ECLI:NL:RBMNE:2015:1867

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Almere Bestuursrecht zaaknummer: UTR 14/5141 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2015 in de zaak tussen [eiser], te [woonplaats], eiser (gemachtigde: mr. M. Scheggetman), en de korpschef van politie, verweerder (gemachtigden: R.M.M. Paulssen en mr. B.J.M. Peters). Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser de functie Senior Gebiedsgebonden Politiezorg (GGP) toegekend binnen het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP). Bij besluit van 12 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. W. Dieks, waarnemer voor haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. N.R. Docter, rechter, in aanwezigheid van mr. E.E. van Wiggen-van der Hoek, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2015. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. 1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Bij besluit van 26 januari 2012 heeft verweerder eisers uitgangspositie voor de overgang naar een LFNP-functie vastgesteld op de korpsfunctiebeschrijving Verkeersspecialist. Bij besluit van 23 mei 2012 heeft verweerder de uitgangspositie van eiser aangevuld met het taakaccent ‘Gedelegeerde bij examens van beroepsverkeersregelaars’. 2. Het bestreden besluit gaat over de overgang van een korpsfunctie naar de LFNP-functie per 1 januari 2012. 3. Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit is genomen door een persoon die daartoe volgens de mandatering niet bevoegd persoon is, te weten de programmadirecteur Human Resources Management (HRM), [A]. De programmadirecteur HRM is hiërarchisch lager geplaatst dan de directeur HRM. Uit het ‘Mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM in verband met de overgang van het LFNP’ (het mandaatbesluit LFNP) blijkt dat aan de directeur HRM mandaat is verleend tot het nemen van het ‘besluit overgang naar’ en het ‘besluit wijziging van’ een LFNP-functie. Hieruit blijkt niet zonder meer dat de directeur HRM gemandateerd is voor het nemen van de beslissing op bezwaar. Daarbij is slechts een beperkte bevoegdheid gegeven voor het verlenen van ondermandaat, uitsluitend aan de HRM-liaisons, maar niet aan de programmadirecteur. Het document ‘Ondermandaat Directie HRM’ doet daar niet aan af. Het bestreden besluit is daarom onbevoegd genomen. 4. Verweerder heeft zich hierover in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat hij een negatief mandaatstelsel kent waarbij alle bevoegdheden welke in het mandaat van de korpschef niet zijn voorbehouden, zijn gemandateerd naar de directeuren en politiechefs, met de bevoegdheid tot nadere ondermandatering. In artikel 5.1 van het Mandaatbesluit Politie januari 2014 (het mandaatbesluit) is het mandaat van de directeur HRM opgenomen. In het mandaatbesluit LFNP is opgenomen dat de overgang naar een LFNP-functie om landelijke regie vraagt, dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin vanuit deskundigheid een centrale rol speelt en dat het mandaatbesluit beoogt haar daartoe te faciliteren door haar bij uitsluiting de benodigde bevoegdheden te mandateren. Hiermee heeft verweerder de overgang van (alle) politiemedewerkers naar een LFNP-functie naar het werkterrein van de directeur HRM verwezen, zoals bedoeld in artikel 5.1 van het mandaatbesluit. De programmadirecteur HRM, [A], is op grond van artikel 1.4 van het Mandaatbesluit politie bevoegd omdat de bevoegdheden van de directeur HRM op grond van die bepaling ook toekomen aan de plaatsvervangers van de gemandateerden. 5. De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit is ondertekend door [B], de liaison HRM van de eenheid Midden-Nederland. De beslissing op bezwaar is ondertekend door de programmadirecteur HRM, [A]. 6. In artikel 1.4 van het mandaatbesluit is bepaald dat de bevoegdheden die in dit besluit worden gemandateerd, ook toekomen aan de plaatsvervangers van de gemandateerden, indien en voor zover zij als zodanig optreden. In artikel 5.1 van het mandaatbesluit is, voor zover hier van belang, in het eerste lid bepaald dat aan de directeur HRM mandaat wordt verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en de daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de directeur HRM bevoegd is ondermandaat te verlenen. In het mandaatbesluit LFNP is in artikel 2.1 bepaald dat aan de directeur HRM mandaat wordt verleend tot het nemen van het besluit overgang en het besluit wijziging ten aanzien van alle medewerkers van de politie, met uitzondering van de bij Koninklijk Besluit te benoemen medewerkers. In artikel 2.2 is bepaald dat de directeur HRM bevoegd is ondermandaat te verlenen aan de HRM liaisons. In het ‘besluit ondermandaat Directeur HRM – HRM-liaison in verband met de overgang naar het LFNP’ heeft de directeur HRM van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en is aan de HRM liaisons ondermandaat verleend ten aanzien van het besluit overgang naar en het besluit wijziging van een LFNP-functie, voor medewerkers met een aanstelling bij de politie die formatief geplaatst zijn bij een van de voormalige korpsen dan wel bij de voormalige VtsPN en daarmee behoren tot dezelfde eenheid dan wel de voormalige voorziening tot samenwerking Politie Nederland (VtsPN) als waar de betreffende HRM-liaison voor is aangewezen. In het mandaatbesluit LFNP wordt het besluit overgang als volgt gedefinieerd: “een voor de periode vanaf 1 januari 2010 tot en met 31 december 2011 te nemen besluit zoals bedoeld in artikel 7 Regeling overgang naar een LFNP-functie”. Artikel 7, eerste lid, van de Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 mei 2013, nr. 382428, directoraat-generaal Politie / programma Arbeidsvoorwaarden, houdende de overgang van ambtenaren naar een functie van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (de Regeling) bepaalt dat indien de ambtenaar geen gebruik maakt van de mogelijkheid, bedoeld in artikel 6, het bevoegd gezag het besluit vaststelt na afloop van een termijn van zes weken na verzending van het voornemen. Het tweede lid bepaalt dat het bevoegd gezag binnen zes weken na ontvangst van de bedenkingen, bedoeld in artikel 6, een besluit neemt. 7. De rechtbank oordeelt dat uit het voorgaande volgt dat artikel 7 van de Regeling ziet op het primaire besluit. Nu het mandaatbesluit LFNP blijkens de definitie van het besluit overgang is beperkt tot het besluit zoals bedoeld in artikel 7 van de Regeling, is in dit mandaatbesluit slechts specifiek mandaat verleend aan de directeur HRM voor het nemen van de primaire besluiten. Echter, naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het mandaatbesluit ook dat verweerder de besluiten overgang en wijziging tot het werkterrein van de directeur HRM heeft gemaakt. Hierin staat immers dat de overgang van politiemedewerkers naar een LFNP-functie om landelijke regie vraagt en dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin vanuit deskundigheid een centrale rol speelt. Op grond van het mandaatbesluit is de directeur HRM daarom bevoegd ten aanzien van daarbij behorende aangelegenheden, zoals het nemen van een beslissing op bezwaar. Verweerder heeft onbetwist gesteld dat de programmadirecteur HRM de plaatsvervanger is van de directeur HRM. Hieruit volgt, gelet op artikel 1.4 van het mandaatbesluit dat de programmadirecteur HRM indien en voor zover hij optreedt als de gemandateerde, de bevoegdheden van de directeur HRM toekomen. 8. Nu het bestreden besluit is genomen door de programmadirecteur HRM, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit bevoegd is genomen. De beroepsgrond slaagt niet. 9. Eiser heeft ter zitting naar voren gebracht dat het bestreden besluit met name geen stand kan houden omdat verweerder ten onrechte is uitgegaan van het vakgebied GGP terwijl eiser geen uitvoerende taak heeft. Omdat eiser analyserend en adviserend werk verricht is het vakgebied ‘Operationeel Specialismen’ voor eiser het meest vergelijkbaar en is Operationeel Specialist A voor hem de meest vergelijkbare LFNP-functie. Eiser heeft erop gewezen dat hij in het verleden werkzaam is geweest in een GGP-functie, maar dat hij die werkzaamheden vanwege een bedrijfsongeval op 3 april 2003 heeft moeten beëindigen. Daarna is eiser in de voornoemde korpsfunctie terecht gekomen. 10. Bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften is het in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen. De rechter moet het resultaat daarvan in beginsel respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dit brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een concreet genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. 11. De rechtbank overweegt dat hetgeen door eiser is aangevoerd, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat gesproken moet worden van zodanige ernstige feilen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift, dat moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de rechter het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever moet respecteren. Op grond van artikel 3 van de Regeling zijn de vastgestelde functiebeschrijving en de bijbehorende functieschaal bepalend voor de matching. De rechtbank stelt vast dat eisers uitgangspositie is vastgesteld op de korpsfunctie van Verkeersspecialist. Uit Bijlage 4 bij de Regeling vaststelling LFNP, Stc 2013, nr. 13079 blijkt dat het LFNP-vakgebied GGP het werkterrein Verkeer kent. Ook in het functievergelijkingsformulier komt tot uitdrukking dat in eisers geval sprake is van de functie Senior GGP met als werkterrein Verkeer. De rechtbank verwijst naar de ter zitting overgelegde functiebeschrijving van Senior GGP en is van oordeel dat niet onbegrijpelijk is dat verweerder deze functie voor eiser als meest vergelijkbare functie heeft aangemerkt. Dat de keuze voor de door eiser gewenste functie ook verdedigbaar is, wil niet zeggen dat de gemaakte keuze als onhoudbaar moet worden aangemerkt. De rechtbank komt tot de conclusie dat geen sprake is van ernstig feilen. 12. Eiser heeft verder in beroep aangevoerd dat het matchen op schaal, in plaats van het matchen op inhoud, zozeer afbreuk doet aan de zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat verweerder artikel 3, vierde lid, van de Regeling, evenals de daaruit voortgekomen transponeringstabel, ten aanzien van eiser buiten toepassing had moeten laten. Gaandeweg en met terugwerkende kracht is besloten om binnen een vastgesteld vakgebied niet meer op inhoud, maar op schaal te matchen. Op dat moment was het echter niet meer mogelijk om functieonderhoud te vragen. Alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden moeten daarom in de matching betrokken worden, zodat matching plaatsvindt op de LFNP-functie die daadwerkelijk inhoudelijk het meest vergelijkbaar is met de oude functiebeschrijving en de opgedragen werkzaamheden. In het geval van eiser is dat de LFNP-functie van Operationeel Specialist A. 13. De rechtbank overweegt dat hetgeen door eiser is aangevoerd, evenmin aanleiding geeft voor het oordeel dat gesproken moet worden van zodanige ernstige feilen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift, dat moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de rechter het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever moet respecteren. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de Regeling zelf niet is gewijzigd ten aanzien van het matchen op schaal. Uitgangspunt bij de matching is altijd de formele functiebeschrijving geweest. In de Regeling staat in artikel 3, vierde lid, beschreven hoe de match vervolgens wordt vastgesteld. Nadat het domein en vakgebied zijn vastgesteld, geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie in het gekozen vakgebied, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De Regeling is met terugwerkende kracht ingevoerd tot 31 december 2009. De beleidsregel Instructie organieke matching is wel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied. Deze wijziging heeft plaatsgevonden, omdat bleek dat de Instructie organieke matching niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de beleidsregel kan echter niet leiden tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift ernstige feilen kleven. 14. De rechtbank voegt hieraan toe dat het resultaat van de duizenden functies van de regionale politiekorpsen, het Klpd, de VtsPN, het LSOP en de rijksrecherche die worden gematcht met de 92 LFNP functies, is vastgelegd in een transponeringstabel nadat hierover overeenstemming is bereikt in het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP). Deze werkwijze heeft geleid tot consistentie en strekt ertoe willekeur uit te sluiten. In de toelichting op artikel 3 van de Regeling staat dat de matching geschiedde onder eindverantwoordelijkheid van het GOP. Ook de wijziging van de te nemen stappen in het matchingsproces is geaccordeerd door het GOP. De rechtbank verwijst in dit verband naar vaste jurisprudentie waaruit blijkt dat het inherent is aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en dat de uitkomst daarvan niet met vrucht kan worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan. De rechtbank wijst op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:572) en van 27 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1023). De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat met de invoering van het LFNP harmonisatie en uniformering van het systeem van functiebeschrijving is beoogd, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie op dat vlak bij het oude kan blijven. Tegelijk stelt de rechtbank vast dat met de invoering van het LFNP op zichzelf geen reorganisatie is beoogd. Verweerder heeft meermalen benadrukt dat de invoering van het LFNP voor onder meer de feitelijke werkzaamheden van de individuele politieambtenaar geen gevolgen heeft. 15. De omstandigheid dat de matching bij eiser, zoals hij in de gronden heeft gesteld, heeft geleid tot een LFNP‑functie die inhoudelijk afwijkt van zijn korpsfunctie leidt daarom niet tot het oordeel dat verweerder artikel 3 vierde lid, van de Regeling, evenals de daaruit voortgekomen transponeringstabel, ten aanzien van eiser buiten toepassing had moeten laten. Met de, in overleg met het GOP gekozen wijze van matchen, waarbij als laatste stap wordt gematcht op schaal, is immers bewust de mogelijkheid aanvaard dat een korpsfunctie op onderdelen inhoudelijk afwijkt van de LFNP-functie waarmee wordt gematcht. Daarmee ontstaat de op zichzelf wellicht onwenselijke situatie dat de LFNP-functie niet geheel aansluit op de feitelijk aan de politieambtenaar opgedragen taken, omdat bepaalde taakonderdelen wel worden uitgevoerd en niet in de toegekende LFNP-functie voorkomen. De voorzienbare consequentie, dat de betrokken ambtenaar mede andere taken verricht dan in de LFNP-functie voorkomt, is kennelijk door de partijen betrokken bij het GOP aanvaard en vormt geen reden om de Regeling buiten toepassing te laten. 16. Over de stelling van eiser dat hij op het verkeerde been is gezet doordat zijn leidinggevenden kenbaar hebben gemaakt dat het niet nodig was om functieonderhoud te vragen, omdat op grond van alle feitelijke en extra werkzaamheden zou worden gematcht, terwijl later bleek dat op schaal zou worden gematcht en het op dat moment niet meer mogelijk was om functieonderhoud te vragen, overweegt de rechtbank het volgende. In de toelichting op artikel 5, vierde lid, van de Regeling staat dat de juistheid van de uitgangspositie van groot belang is. Daarom is in het proces van overgang naar het LFNP uitdrukkelijk de gelegenheid geboden om de formele uitgangspositie in overeenstemming te brengen met de door een ambtenaar feitelijk uitgevoerde werkzaamheden, door tot 23 mei 2011 de mogelijkheid te bieden functieonderhoud te vragen. Die mogelijkheid is geboden in de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie. In het voorgenomen besluit uitgangspositie staat dat het belangrijk is dat de uitgangspositie juist is vastgelegd en dat dit de basis vormt voor de matching. In het licht hiervan had eiser, die stelt dat hij meer werkzaamheden en verantwoordelijkheden heeft dan in de korpsbeschrijving en de uitgangspositie staan vermeld, om functieonderhoud moeten vragen. Dat hij daar niet toe is overgegaan, is een omstandigheid die voor zijn rekening dient te blijven. Zelfs indien eiser moet worden gevolgd in zijn betoog dat hij erop heeft vertrouwd dat op inhoud zou worden gematcht, was de formele uitgangspositie van belang. Op het moment dat de uitgangspositie is vastgesteld, waren de Regeling met de daarbij behorende transponeringstabel en de beleidsregel Instructie organieke matching nog niet bekend, zodat op dat moment nog niet bekend was hoe de regelgeving over de matching van korpsfunctiebeschrijvingen aan LFNP‑functies zou luiden. Eiser kon hieraan dus op dat moment geen verwachtingen of vertrouwen ontlenen. De beroepsgrond slaagt niet. 17. Eiser heeft verder aangevoerd dat op grond van de hardheidsclausule van artikel 5, vierde lid, van de Regeling het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het matchingsresultaat heeft zeer nadelige gevolgen voor eiser en leidt tot een onbillijke en bijzondere situatie. Eiser wijst ter onderbouwing van deze beroepsgrond naar alle hiervoor al genoemde feiten en omstandigheden die hij heeft aangevoerd ter onderbouwing van zijn standpunt dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Eiser heeft ter zitting naar voren gebracht dat verweerder bij de matching van het verkeerde vakgebied is uitgegaan. Verder heeft eiser in de gronden aangevoerd dat de matching bij eiser heeft geleid tot een LFNP‑functie die inhoudelijk afwijkt van zijn korpsfunctie en dat het met het oog op de reorganisatie van belang is dat hij in de voor hem meest passende LFNP functie is geplaatst, in zijn geval de functie van Operationeel Specialist A. 18. In artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling staat dat de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn voor de toekenning en overgang naar een LFNP functie. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en derde lid. 19. Aangezien het gaat om een hardheidsclausule en om het buiten toepassing laten of afwijken van een algemeen verbindend voorschrift, toetst de rechtbank het uitoefenen van deze bevoegdheid door verweerder zeer terughoudend. 20. De rechtbank stelt voorop dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. De rechtbank wijst in dit verband naar hetgeen hiervoor is overwogen. Dat eiser inhoudelijk gezien aanknopingspunten ziet voor een match met de LFNP-functie Operationeel Expert A heeft voor verweerder geen aanleiding kunnen vormen om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Zoals hiervoor is overwogen is inherent aan de gekozen wijze van matching, dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud op onderdelen afwijkt van zijn korpsfunctie. Daarbij komt dat in het primaire besluit wordt vermeld dat er door de invoering van het LFNP niets wijzigt aan de feitelijke werkzaamheden en dat eiser blijft doen wat hij deed. Dat eiser eerder heeft gewerkt binnen de GGP maar daarmee is gestopt na een ongeval , is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder hem in het kader van het LFNP niet binnen het vakgebied GGP kan plaatsen. De stelling van eiser dat de hardheidsclausule moet worden toegepast, omdat de volgens hem inhoudelijk meest vergelijkbare LFNP-functie is ingedeeld in een hogere schaal en hij hier na de reorganisatie ook zal worden ingedeeld en het LFNP rechtspositioneel terugwerkende kracht heeft tot 1 januari 2010, volgt de rechtbank niet. Het enkele feit dat de volgens eiser inhoudelijk meest vergelijkbare LFNP-functie in een hogere schaal is ingedeeld, leidt niet tot een onbillijkheid van overwegende aard dan wel een bijzondere situatie. Bij invoering van het LFNP is immers afgesproken om op schaal te matchen en is niet bedoeld om (met terugwerkende kracht) te matchen in een LFNP‑functie in een hogere schaal. 21. Voor zover eiser heeft beoogd aan te voeren dat hij belang heeft bij een andere LFNP- functie vanwege zijn uitgangspositie bij de komende reorganisatie, oordeelt de rechtbank dat mogelijke rechtspositionele gevolgen voor eiser bij de reorganisatie niet in het kader van het bestreden besluit kunnen worden beoordeeld. Verder is de rechtbank, door hetgeen bij de beoordeling van andere LFNP zaken naar voren is gekomen, er ambtshalve van op de hoogte dat de uitgangspositie van de medewerker bij de functievergelijking in het kader van de reorganisatie wordt bepaald door de aan hem toegekende LFNP-functie, in samenhang met het samenstel van werkzaamheden dat is vastgelegd in de uitgangspositie van de medewerker voor de overgang naar een LFNP-functie, wat voor de meeste medewerkers de oude korpsfunctie op 31 december 2011 is. Bij de functievergelijking bij de komende reorganisatie worden dus ook de opgedragen werkzaamheden van eiser zoals beschreven in de oude korpsfunctie betrokken. 22. De rechtbank is ten slotte van oordeel dat niet is gebleken dat het bestreden besluit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is genomen. 23. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.