ECLI:NL:RBMNE:2016:4145
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/720
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2016 in de zaak tussen
mr. [eiser], in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van [bedrijf 1] te [vestigingsplaats 1] , eiser,
(gemachtigde: mr. M. de Vries),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder,
(gemachtigde: [X ] )
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [K] , voormalig bestuurder van [bedrijf 1]
(gemachtigde: mr. M. de Vries)
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de erkenning van [bedrijf 1] (hierna: [bedrijf 1] ) als jobcoachorganisatie per direct ingetrokken.
Bij besluit van 30 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [bedrijf 1] ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2016. Namens eiser is zijn kantoorgenote mr. M. Ensink verschenen en derde-partij is verschenen, beide bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder in de gelegenheid gesteld om de Regeling erkenningscriteria voor jobcoachorganisaties uit 2005 in het geding te brengen. Verweerder heeft deze regeling bij brief van 8 februari 2016 toegezonden. Vervolgens is eiser in de gelegenheid gesteld om hierop schriftelijk te reageren.
Nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank het onderzoek op 15 maart 2016 gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Bij besluit van 26 september 2008 heeft verweerder [bedrijf 1] op grond van de Regeling erkenningscriteria voor jobcoachorganisaties 2005 (Regeling 2005) erkend als jobcoachorganisatie. De Regeling 2005 is met ingang van 15 december 2012 vervangen door het Erkenningskader uitvoering persoonlijke ondersteuning 2012 (Erkenningskader 2012). Bedrijven die al erkend waren op basis van de Regeling 2005 zijn door verweerder opnieuw beoordeeld aan de hand van de criteria uit het Erkenningskader 2012. Bij besluit van 24 juni 2013 heeft verweerder [bedrijf 1] op grond van het Erkenningskader 2012 met ingang van 19 juni 2013 voor een periode van vijf jaar opnieuw als jobcoachorganisatie erkend.
2. Naar aanleiding van signalen dat [bedrijf 1] oneigenlijk gebruik zou maken van de jobcoachvoorziening, is verweerder een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de door haar ingediende declaraties. In het kader van dit onderzoek zijn 32 WIA/WAO/Wajong-gerechtigden gehoord die in de periode van 1 januari 2009 tot de datum van het onderzoek door [bedrijf 1] zijn begeleid, alsmede de werkgevers waar de betrokken uitkeringsgerechtigden werkzaam zijn of waren en de betreffende jobcoaches. Daarnaast is de administratie van [bedrijf 1] onderzocht. De directie van [bedrijf 1] is in de gelegenheid gesteld om op de onderzoeksbevindingen te reageren.
De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport ‘Onderzoeksrapport [bedrijf 1] van 25 oktober 2013 (hierna: het onderzoeksrapport). Hierin is onder meer geconcludeerd dat:
- de fysieke begeleidingsuren nagenoeg allemaal inclusief reistijd zijn gedeclareerd,
- veel uren voor e-mailverkeer en telefonische contacten door jobcoaches zijn gedeclareerd, terwijl deze werkzaamheden door administratieve krachten zijn verricht,
- fysieke begeleidingsuren zijn gedeclareerd die nooit hebben plaatsgevonden,
- een aantal klanten is begeleid door een door [bedrijf 1] ingehuurd persoon die geen erkend jobcoach is, en
- niet-jobcoach gerelateerde uren zijn gedeclareerd.
Op basis hiervan is de conclusie getrokken dat [bedrijf 1] meer uren heeft gedeclareerd dan waar recht op bestond. Het gaat hier volgens verweerder om een bedrag van € 265.871,38, zijnde 71,38% van het totaal gedeclareerde bedrag.
Ten aanzien van de administratie is geconstateerd dat de gedeclareerde uren niet overeenkomen met de administratie van [bedrijf 1] zoals bijgehouden in haar systeem Carerix. Uit de administratie valt bovendien niet op te maken wie welke activiteit heeft verricht en hoeveel tijd daarmee was gemoeid.
3. Bij brief van 15 mei 2014 heeft verweerder een voorgenomen beslissing over de intrekking van de erkenning als jobcoachorganisatie naar [bedrijf 1] gestuurd, waarbij de gelegenheid is geboden een zienswijze kenbaar te maken. Verweerder heeft met het primaire besluit de erkenning van [bedrijf 1] als jobcoachorganisatie per direct (20 juni 2014) ingetrokken. Met het bestreden besluit handhaaft verweerder het primaire besluit.
4. Het relevante wettelijke kader is als volgt.
Op grond van artikel 2.22, eerste lid, van de Wet Wajong kan het Uwv op aanvraag voorzieningen verstrekken aan de jonggehandicapte, die arbeid in dienstbetrekking verricht of die arbeid in dienstbetrekking gaat verrichten doch niet werkzaam is of zal zijn als werknemer in de zin van de Wet sociale werkvoorziening, of die scholing of opleiding in het kader van de bevordering van de inschakeling in het arbeidsproces volgt of gaat volgen of arbeid op een proefplaats verricht of gaat verrichten op aanvraag voorzieningen toekennen die strekken tot behoud, herstel of bevordering van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid, het volgen van de scholing of opleiding of het verrichten van arbeid op die proefplaats.
5. Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, onderdeel d, van de Wet Wajong wordt onder voorzieningen als bedoeld in het eerste lid verstaan: noodzakelijke persoonlijke ondersteuning bij het verrichten van de aan de jonggehandicapte opgedragen taken, indien die ondersteuning een compensatie vormt voor zijn beperkingen.
6. In de Wet Werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) zijn in de artikelen 35, eerste lid, en tweede lid, onderdeel d vergelijkbare bepalingen opgenomen.
7. In artikel 18, eerste lid, van het Re-integratiebesluit is bepaald dat de persoonlijke ondersteuning, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdeel d, van de Wet WIA en artikel 2:22, tweede lid, onderdeel d, van de Wet Wajong, kan bestaan uit het beschikbaar stellen van persoonlijke ondersteuning of uit vergoeding van de kosten van persoonlijke ondersteuning.
8. Op grond van artikel 18, tweede lid, aanhef en onder c, van het Re-integratiebesluit wordt de persoonlijke ondersteuning gegeven door een persoon die verbonden is aan een door het Uwv erkende rechtspersoon die tot doel heeft diensten te verlenen die kunnen worden aangemerkt als persoonlijke ondersteuning.
9. Voor de erkenning van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 18, tweede lid, aanhef en onder c, van het Re-integratiebesluit hanteert het Uwv van 13 december 2005 tot 15 oktober 2012 het beleid zoals neergelegd in de Regeling 2005 en vanaf 15 oktober 2012 het beleid zoals neergelegd in het Erkenningskader 2012.
10. Op grond van criterium 6 van de Regeling 2005 dient de jobcoachorganisatie te beschikken over een interne beschrijving van de afspraken rondom de te leveren diensten onder meer ter zake van bereikbaarheid, tijdigheid en continuïteit en procedures. Hierbij is opgenomen dat de jobcoachorganisatie het Protocol Jobcoach volgt voor de (vervolg-) aanvragen, de verantwoording en afrekening van de jobcaochuren. Hiertoe houdt de jobcoachorganisatie onder andere een urenverantwoording (datum/tijd/uren) bij die indien nodig (bijvoorbeeld in het kader van de ESF-subsidie) aan Uwv overlegd wordt.
11. In het Erkenningskader 2012 is bepaald dat bedrijven die voor erkenning in aanmerking willen komen aan de erkenningseisen moeten voldoen. Erkenningseis 2 bepaalt dat het bedrijf zich moet conformeren aan de onder paragraaf 2.2 opgenomen geldende beleidsregels (Protocol Jobcoach). Op grond van erkenningseis 5 dient de administratie van het bedrijf voortdurend te voldoen aan de vereisten van het Europees Sociaal Fonds (ESF) en dient het bedrijf dit desgevraagd inzichtelijk te maken.In de toelichting bij deze erkenningseis staat dat de aanvrager verplicht is aan de administratieve eisen van het Uwv op basis van de ESF methodiek te voldoen tijdens de uitvoering van de jobcoaching. De projectadministratie moet bestaan uit een deelnemers- en urenadministratie evenals uit een financiële administratie die voldoende waarborgen biedt voor een correcte en adequate vastlegging van gegevens. Alle gegevens moeten controleerbaar zijn met bewijsstukken; dit om een adequate rapportage, verantwoording en controle mogelijk te maken. Om een goede verantwoording te waarborgen is de aanvrager verplicht om gebruik te maken van het logboek behorende tot de Leidraad Jobcoaching en de door Uwv beschikbaar gestelde elektronische urenregistratie, zo vermeldt de toelichting bij het Erkenningskader 2012.
12. Verweerder heeft op 3 januari 2006 de Beleidsregels Protocol Jobcoach (Protocol Jobcoach 2006) vastgesteld. Dit protocol is herzien per 1 januari 2007, 1 oktober 2008 en 1 juli 2011. Vanaf 15 december 2012 zijn de Beleidsregels UWV Protocol Jobcoach 2012 (Protocol Jobcoach 2012) in werking getreden en is het Protocol Jobcoach 2006 per dezelfde datum ingetrokken.
13. Bij besluiten over de intrekking van de erkenning van jobcoachorganisaties past verweerder het Beleidskader intrekken erkenning als Jobcoachorganisatie (het Beleidskader) toe. In hoofdstuk 4 van het Beleidskader staat beschreven dat een erkend bedrijf structureel aan de geldende eisen van het Erkenningskader 2012 en het Protocol Jobcoach dient te voldoen. Indien het Uwv op enig moment vaststelt dat een op basis van het Erkenningskader 2012 erkend bedrijf niet langer aan de eisen van dat erkenningskader voldoet, wordt de jobcoachorganisatie in de gelegenheid gesteld om binnen een hersteltermijn van zes maanden (weer) te voldoen aan de erkenningseisen. Gedurende deze zes maanden mag de jobcoachorganisatie haar werkzaamheden in beginsel voortzetten. Dit mag niet in de situatie dat sprake is van zodanig ernstige tekortkomingen dat de erkenning dient te worden ingetrokken. Het Beleidskader noemt als voorbeeld van een ernstige tekortkoming de situatie dat de jobcoachorganisatie meer uren bij het Uwv heeft gedeclareerd dan waarop recht bestaat.
14. Eiser voert aan dat de procedure onzorgvuldig is verlopen. Volgens hem is het beginsel van hoor en wederhoor geschonden, omdat de termijn voor het indienen van een zienswijze tegen de voorgenomen beslissing te kort was. Daarnaast wisten [bedrijf 1] en de jobcoaches niet dat het onderzoek van verweerder een fraudeonderzoek was. De cautie is niet aangezegd.
14.1 In het Beleidskader is bepaald dat het Uwv, alvorens tot intrekking over te gaan, de jobcoachorganisatie in de gelegenheid stelt een zienswijze te geven op de voorgenomen beslissing tot intrekking van de erkenning. De rechtbank stelt vast dat verweerder in overeenstemming hiermee heeft gehandeld. Hij heeft [bedrijf 1] daarvoor een termijn van drie weken gegeven. De rechtbank acht dit geen onredelijke termijn.
Bij brief van 22 mei 2014 heeft [bedrijf 1] laten weten in verweer te komen tegen de voorgenomen beslissing en heeft zij gevraagd om op de zaak betrekking hebbende stukken. Eiser heeft gesteld dat het rapport nog niet gereed was en dat [bedrijf 1] het rapport pas een week later – na ondertekening van een geheimhoudingsverklaring – bij verweerder kon ophalen. Uit de stukken komt naar voren dat de termijn van drie weken is verlengd met het aantal dagen dat vertraging is ontstaan door het tekenen van de geheimhoudingsverklaring. Het had op de weg van [bedrijf 1] gelegen om gemotiveerd uitstel te vragen in het geval de gestelde termijn te kort zou zijn om een zienswijze naar voren te brengen. Dit heeft [bedrijf 1] niet gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank is onder deze omstandigheden het beginsel van hoor en wederhoor niet geschonden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
14.2 De rechtbank overweegt dat de cautie op grond van artikel 5:10a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden gegeven bij een onderzoek in het kader van een bestraffende sanctie. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat het primaire besluit een herstelsanctie is. Ter zitting heeft eisers gemachtigde toegelicht dat de cautie desondanks vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid gegeven had moeten worden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval onverplicht de cautie had moeten geven voorafgaande aan de gesprekken met de directie van [bedrijf 1] . Het aangevoerde dat [bedrijf 1] niet is geïnformeerd over de aard van het bestuursrechtelijk onderzoek, geeft ook geen aanleiding te oordelen dat de procedure onzorgvuldig is verlopen. Verweerder is immers bevoegd een onderzoek naar de rechtmatigheid van declaraties te verrichten. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
15. Eiser betoogt dat aan de intrekking geen zorgvuldig onderzoek ten grondslag ligt. Hij stelt daartoe dat de inspecteurs van verweerder vooringenomen waren. Daarnaast is naar voren gebracht dat in het onderzoek geen rekening is gehouden met het feit dat cliënten vaak allerlei beperkingen hadden.
15.1 Dat het onderzoek is ingesteld naar aanleiding van signalen van oneigenlijk gebruik van de jobcoachvoorziening door [bedrijf 1] , biedt onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat bij verweerder sprake is geweest van vooringenomenheid. De inspecteurs hebben onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de declaraties van de jobcoachvoorziening. Daartoe hebben zij de desbetreffende dossiers bestudeerd, met vele partijen gesprekken gevoerd en de administratie van [bedrijf 1] gecontroleerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat de inspecteurs bij de gesprekken met de uitkeringsgerechtigden rekening hebben gehouden met hun niveau doordat bij de gesprekken vaak een ouder of begeleider aanwezig was en de mogelijkheid is gegeven om de gespreksverslagen op juistheid te controleren. De dossierstukken en het aangevoerde bieden geen basis voor het oordeel dat het onderzoeksrapport niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen, of naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat verweerder zich hier bij de besluitvorming niet op heeft mogen baseren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
16. Eiser betwist verder dat [bedrijf 1] geen sluitende en inzichtelijke administratie heeft gevoerd. De urenadministratie werd via Excel-logboeken bijgehouden. Deze logboeken zijn volgens eiser leidend en niet, zoals verweerder stelt, het systeem Carerix. Verder brengt eiser naar voren dat de urenverantwoording conform het ESF-model niet voorschrijft dat uit de administratie moet blijken wie welke activiteit heeft uitgevoerd.
16.1 De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat eiser op grond van de Regeling 2005 en het Erkenningskader 2012 gehouden is een controleerbare en inzichtelijke administratie bij te houden. Hoewel de Regeling 2005 niet lijkt te zijn gepubliceerd, heeft eiser ter zitting erkend dat [bedrijf 1] van genoemde verplichting op de hoogte was. In geschil is allereerst de vraag of [bedrijf 1] daar aan heeft voldaan.
16.2 In het onderzoeksrapport staat dat na bestudering van de urenoverzichten en de logboeken opmerkelijke declaraties zijn geconstateerd. Het gaat om declaraties van een onaannemelijk aantal uren per dag, declaraties op niet bestaande dagen, declaraties op weekend- en feestdagen en declaraties tijdens ziekte van jobcoaches. Uit het onderzoek is gebleken dat door drie jobcoaches zes keer jobcoachuren zijn gedeclareerd op vier niet bestaande dagen (31 november 2010, 31 september 2011, 30 februari 2012 en 31 februari 2012). Eén van de jobcoaches heeft verklaard dat de declaraties van uren op 31 september 2012, 30 en 31 februari 2012 onjuist zijn. De andere twee jobcoaches hebben over de declaraties op niet bestaande dagen geen verklaring afgegeven.
Daarnaast is uit het onderzoek naar voren gekomen dat bij 23 cliënten een jobcoachactiviteit is gedeclareerd in het weekend en/of op feestdagen, terwijl deze cliënten – met uitzondering van één – niet in het weekend of op feestdagen hebben gewerkt. Tijdens de gesprekken met de inspecteurs hebben sommige jobcoaches in zijn algemeenheid verklaard dat zij ook in het weekend en op feestdagen werken, maar uit verschillende verklaringen blijkt ook dat erkend wordt dat bepaalde declaraties op feestdagen niet juist zijn. Dat de declaraties op niet bestaande dagen of in de weekenden dan wel feestdagen het gevolg zijn van een foute registratie van de administratie, zoals eiser in beroep heeft aangevoerd, acht de rechtbank goed voorstelbaar, maar in dat geval had het wel op de weg van [bedrijf 1] gelegen om concreet de juiste dagen te benoemen en aannemelijk te maken dat de jobcoachactiviteiten op die (juiste) dagen wel hebben plaatsgevonden. [bedrijf 1] heeft dit niet gedaan.
Op basis van het onderzoeksrapport stelt de rechtbank bovendien vast dat de jobcoaches geen sluitende verklaring hebben kunnen geven voor de tientallen dagen waarop meer dan 8 uren zijn gedeclareerd (met een uitschieter naar 19,5 gedeclareerde jobcoachuren per dag).
16.3 Reeds op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat [bedrijf 1] geen controleerbare en inzichtelijke administratie heeft gevoerd. Weliswaar is een urenadministratie bijgehouden, maar een deel van de gedeclareerde uren blijkt niet te kloppen en deze uren kunnen ook niet verantwoord worden. Om te voldoen aan de eisen voor de administratie, moeten alle gegevens van de administratie controleerbaar zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [bedrijf 1] hieraan niet voldaan. Eisers stelling dat niet is voorgeschreven dat uit de administratie moet blijken wie welke activiteit heeft uitgevoerd, maakt dit niet anders, omdat een controleerbare en inzichtelijke administratie moet worden gevoerd.
16.4 Het feit dat bij de jaarlijkse audits voor de certificering van het keurmerk ‘Blik op Werk’ nooit is geconstateerd dat vastlegging op onjuiste wijze plaatsvond, maakt, anders dan door eiser is betoogd, het voorgaande oordeel van de rechtbank niet anders. Om de kwaliteit van een bedrijf waar het Uwv mee samenwerkt te garanderen, heeft een bedrijf de keuze het keurmerk van het kwaliteits- en kennisinstituut ‘Blik op Werk’ te behalen of aan de kwaliteitseisen van het Uwv te voldoen. [bedrijf 1] heeft het keurmerk van ‘Blik op Werk’ gekregen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat daarmee ook de juistheid van de administratie is gegarandeerd. De verplichte controle door ‘Blik op Werk’ heeft een ander karakter dan het door verweerder verrichte onderzoek naar de administratie en de rechtmatigheid van de declaraties van de jobcoachvoorziening. Dit geldt ook voor de bezoeken van de contractdeskundige van het Uwv, die jaarlijks bij [bedrijf 1] op kantoor kwam. Het feit dat deze contractdeskundige nimmer vragen heeft gesteld over de wijze van administreren, leidt niet tot het oordeel dat [bedrijf 1] er op mocht vertrouwen dat de administratie voldeed.
17. Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat [bedrijf 1] niet langer aan de eisen van het erkenningskader voldoet en dat verweerder daarom in beginsel bevoegd was de erkenning van [bedrijf 1] als jobcoachorganisatie in te trekken. Vervolgens rijst de vraag of verweerder met inachtneming van het Beleidskader en na afweging van alle belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid door de erkenning van [bedrijf 1] per direct in te trekken. Volgens het Beleidskader wordt een jobcoachorganisatie in beginsel in de gelegenheid gesteld om eventuele tekortkomingen te herstellen en wordt alleen bij ernstige tekortkomingen overgegaan tot intrekking. Voor de vraag of er sprake is van ernstige tekortkomingen is dus van belang welke tekortkomingen [bedrijf 1] , naast wat hiervoor onder 16.2 en 16.3 is opgenomen, kunnen worden verweten. In het navolgende zal de rechtbank daarom ingaan op de beroepsgronden over de overige door verweerder gestelde onterechte declaraties.
Reistijd
18. Eiser brengt naar voren dat [bedrijf 1] als commercieel bedrijf in de veronderstelling verkeerde dat reistijd gedeclareerd mocht worden. Pas in het Protocol Jobcoach 2012 is voor het eerst opgenomen dat het om een tarief inclusief reiskosten gaat. Het declareren van reistijd is in de protocollen niet expliciet uitgesloten. Nadat duidelijk werd dat reistijd niet declarabel was, heeft [bedrijf 1] zich hieraan geconformeerd.
18.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de protocollen niet ontleend kan worden dat de met reizen gemoeide tijd als jobcoachactiviteit kon worden gedeclareerd. Reizen naar een jobcoachgerechtigde is geen jobcoachactiviteit, maar een middel daartoe. Het jobcoachtarief is altijd een all-in tarief exclusief BTW geweest, aldus verweerder.
18.2 De rechtbank stelt vast dat in de protocollen tot aan 2012 niets is vermeld over het wel of niet declareren van reistijd of reiskosten. In hoofdstuk A.7 van het Protocol Jobcoach 2012 is bepaald dat betaling van de begeleidingsuren plaatsvindt in overeenstemming met het tarief Besluit Beleidsregels UWV Normbedragen 2012. Verder is vermeld dat het een all-in tarief exclusief BTW betreft waarin ook de reiskosten zijn opgenomen. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd niet kunnen toelichten hoe uit de protocollen kan worden afgeleid dat reistijd niet gedeclareerd mag worden en of met reiskosten ook reistijd is bedoeld. De rechtbank volgt verweerder echter niet in het standpunt dat het feit dat er niets is opgenomen in de protocollen over reistijd automatisch tot de conclusie leidt dat niet mag worden gedeclareerd. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat reiskosten niet gelijk gesteld kunnen worden met reistijd, zodat ook het Protocol Jobcoach 2012 niet uitsluit dat reistijd niet mag worden gedeclareerd. Niet valt dan ook in te zien hoe het [bedrijf 1] op basis van de van toepassing zijnde regelgeving duidelijk had kunnen en behoren te zijn dat reistijd niet gedeclareerd mocht worden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder [bedrijf 1] ten onrechte tegengeworpen dat de aan reistijd besteedde uren niet mochten worden gedeclareerd. Deze beroepsgrond slaagt.
Administratietijd
19. Eiser is van mening dat de tijd die de backoffice van [bedrijf 1] aan taken besteedde die direct verband hielden met de begeleiding van cliënten, onder de noemer van jobcoachactiviteiten valt en daarom declarabel is. Pas met de invoering van de Leidraad jobcoach is kenbaar gemaakt dat de te declareren administratietijd is gemaximeerd op twee uur per half jaar per cliënt.
19.1 Uit het onderzoek van verweerder is gebleken dat de door het administratieve personeel van [bedrijf 1] bestede tijd aan e-mailverkeer en telefonische contacten op naam van de jobcoaches is gedeclareerd. Volgens verweerder is dit niet toegestaan.
De rechtbank overweegt dat zowel het Protocol Jobcoach 2012 als het Protocol Jobcoach (herziening per 1 juli 2011) een lijst bevat met begeleidingsactiviteiten die vallen onder de voorziening ‘persoonlijke ondersteuning’ van artikel 35, tweede lid, van de Wet WIA of artikel 2.22 van de Wet Wajong. Het moet gaan om ondersteuning bij het verrichten van reguliere arbeid, werk-gerelateerde begeleiding, gegeven door een jobcoach die verbonden is aan een door het Uwv-erkende jobcoachorganisatie. Het daarvoor geldende protocol zoals dat gold per 1 oktober 2008, kende geen omschrijving van het begrip persoonlijke ondersteuning, maar in dit protocol is bij de verantwoordingsprocedure aangegeven dat de jobcoachorganisatie in de verantwoordingsrapportage dient aan te geven hoeveel contactmomenten er zijn geweest en hoeveel begeleidingsuren de jobcoach aan de cliënt heeft besteed. De rechtbank is van oordeel dat [bedrijf 1] aan deze protocollen niet het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat de door het administratief personeel verrichte werkzaamheden op naam van de jobcoach (met het jobcoach uurtarief) gedeclareerd mochten worden. De rechtbank volgt eisers standpunt daarom niet. Dat verweerder nooit heeft laten weten dat de wijze van declareren onjuist was, zoals eiser stelt, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat de uren steeds zijn gedeclareerd op naam van de jobcoaches, zodat het bij verweerder niet kenbaar was dat de werkzaamheden door anderen dan de jobcoaches zijn verricht.
Dat de administratietijd inmiddels afzonderlijk gedeclareerd kan worden en is gemaximeerd op twee uur per half jaar per cliënt, hetgeen tussen partijen niet in geschil is, treft evenmin doel, omdat dit geen betrekking heeft op het declareren van werkzaamheden van administratief medewerkers op naam van een jobcoach, maar op de administratietijd die een jobcoach mag declareren.
[Y]
19.2 Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder in het onderzoek volledig voorbij is gegaan aan de rol van [Y] , terwijl verweerder hiervan op de hoogte was. [Y] was werkzaam bij [bedrijf 1] als teamleider en E-coach.
De rechtbank overweegt hierover dat uit de stukken blijkt dat [bedrijf 1] bij de aanvraag om erkenning als jobcoachorganisatie in 2008, bij het criterium dat de organisatie over een minimale bezetting van twee fulltime jobcoaches dient te beschikken, heeft toegelicht dat, naast vier jobcoaches, een medewerker (genoemde [Y] ) vanwege een ernstige lichamelijke beperking cliënten op afstand zal coachen en dat deze medewerker verantwoordelijk is voor alle communicatie met en over cliënten. Gelet hierop stelt eiser terecht dat verweerder op de hoogte was van de rol van [Y] bij [bedrijf 1] . Omdat uit de administratie van [bedrijf 1] niet blijkt wie welke activiteit heeft uitgevoerd, heeft verweerder hiermee in het onderzoek en de besluitvorming geen rekening kunnen houden. Dit valt verweerder niet te verwijten zodat het aangevoerde geen doel treft.
[Z]
20. Eiser stelt ook dat verweerder volledig op de hoogte was van het feit dat twee cliënten zijn begeleid door [Z] van [bedrijf 2] Jobcoach [S] van [bedrijf 1] heeft de regie in handen gehouden en de uren bij verweerder gedeclareerd. Eiser benadrukt dat de arbeidsdeskundige van verweerder akkoord is gegaan met deze constructie.
20.1 Uit het onderzoeksrapport blijkt dat [Z] de cliënten [A] en [B] heeft begeleid als jobcoach terwijl hij geen erkende jobcoach is. [Z] is werkzaam als zelfstandige voor zijn eigen bedrijf [bedrijf 2] Hij nam de praktische uitvoering van de jobcoaching voor zijn rekening en declareerde zijn uren bij [bedrijf 1] .
20.2 Ten aanzien van uitbesteding van een jobcoachtraject staat in paragraaf 2.7.3 van het Erkenningskader 2012 dat als de erkende jobcoachorganisatie om wat voor reden(en) dan ook een jobcoachtraject moet uitbesteden, dat uitsluitend mag worden gedaan aan een andere door het Uwv erkende jobcoachorganisatie. De jobcoachorganisatie dient uitbesteding vooraf schriftelijk te melden bij het Uwv.
[Z] heeft [A] in de periode van november 2011 tot november 2012 begeleid bij zijn werk bij [bedrijf 2] (zijn eigen bedrijf) en [B] in de periode van september 2011 tot maart 2012 bij zijn werk bij [bedrijf 3] De begeleiding is aangevangen voor de inwerkingtreding van het Erkenningskader 2012. In de Regeling 2005 is niets opgenomen over uitbesteding, maar is wel aangegeven dat het bij persoonlijke ondersteuning/jobcoaching gaat om ondersteuning bij het verrichten van arbeid, werkgerelateerde begeleiding, gegeven door een jobcoach die verbonden is aan een erkende jobcoachinstelling. Zoals ook onder 19.1 is beschreven, bevat het Protocol Jobcoach 2011 dezelfde definitie. Verder is in het Protocol Jobcoach 2011 opgenomen dat het Uwv als enige verantwoordelijk is voor een doelmatige en rechtmatige uitvoering van wettelijke bepaling aangaande de voorziening persoonlijke ondersteuning en op deze grond op gevalsniveau invulling kan geven aan en afwijken van het protocol.
20.3 Niet in geschil is dat de begeleiding van cliënten door [Z] niet strookt met de Regeling 2005 en het Protocol Jobcoach 2011, omdat zijn bedrijf [bedrijf 2] geen door het Uwv erkende jobcoachorganisatie is. Met betrekking tot de stelling dat het inschakelen van [Z] met uitdrukkelijke toestemming van de arbeidsdeskundige van verweerder is gebeurd, overweegt de rechtbank dat uit de stukken blijkt dat door [bedrijf 1] op
7 februari 2012 een e-mail is gestuurd naar een arbeidsdeskundige over de samenwerking tussen [bedrijf 1] en [Z] , diens begeleiding van [A] en de omvang van het jobcoachregime. Een reactie hierop of akkoord van de arbeidsdeskundige bevindt zich niet in het procesdossier. In een e-mail van 8 februari 2012 gericht aan [Z] schrijft jobcoach [S] dat de arbeidsdeskundige niet akkoord is gegaan met het jobcoachregime van 15%, maar wel met 10%. De arbeidsdeskundige heeft in een rapportage van 8 februari 2012 over cliënt [A] opgemerkt dat [bedrijf 1] een bijzondere constructie hanteert, waarbij de jobcoaching wordt doorgeschoven naar de werkgever en dat dit niet strookt met de protocollen.
Ter zitting heeft [K] toegelicht dat de arbeidsdeskundige telefonisch toestemming heeft gegeven voor de begeleiding van [A] door [Z] en dat dat de gebruikelijke gang van zaken was. Zo is het volgens [K] ook bij [B] gegaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [bedrijf 1] hiermee niet aannemelijk gemaakt dat de arbeidsdeskundige toestemming heeft gegeven om in afwijking van het protocol de begeleiding van [A] en [B] te laten plaatsvinden door [Z] . [bedrijf 1] heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte jobcoachuren voor [Z] gedeclareerd.
[C]
21. Eiser voert vervolgens aan dat de constatering van verweerder dat de privélessen van cliënt [C] dubbel of ten onrechte door [bedrijf 1] zijn gedeclareerd, onjuist is. [C] kreeg ook huiswerkbegeleiding van een uitzendkracht en volgens eiser zijn ook deze uren terecht door [bedrijf 1] gedeclareerd. Als verweerder van mening is dat [bedrijf 1] verkeerd met deze cliënt is omgegaan, dan zou eiser het begrijpelijk vinden als een correctie zou plaatsvinden.
21.1 De rechtbank stelt aan de hand van de stukken vast dat [C] sinds 1 september 2010 werkzaam is bij Hotel [naam] te [vestigingsplaats 2] en dat hij de ambitie heeft als zelfstandig werkend kok te gaan werken. Vanwege zijn gehoorbeperking is het niet mogelijk regulier onderwijs te volgen. Na overleg met het ROC is besloten dat [C] privélessen zal krijgen om zijn diploma basiskok niveau 2 te behalen. Deze lessen werden gegeven door [H] , chef-kok en begeleider van [C] op de werkplek.
[H] werd hiervoor betaald door het ROC. Uit het onderzoeksrapport is naar voren gekomen dat jobcoaches uren hebben gedeclareerd voor ondersteuning bij deze privélessen.
Eiser heeft in het beroepschrift toegelicht dat twee verschillende jobcoaches (eerst [I] en daarna [J] ), beiden slechthorend en bekend met de gebarentaal, bij de lessen zijn ingezet als gebarentolk en coach. Verder, zo blijkt uit de stukken, kreeg [C] wekelijks huiswerkbegeleiding van een uitzendkracht bij [bedrijf 1] op kantoor. [bedrijf 1] heeft hierover opgemerkt dat de uitzendkracht bij haar in dienst was en voldeed aan de criteria voor een jobcoach.
21.2 De rechtbank is van oordeel dat zowel het tolken tijdens privéles als de huiswerkbegeleiding, gelet op de in het Protocol Jobcoach vermelde activiteiten, niet zijn aan te merken als jobcoachactiviteiten, omdat deze op het behalen van een diploma gerichte activiteiten niet onder één van de genoemde coachingsdoelen vallen te scharen. Weliswaar heeft [bedrijf 1] gesteld dat [C] tijdens de privélessen ook gecoacht werd door de jobcoach, maar dit is niet nader onderbouwd. Bovendien heeft Van Tilburg verklaard dat de jobcoach bij de lessen aanwezig was om te tolken. [bedrijf 1] heeft in de halfjaarrapportages van [C] melding gemaakt van de ondersteuning van de jobcoach bij de privélessen en de huiswerkbegeleiding, maar dit acht de rechtbank in het licht van het vorenstaande onvoldoende voor het oordeel dat de declaraties om die reden terecht zijn geweest. Het had op de weg van [bedrijf 1] gelegen voor deze afwijkende vorm van begeleiding vooraf uitdrukkelijk toestemming aan verweerder te vragen.
E-mail en telefooncontacten
22. Eiser begrijpt voorts niet waarom verweerder [bedrijf 1] verwijt dat zowel inkomende als uitgaande e-mail- en telefooncontacten zijn gedeclareerd. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
In de conclusie van het onderzoeksrapport staat dat is gebleken dat zowel inkomende als uitgaande e-mail- en telefooncontacten bij verweerder zijn gedeclareerd. De rechtbank begrijpt uit de vraagstelling aan [K] op 15 oktober 2013 dat verweerder [bedrijf 1] verwijt dat voor telefonische contacten en e-mails standaard tijdseenheden werden gehanteerd en dus niet de werkelijke tijdsbesteding. Dit wordt door [K] ook bevestigd in genoemd gesprek. Door het gebruiken van standaard tijdseenheden kan [bedrijf 1] de werkelijke tijd ook niet aantonen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder [bedrijf 1] terecht verwijt dat deze wijze van declareren niet zorgvuldig en inzichtelijk is .
Niet jobcoach gerelateerd
23. Over eisers stelling dat geen begeleiding is gedeclareerd die niet jobcoach gerelateerd is, overweegt de rechtbank dat uit het onderzoeksrapport naar voren is gekomen dat diverse uren zijn gedeclareerd voor contacten met derden, zoals school, ouders of de GGZ. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de tijd die gemoeid is met persoonlijke contacten die indirect met het jobcoachen te maken hebben niet gedeclareerd mogen worden. Deze door verweerder geconstateerde contacten met derden vormen, in verhouding tot de hele zaak, overigens een marginaal deel van de onterecht gedeclareerde uren. Het reikt in het kader van deze procedure daarom te ver per contact te bekijken of sprake is geweest van een terechte declaratie. In een procedure over de terugvordering van het benadelingsbedrag kan hier concreet naar worden gekeken.
Benadelingsbedrag
24. Eiser kan zich niet verenigen met de berekening van het door verweerder gestelde benadelingsbedrag. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit over de intrekking van de erkenning van [bedrijf 1] als jobcoachorganisatie gaat. Gelet hierop heeft verweerder terecht gesteld dat de hoogte van het benadelingsbedrag in deze procedure niet aan de orde kan komen.
Conclusie
25. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat [bedrijf 1] ten aanzien van door verweerder verweten tekortkomingen alleen ten aanzien van de declaratie van de reiskosten geen verwijt kan worden gemaakt. Hoewel dit maar een van de vele verwijten is, is het wel een tekortkoming waaraan een zeer groot deel van het totale bedrag is gekoppeld. Bovendien is het een tekortkoming die in nagenoeg alle dossiers en in hoge frequentie voorkomt. Verweerder heeft in de belangenafweging hieraan dan ook een groot gewicht toegekend. Nu de rechtbank verweerder ten aanzien van het declareren van de reiskosten niet volgt dient de belangenafweging naar het oordeel van de rechtbank anders uit te vallen. De overige tekortkomingen van [bedrijf 1] zijn immers minder structureel en minder grootschalig. Bovendien heeft verweerder ter zitting ten aanzien van [Z] , [Y] en [C] aangegeven dat afwijking in bijzondere situaties zeker mogelijk is, maar dan moet dat wel op de juiste wijze en tijdig worden gecommuniceerd. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder in de belangenafweging bovendien moeten betrekken dat beleidskaders de afgelopen jaren regelmatig zijn aangescherpt en verduidelijkt. Dit mede naar aanleiding van vragen van jobcoaches over de wijze van declareren van onder andere reistijd en administratietijd. Daaruit blijkt dat de beleidskaders voor ondernemers niet altijd even duidelijk waren en dat bij verweerder pas laat dat besef is gekomen. Niet gebleken is dat hiermee rekening is gehouden bij de vraag of [bedrijf 1] nog een kans tot herstel moest worden geboden. Verder acht de rechtbank van belang dat [bedrijf 1] ten tijde van het onderzoek naar de rechtmatigheid naar de declaraties op grond van het Erkenningskader 2012 opnieuw is erkend als jobcoachorganisatie. Bij deze stand van zaken is de rechtbank van oordeel dat verweerder met de belangenafweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van [bedrijf 1] en ten onrechte is uitgegaan van dermate ernstig tekortkomingen dat dit de onmiddellijke intrekking van de erkenning rechtvaardigt. Het had op de weg van verweerder gelegen om [bedrijf 1] conform het Beleidskader in de gelegenheid te stellen om weer aan de vereisten te voldoen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van de erkenning van [bedrijf 1] tot jobcoachorganisatie.
26. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met het Beleidskader en artikel 3:4 van de Awb. Dit is geen gebrek dat door verweerder nog kan worden hersteld, zodat de rechtbank zelf in de zaak zal voorzien in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
27. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
28. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt zij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzitter, en mr. drs. R. in 't Veld en
mr. M.E. Heinemann, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.