op het punt van de hoogte van de dwangsom. Verweerder moet in het te nemen besluit ook besluiten over de door eiseres in bezwaar gevraagde proceskostenvergoeding. 27. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 331,- vergoedt. 28. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en tweemaal 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 12 augustus 2015, voor zover verweerder eiseres heeft gelast de bijgebouwen 1 en 4 te verwijderen en verwijderd te houden; - herroept het primaire besluit, voor zover verweerder eiseres heeft gelast de bijgebouwen 1 en 4 te verwijderen en verwijderd te houden; - vernietigt het bestreden besluit van 12 augustus 2015, voor zover verweerder de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld op € 10.000,- in week 1, € 15.000,- in week 2, € 25.000,- in week 3 en € 50.000,- in week 4, met een maximum van € 100.000,-; - draagt verweerder op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.536,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2019. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Onder rechtsoverweging 9. heeft de rechtbank al vastgesteld dat een vergunning wel nodig is. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1423), verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk geen omgevingsvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Dat betekent dat, ook al zou eiseres met succes een overgangsrechtelijke bepaling kunnen inroepen voor de aanwezige bebouwing en damwand, haar dit geen omgevingsvergunning vervangende titel oplevert. Verweerder is dus bevoegd om handhavend op te treden tegen het ontbreken van de vereiste omgevingsvergunningen. 15.2 Aan de vraag of verweerder terecht heeft geoordeeld dat het gebruik van de bijgebouwen niet onder het gebruiksovergangsrecht (artikel 38.4 van de planvoorschriften) kan worden gebracht, komt de rechtbank niet toe. Omdat, zoals hiervoor is overwogen, verweerder handhavend kan optreden tegen de zonder vergunning opgerichte bijgebouwen, staat vast dat verweerder kon gelasten de bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden. Dat leidt ertoe dat de bijgebouwen feitelijk niet meer kunnen worden gebruikt, zodat eiseres geen belang heeft bij beoordeling van de vraag of het gebruik mogelijk onder het overgangsrecht in het bestemmingsplan kan worden gebracht. 15.3 Dat de bijgebouwen 1 en 4 al bestonden op het moment dat eiseres het perceel in 2000 kocht, laat onverlet dat zij overtreder is van het verbod als bedoeld in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Eiseres laat namelijk deze zonder vergunning gebouwde bouwwerken in stand. Degene die een dergelijk bouwwerk ná de bouw ervan in eigendom verkrijgt, kan echter pas op grond van het per 1 april 2007 in werking getreden verbod (toen opgenomen in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet) als overtreder worden aangemerkt. Omdat niet is gebleken dat eiseres in 2000 concrete aanwijzingen had dat de bijgebouwen zonder vergunning waren gebouwd, verzet de rechtszekerheid zich ertegen dat verweerder eiseres een last onder dwangsom oplegt voor de zonder vergunning vóór 1 april 2007 op het perceel gebouwde bijgebouwen (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2196). Dit betekent dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik heeft kunnen maken door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Verweerder heeft wel de mogelijkheid om daartegen op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo op te treden met bestuursdwang, zoals verweerder dat ook al kon op grond van de Woningwet vóór de wijziging van die wet per 1 april 2007. Deze beroepsgrond slaagt in zoverre. Tussenconclusie 1 16. Verweerder is ten aanzien van de bijgebouwen, de damwand en de verhardingen bevoegd om jegens eiseres handhavend op te treden. Het bestreden besluit moet wegens strijd met de rechtszekerheid echter worden vernietigd, voor zover verweerder eiseres met het opleggen dwangsom heeft gelast de bijgebouwen 1 en 4 te verwijderen en verwijderd te houden. De rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder ten aanzien van de bijgebouwen 3, 5, 6, 7, 8, de damwand en de verhardingen tot handhaving heeft kunnen overgegaan. Beginselplicht tot handhaving 17. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Bijzondere omstandigheden - concreet zicht op legalisering 18. Eiseres is van mening dat het deel van het perceel waar de bijgebouwen 6 tot en met 8 staan en de verharding is aangebracht in het nu geldende bestemmingsplan geen agrarische bestemming meer had mogen krijgen. De gemeenteraad was er immers mee bekend dat op het perceel geen agrarische bedrijfsvoering meer plaatsvond. Verweerder moet deze bijgebouwen dan ook gewoon legaliseren, nu duidelijk is dat eiseres ze als opslag- en gereedschapsruimtes nodig heeft voor het onderhouden van het landgoed. Ook de verharding kan zonder meer worden gelegaliseerd nu het niet uitmaakt of deze is aangebracht ten behoeve van een woonbestemming of ten behoeve van een agrarische bestemming. Het welstandsadvies over de damwand is tot slot zo slecht onderbouwd, dat verweerder dit had moeten passeren en een omgevingsvergunning had moeten verlenen. 19. Volgens verweerder is geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Het geldende bestemmingsplan is recent vastgesteld en daarin is het actuele ruimtelijke beleid vastgesteld. Verweerder vindt het niet wenselijk daar voor de bijgebouwen 6 tot en met 8 en de verharding(en) van af te wijken. Voor de bijgebouwen 1, 3, 5 en de damwand geldt dat ze passen binnen het bestemmingsplan maar niet voldoen aan redelijke eisen van welstand, waardoor ook deze bijgebouwen niet gelegaliseerd kunnen worden. 20. De rechtbank stelt vast dat verweerder ten aanzien van de bijgebouwen 6 tot en met 8 en de verharding(en) niet wenst af te wijken van het geldende bestemmingsplan. Indien eiseres het niet eens was met de agrarische bestemming en/of de bebouwingsmogelijkheden, had zij destijds moeten ageren tegen het bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de ABRvS van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5955) volstaat verder het enkele feit dat verweerder niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen in beginsel voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat de inmiddels door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning voor een deel van het perceel de strijd met het bestemmingsplan juist vergroot en dat hij om die reden geen medewerking zal verlenen. De rechtbank vindt dit standpunt van verweerder niet onredelijk. Dat partijen in overleg zijn over een andere inrichting van het perceel, biedt evenmin concreet zicht op legalisatie van de huidige situatie. Daarvoor zijn de plannen op dit moment nog steeds te onduidelijk. Het standpunt van eiseres dat ontheffing van de bestemming moet worden verleend omdat een aantal bijgebouwen nodig is voor het onderhoud van het landgoed leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft ter zitting voldoende toegelicht dat niet alle bijgebouwen conform de wensen van eiseres kunnen worden gehandhaafd en/of gebruikt, omdat deze een uitbreiding van de strijdigheid met het bestemmingsplan inhouden. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Ten aanzien van de bijgebouwen 1, 3 en 5 en de damwand heeft verweerder zich gebaseerd op het negatieve welstandsadvies. Uit de notulen van de zitting van 19 juni 2014 van de welstand- en monumentencommissie blijkt dat de commissie het perceel heeft bezocht. Vervolgens heeft zij - verkort weergegeven - overwogen dat de hoofdelementen van de tuin bij het landgoed duidelijk herkenbaar zijn. De damwand is volgens de commissie strijdig met het karakter van de landschappelijke aanleg omdat geen sprake is van een glooiende overgang. De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar betoog dat het advies over de damwand slecht is onderbouwd. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat voor alle bijgebouwen, de damwand en de verharding(en) geen concreet zicht op legalisering bestaat. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. Bijzondere omstandigheden - handhavend optreden onevenredig 21.