ECLI:NL:RBLIM:2025:4645

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummer: ROE 23/1044 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2025 in zaak tussen [eisers] uit [woonplaats] en Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen, eisers (gemachtigde: [gemachtigde 1] ), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder (gemachtigden: [gemachtigde 2] , [gemachtigde 3] , [gemachtigde 4] , [gemachtigde 5] en [gemachtigde 6] ). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [vestigingsplaats] (vergunninghoudster) (gemachtigde: mr. J. van Groningen).

1. Vergunninghoudster heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning eerste fase voor het bouwen van een biomeiler, waterbuffertank, weegbrug, kantoor en kantine. Verweerder heeft deze aanvraag met het bestreden besluit van 21 maart 2023 verleend voor de activiteit het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (hierna: het bestreden besluit). 1.1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben gereageerd op het verweerschrift. Eisers en verweerder hebben op 3 maart 2025 respectievelijk 17 maart 2025 gereageerd op de brief van de rechtbank van 28 januari 2025, waarin gevraagd wordt wat de invloed is van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909. 1.2. De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens [naam vereniging] : [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] , [belanghebbende 3] , [belanghebbende 4] , de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van verweerder, namens vergunninghoudster: namens vergunninghoudster: [belanghebbende 5] , [belanghebbende 6] , [belanghebbende 7] , [belanghebbende 8] , [belanghebbende 9] , [belanghebbende 10] en [belanghebbende 11] en de gemachtigde van vergunninghoudster. Tevens waren ter zitting aanwezig namens vergunninghoudster [belanghebbende 12] en [belanghebbende 13] , werkzaam bij Drieweg Advies B.V..

Totstandkoming van het bestreden besluit 2. Vergunninghoudster is een biologisch glastuinbouwbedrijf. Zij heeft een inrichting gelegen aan de [adres 1] , [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] en [adres 6] en [adres 7] te [plaats 1] . Op 17 september 2020 heeft zij een aanvraag gedaan voor een gefaseerde omgevingsvergunning eerste fase als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo ingediend voor het bouwen van een biomeiler, waterbuffertank, weegbrug, kantoor en kantine op de locatie [adres 1] . Deze locatie heeft op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied” (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld op 28 mei 2009, de bestemming ‘Agrarische bedrijfsdoeleinden’ met de aanduiding ‘Glastuinbouwbedrijf - GT’. 3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde eerste fase omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) voor een biomeiler, waterbuffertank, weegbrug, kantoor en kantine. Eisers zijn het hier niet mee eens en hebben tegen de omgevingsvergunning eerste fase beroep ingesteld. 4. Vergunninghoudster heeft op 24 januari 2023 ook een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning tweede fase. Verweerder heeft daarop nog niet beslist. Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Juridisch kader 6. De rechtbank heeft het juridisch kader opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Omvang van het beroep 7. De rechtbank overweegt dat dit beroep enkel ziet op een eerste fase omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Een dergelijke omgevingsvergunning moet in beginsel worden verleend door verweerder, tenzij zich een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo voordoet. Er is geen ruimte voor de afweging van belangen door verweerder. De rechtbank constateert dat een aantal van de beroepsgronden van eisers niet zijn gericht op het bestaan van een of meer van die weigeringsgronden. Een deel ziet op de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening (zoals de invloed van de biomeiler op het woon- en leefklimaat van het [naam buurtschap] ) en een deel op milieutechnische aspecten voor een mogelijk nog te verlenen tweede fase omgevingsvergunning (zoals de vraag of de voormalige varkenshouderij aan [adres 8] te [plaats 2] onderdeel uitmaakt van de inrichting van vergunninghoudster). Die beroepsgronden kunnen reeds gelet op het limitatief-imperatieve stelsel zoals hiervoor beschreven niet slagen. Immers, zelfs al zouden eisers worden gevolgd, dan kan dat geen grond vormen voor weigering van de omgevingsvergunning die in beroep voorligt. 7.1. De beroepsgronden van eisers die resteren zijn, zo heeft de rechtbank dat opgevat, gericht tegen (1) de weigeringsgrond strijd met het Bouwbesluit 2012 en (2) de weigeringsgrond strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank zal hierna voor deze twee beroepsgronden motiveren of deze slagen of niet. Strijd met het Bouwbesluit 2012 8. Volgens eisers is op voorhand duidelijk dat de biomeiler niet kan worden gebouwd en gebruikt zoals voorzien in het bestreden besluit. Dit omdat voorzieningen voor ventilatie niet in de bouwtekening zijn meegenomen en volgens eisers sowieso nog geluidwerende voorzieningen moeten worden toegepast. Ook is volgens eisers bij de toetsing van de sterkte van de constructie het gewicht van de biofilter en luchtwasser niet meegenomen. Het bestreden besluit had daarom geweigerd moeten worden. 9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht geen strijd met het Bouwbesluit 2012 heeft aangenomen en overweegt daarover als volgt. 10. De toets die verweerder moet uitvoeren als het gaat om het Bouwbesluit 2012 is een aannemelijkheidstoets. Zoals de Afdeling eerder meermaals heeft overwogen, komt verweerder bij de beantwoording van de vraag of op basis van de aanvraag aannemelijk is dat wordt voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 beoordelingsruimte toe. Dit betekent dat niet hoeft te zijn aangetoond dat aan het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan. Dat die aannemelijkheidstoets in dit geval tot het weigeren van de omgevingsvergunning had moeten leiden, is niet gebleken. De door eisers gestelde voorzieningen voor ventilatie, geluidwerende voorzieningen en afgasreinigingsinstallaties zijn namelijk geen vereisten die het Bouwbesluit 2012 stelt. Het gaat hier naar het oordeel van de rechtbank om milieutechnische aspecten die volgens eisers noodzakelijk zijn in dat kader, maar dat levert op zichzelf geen grond op om strijd met het Bouwbesluit 2012 aan te nemen. Ook als het gaat om de gestelde zwaardere constructie is de rechtbank van oordeel dat eisers hun standpunt niet nader hebben onderbouwd, terwijl in de statische berekening van D&C Bouwkundig Adviesburo, wijziging 12 mei 2021, de aan te houden permanente en veranderlijke belastingen zijn opgenomen. 11. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat mochten in de toekomst aanpassingen aan het bouwplan nodig blijken, artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo de mogelijkheid kent om de beschikking voor de eerste fase bij de beschikking voor de tweede fase te wijzigen als dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning. Dan zal er ook opnieuw naar mogelijke strijdigheid met het Bouwbesluit 2012 moeten worden gekeken. Strijd met het bestemmingsplan 12. Volgens eisers is de biomeiler in strijd met het bestemmingsplan, omdat de biomeiler niet of hoogstens beperkt zal worden gebruikt voor de glastuinbouw. Volgens eisers is sprake van een opzichzelfstaande industriële activiteit met een eigenstandige functie, namelijk grootschalige (mest)compostering in een IPPC-installatie waarbij warmte slechts een bijproduct is. Tevens vinden eisers dat wegens een gebrek aan directe samenhang tussen de activiteiten geen sprake is van een ondergeschikte activiteit, omdat de verwerking van afval tot compost geen agrarische activiteit is, maar een industriële en nieuwe economische activiteit, die niet direct samenhangt met het glastuinbouwbedrijf. Eisers verwijzen ter onderbouwing naar een uitspraak van de Afdeling. De biomeiler kan de huidige warmtekrachtkoppeling (WKK) volgens eiser ook niet geheel vervangen wat een indicatie is dat warmtewinning niet het primaire doel van de biomeiler is. Het primaire doel van de biomeiler is volgens eisers de verwerking van afval, waarbij de ontstane compost kan worden geëxporteerd. Eisers voeren ook nog aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat niet zou zijn ingegaan op het advies van de gemeente Venlo van 29 november 2021, waarin zou zijn aangegeven dat een deel van de activiteiten in strijd is met het bestemmingsplan. 13 . Verweerder op zijn beurt stelt dat de biomeiler past binnen de planregels van het bestemmingsplan. De biomeiler is volgens verweerder in feite niet meer dan een bedrijfsgebouw voor de verwarming van de kassen. De biomeiler is daarmee een ondersteunende voorziening voor het glastuinbouwbedrijf. De biomeiler heeft geen opzichzelfstaande functie en betreft een bouwwerk dat geacht moet worden te zijn opgegaan in de agrarische activiteit.

19. Het beroep is gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen of zelf in de zaak te voorzien. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van de biomeiler wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en verweerder een nieuw besluit op de aanvraag van de eerste fase voor het bouwen van een biomeiler zal moeten nemen. 20. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten in beroep. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,-, en wegingsfactor 1). Verder is niet gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor een omgevingsvergunning van vergunninghoudster; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers van € 1.814,-; - bepaalt dat verweerder het voor het beroep betaalde griffierecht van € 365,- aan eisers vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzitter, en mr. M.B.L. van der Weele en mr. J.R.N. Crombaghs, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. Uitgesproken in het openbaar op: 24 april 2025. de griffier is verhinderd om voorzitter deze uitspraak te ondertekenen Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 24 april 2025. Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage Wabo Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van de Wabo, wordt op verzoek van de aanvrager een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning geweigerd als de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens het Bouwbesluit 2012. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Bestemmingsplan In artikel 15 , eerste lid, onder a, van het bestemmingsplan is bepaald dat de gronden op de plankaart aangewezen voor ‘Agrarische bedrijfsdoeleinden' zijn voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf, met dien verstande dat uitsluitend op de gronden met de aanduiding ‘GT’ de uitoefening van een glastuinbouwbedrijf is toegestaan. In artikel 15 , tweede lid, onder d, van het bestemmingsplan is bepaald dat op de gronden in verband met de bestemming zijn toegelaten: overige bedrijfsgebouwen. In artikel 1, onder 10, van het bestemmingsplan is bepaald dat onder ‘agrarisch bedrijfsgebouw’ wordt verstaan: een (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf. In artikel 15 , derde lid, onder a, van het bestemmingsplan is bepaald dat voor het bouwen van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de volgende bepalingen gelden: Gebouwen en bouwwerken zijn slechts binnen het bouwvlak toegestaan. Artikel 15 , derde lid, onder e, van het bestemmingsplan bepaalt dat de goothoogte niet meer dan 6 m mag bedragen. Onder meer in de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4197 en de uitspraak van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2375. Uitspraak van 20 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8870. Uitspraak van 22 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2167, r.o. 2.5.2.

Immers de biomeiler functioneert straks als de enige energievoorziening voor de verwarming van de tuinbouwkassen en de naastgelegen bedrijfsondersteunende kantoor- en bijeenkomstfunctie. Verweerder verwijst voor onderbouwing nog naar een uitspraak van de Afdeling. Er is bovendien geen sprake van verkoop van elektriciteit. Er is daarom geen sprake van een opzichzelfstaande industriële activiteit. De goothoogte van de biomeiler is zes meter, zodat voldaan wordt aan het bouwvoorschrift van artikel 15 , derde lid, onder e, van het bestemmingsplan en voor de bouwhoogte zijn geen restricties opgenomen in het bestemmingsplan. De biomeiler wordt bovendien gerealiseerd binnen het bestemmingsvlak (tevens bouwvlak). 14. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de biomeiler gebruikt zal worden in lijn met de planregels uit het bestemmingsplan, meer in bijzonder of de biomeiler (in hoofdzaak) gebruikt zal worden voor de glastuinbouw. Dat betekent dat in het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd dat het bestreden besluit niet geweigerd had moeten worden wegens strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank overweegt daarover als volgt. 15 . De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het gebouw waarin de biomeiler staat gelegen is binnen het bouwvlak en de goothoogte niet meer dan 6 meter is. Evenmin is in geschil dat in het bestemmingsplan geen maximale oppervlakte is voorgeschreven die mag worden gebruikt voor de ‘overige bedrijfsgebouwen’. Ook is in het bestemmingsplan geen maximum toegestane nokhoogte opgenomen. Dat, als door eisers gesteld, dit alleen zou gelden voor kassen, volgt de rechtbank met verweerder niet, omdat in artikel 15 , tweede lid, onder d tot en met f, van het bestemmingsplan expliciet is opgenomen dat naast kassen toegelaten zijn: overige bedrijfsgebouwen, één bedrijfswoning en bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Dit betekent dat het gebouw met de biomeiler in zoverre niet in strijd is met het bestemmingsplan. 16. De vraag die de rechtbank, gelet op artikel 15 , tweede lid, onder d, van het bestemmingsplan, vervolgens dient te beantwoorden is of de biomeiler, als ‘overig bedrijfsgebouw’, in verband staat met de uitoefening van het glastuinbouwbedrijf. Immers, slechts als hiervan sprake is, is een biomeiler niet in strijd met artikel 15 , tweede lid, onder d, van het bestemmingsplan. 17 . De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit en bijbehorende aanvraag onvoldoende blijkt dat de biomeiler in verband staat met de uitoefening van het glastuinbouwbedrijf van vergunninghoudster. Onduidelijk en soms tegenstrijdig is namelijk wat er in de biomeiler wordt gecomposteerd, wat er met de hoogwaardige compost na compostering gebeurt en of er na inwerkingtreding van de biomeiler nog gebruik zal worden gemaakt van WKK’s. Hierna zal de rechtbank op deze drie onduidelijkheden/tegenstrijdigheden nader ingaan. 17.1. De rechtbank start met de vraag wat in de biomeiler wordt gecomposteerd. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit op bladzijde 11 is vermeld dat in de biomeiler door de compostering van organisch materiaal (kasafval, maaisel natuurgebieden, cacao-doppen en champost/compost) een hoogwaardig verrijkte compost wordt geproduceerd. In het m.e.r.- beoordelingsbesluit van 23 april 2020 - dat op grond van paragraaf 1.2, onder 6, negende bullet, van het bestreden besluit, onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning - is op pagina 11 daarentegen opgenomen dat binnen de biomeiler sprake is van be- en verwerking van organisch materiaal (o.a. kasafval, maaisel natuurgebieden, dikke fractie varkens- en rundveemest en compost) tot zogenaamde verrijkte compost met een hoger gehalte aan stikstof, fosfaat en kalium. Onduidelijk is daarom of in de biomeiler compostering van veemest plaatsvindt (volgens het bestreden besluit niet, volgens het m.e.r. beoordelingsbesluit wel). Ter zitting is door vergunninghoudster desgevraagd aangegeven dat in de biomeiler geen mest zal worden gecomposteerd en dat dit ook is opgenomen op pagina 11 van het bestreden besluit. Dat de insteek en het werkproces van de biomeiler zou zijn veranderd zou volgens vergunninghoudster volgen uit een memo van 6 oktober 2020. Dat volgt de rechtbank niet. In die memo staat namelijk alleen het volgende: ‘de aard en omvang van de installatie in onderhavige aanvraag ten name van [derde-partij] blijft ongewijzigd, de situering wordt echter aangepast.’ De onduidelijkheid/tegenstrijdigheid over wat er wordt gecomposteerd blijft dan ook bestaan in het bestreden besluit. 17.2. Dan de onduidelijkheid als het gaat om hoeveel er wordt gecomposteerd en wat met die hoogwaardige compost gebeurt. Ter zitting is gebleken dat slechts 20% van het materiaal dat ter compostering in de biomeiler gaat afkomstig is van het glastuinbouwbedrijf van vergunninghoudster en dat 80% wordt aangevoerd van elders. De champost die volgens vergunninghoudster in de biomeiler gebruikt wordt koopt of krijgt vergunninghoudster van andere bedrijven. Ook is ter zitting door vergunninghoudster verklaard dat ongeveer 20% van de na compostering ontstane compost gebruikt wordt voor het eigen bedrijf en dat ongeveer 80% wordt verkocht en afgevoerd naar andere bedrijven door vrachtwagens. Het eindproduct is immers bestemd voor inzetbaarheid op landbouwgronden ter verbetering van de grondkwaliteit en niet voor gebruik in de glastuinbouw. Verder blijkt uit het m.e.r.-beoordelingsbesluit dat per jaar maximaal 85.000 ton wordt verwerkt, waarna het eindproduct bestemd is voor inzetbaarheid op landbouwgronden ter verbetering van de grondkwaliteit. Op pagina 12 van het m.e.r.-beoordelingsbesluit staat dat: ‘De oppervlakte aan eindproductopslag is groter dan de vooropslag en tunneloppervlakte, hier is voor gekozen om te kunnen anticiperen op eventuele onvoorziene omstandigheden in de uitvoer van het eindproduct. De vrachtwagens die het eindproduct komen laden gaan door een wasplaats zodat er volledig schone vrachtwagens gebruikt worden voor het vervoer van het eindproduct. Als de biomeiler volledig in werking is, is er een toename van het aantal voertuig(bewegingen) ten opzichte van de huidige situatie met 28 bewegingen en 14 voertuigen per dag.’ In de ‘Quick scan ecologie, [derde-partij] te [vestigingsplaats] ’ van 19 augustus 2021 staat dan weer: ‘De grondstoffen en de restproducten worden aangevoerd c.q. afgevoerd’ en ‘Het aantal vrachtwagens is zeer gering (ca. 9 per dag)’. Onduidelijk blijft dus naar het oordeel van de rechtbank hoeveel compost er wordt gegenereerd en daarmee ook de relatie tussen die hoeveelheid compost en de hoeveelheid warmte die wordt gegenereerd. 17.3. Verder is er sprake van een onduidelijkheid/tegenstrijdigheid als het gaat om de vraag of vergunninghoudster door de in de biomeiler geproduceerde warmte volledig van het aardgas af kan. Daarover overweegt de rechtbank dat in het m.e.r-beoordelingsbesluit is opgenomen dat jaarlijks 3 x 10⁶ m³ aardgas wordt bespaard bij het volledig in bedrijf zijn van de biomeiler, terwijl het totale aardgasverbruik van de inrichting circa 7 x 10⁶ m³ per jaar is. In de memo van 23 december 2020 staat echter onder punt 9 dat de biomeiler de gasgestookte WKK’s vervangt waardoor de biomeiler passend is binnen de planregels en doeleinden van het bestemmingsplan. Echter, in het verweerschrift staat op pagina 6: ‘Dat er gedurende een periode nog gebruik zal worden gemaakt van WKK’s doet er niet aan af dat de biomeiler als functie het verwarmen van de kassen heeft.