ECLI:NL:RBLIM:2024:4753

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Maastricht Bestuursrecht zaaknummers: ROE 24/1593, ROE 24/2877 en ROE 24/2878 uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 juli 2024 op de beroepen en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen [naam] , uit [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat), en Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder (gemachtigden: mr. A.J.E. Kleijnen, mr. M.A.R.N. van den Hoven en P.H.A.J. Schaefer). Inleiding 1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de besluiten van 18 april 2024 (ROE 24/1993). Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken beslist hij ook op de beroepen van eiseres daartegen (ROE 24/2877 en ROE 24/2878). Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk. 1.1. Verweerder heeft met de (primaire) besluiten van 19 oktober 2023 aan eiseres twee lasten onder dwangsom opgelegd voor het opslaan van gevaarlijk afval op respectievelijk de locaties [adres] in [plaats] en [adres] in [plaats] . Bij besluit van 7 februari 2024 heeft verweerder het verzoek van eiseres tot verlenging tot 1 april 2024 van de begunstigingstermijn behorende bij deze besluiten van 19 oktober 2023 afgewezen. Eiseres heeft tegen deze drie besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter op 8 maart 2024 (wederom) gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen in verband met deze besluiten. Met de (bestreden) besluiten van 18 april 2024 op de bezwaren van eiseres is verweerder bij de primaire besluiten van 19 oktober 2023 en 7 februari 2024 gebleven. Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld, zodat het verzoek om een voorlopige voorziening van 8 maart 2024 geldt als een verzoek gedaan hangende deze beroepen bij de rechtbank. 1.3. Eiseres heeft op 13 mei 2024 aanvullende gronden van beroep (zijnde tevens aanvullende gronden in de voorlopige voorzieningsprocedure) ingebracht 1.5. Verweerder heeft op 7 juni 2024 hierop met een verweerschrift gereageerd. 1.6. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. Tevens was ter zitting namens eiseres aanwezig [naam] , directeur van [bedrijf] . Voorgeschiedenis 2. Eiseres is eigenaar van het perceel aan de [adres] in [plaats] (hierna: locatie [plaats] ) en eigenaar (via dochteronderneming [naam] ) van het perceel aan de [adres] in [plaats] (hierna: locatie [plaats] ). Tijdens controlebezoeken aan de inrichtingen op de locatis [plaats] op onder meer 28 maart 2023, 1 mei 2023 en 24 augustus 2023 en op de locatie [plaats] op 10 en 26 juli 2023 en 3 augustus 2023 is door een toezichthouder van de Regionale uitvoeringsdienst Zuid-Limburg (per 1 juli 2024 Omgevingsdienst Zuid-Limburg) geconstateerd dat een hoeveelheid van naar schatting 1.500 (locatie [plaats] ) en 780 ton (locatie [plaats] ) gevaarlijk afval is opgeslagen. Uit hercontroles in de periode van 21 augustus 2023 tot en met 20 september 2023 is gebleken dat de gevaarlijke afvalstoffen niet zijn verwijderd. Ten aanzien van de locatie [plaats] is op 22 augustus 2023 en ten aanzien van de locatie [plaats] is op 31 augustus 2023 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt. Daartegen zien door eiseres zienswijzen ingediend. 3. Bij het primaire besluit van 19 oktober 2023, verzonden op 19 oktober 2023, dat ziet op de locatie [plaats] heeft verweerder eiseres gelast om de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), bestaande uit het opslaan van naar schatting 1.500 ton gevaarlijke afvalstoffen zonder omgevingsvergunning en in strijd met de voorbereidingsbesluiten van de gemeenteraad van [plaats] van 27 september 2022 en 26 september 2023, waarbij bovendien geen verwaarloosbaar bodemrisico is gerealiseerd (een overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm)), binnen twee maanden na verzenddatum van het besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Indien binnen de gestelde termijn de overtreding niet is beëindigd en beëindigd gehouden, verbeurt eiseres een dwangsom van € 792.000,- ineens. Hiertoe stelt verweerder dat de inrichting is veranderd naar een inrichting behorende tot categorie 28.4 aanhef en onder a, sub 5 van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). De inrichting bevat tevens een IPPC-installatie. Voor deze inrichting is op grond van artikel 2.1, tweede lid, van het Bor een omgevingsvergunning verplicht. De inrichting is echter veranderd zonder omgevingsvergunning, wat een overtreding vormt van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 2º, van de Wabo. Met het opslaan van deze afvalstoffen is bovendien het feitelijk gebruik van het terrein gewijzigd zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend, zoals bedoeld in beslispunt 2 van het voorbereidings-besluit van de gemeenteraad van [plaats] van 27 september 2022. Op 26 september 2023 heeft de gemeenteraad een opvolgend, vergelijkbaar voorbereidingsbesluit genomen. De gebruikswijziging vormt een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. 3.1. Bij het primaire besluit van 19 oktober 2023, verzonden op 19 oktober 2023, dat ziet op de locatie [plaats] heeft verweerder eiseres gelast om de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo en artikel 2.9 van het Abm, bestaande uit het opslaan van naar schatting 780 ton gevaarlijke afvalstoffen zonder omgevingsvergunning, waarbij bovendien geen verwaarloosbaar bodemrisico is gerealiseerd, binnen twee maanden na verzenddatum van het besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Indien binnen de gestelde termijn de overtreding niet is beëindigd en beëindigd gehouden, verbeurt eiseres een dwangsom van € 341.160,- ineens. Volgens verweerder is de inrichting veranderd naar een inrichting behorende tot categorie 28.4 aanhef en onder a, sub 5 van bijlage I bij het Bor. De inrichting bevat tevens een IPPC-installatie. Voor deze inrichting is op grond van artikel 2.1, tweede lid, van het Bor een omgevingsvergunning verplicht. De inrichting is echter veranderd zonder omgevingsvergunning, wat een overtreding vormt van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 2º, van de Wabo. 4. Verweerder heeft op 15 en 16 november 2023, naar aanleiding van verzoeken om voorlopige voorziening van eiseres hangende bezwaar tegen de primaire dwangsom-besluiten, aangegeven de begunstigingstermijnen van deze dwangsombesluiten op te schorten tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter van deze voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 15 januari 2024 het verzoek tot schorsing van deze besluiten afgewezen en de begunstigingstermijnen verlengd tot vier weken na bekendmaking van de uitspraak. Dit betekent dat de begunstigingstermijn eindigde op 13 of 12 februari 2024. Op 19 januari 2024 heeft eiseres verweerder verzocht de begunstigingstermijnen behorende bij de primaire besluiten te verlengen tot 1 april 2024. Dit verzoek heeft verweerder bij (primair) besluit van 7 februari 2024 afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt en op 9 februari 2024 een verzoek tot voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 9 februari 2024 is het verzoek toegewezen en bepaald dat de begunstigingstermijnen met acht weken wordt verlengd na de bekendmaking van de uitspraak van 15 januari 2024. Dit betekent dat de begunstigingstermijnen eindigden na 11 maart 2024. 5.

7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Verweerder heeft de lasten onder dwangsom vóór 1 januari 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 8. De voorzieningenrechter verklaart de beroepen ongegrond en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 9. De voorzieningenrechter beoordeelt de lasten onder dwangsom en de afwijzing van de verlenging van de begunstigingstermijn. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Aanvullend bezwaar van 8 maart 2024 10. Eiseres stelt dat verweerder in de bestreden besluiten ten onrechte het aanvullende bezwaarschrift van 8 maart 2024, dat is ingediend vóór de hoorzitting, buiten beschouwing heeft gelaten, omdat de in Verbeek 2024 (Tekst & Commentaar Awb) vermelde aantekening 2 bij artikel 7:4 van de Awb in haar geval gelding heeft, uit de rechtspraak volgt dat niet alleen ter hoorzitting nog nieuwe en/of aanvullende bezwaargronden naar voren kunnen worden gebracht en zelfs in beroep nog nieuwe beroepsgronden - zelfs na afloop van de beroepstermijn - kunnen worden ingebracht, mits dit niet in strijd is met de goede procesorde. Verwezen wordt naar bij voorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 26 april 2022. 11. Verweerder heeft (primair) het aanvullende bezwaarschrift van 8 maart 2024 buiten beschouwing gelaten, omdat op grond van artikel 7:4, eerste lid, van de Awb tot tien dagen voor het horen nadere stukken ingediend kunnen worden, terwijl het aanvullend bezwaarschrift één werkdag voor de hoorzitting per e-mail naar verweerder is verzonden. De late indiening van dit aanvullend bezwaarschrift is volgens verweerder in strijd is met de goede procesorde, omdat het moeilijk, zo niet onmogelijk is voor verweerder om binnen een dermate korte termijn adequaat en zorgvuldig te reageren op de in het stuk genoemde bezwaargronden van 14 bladzijden (inclusief bijlagen). Bovendien is verweerder van mening dat de uitspraken van de Afdeling waar eiseres naar verwijst niet een op een toepasbaar zijn op dit geval, aangezien in de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013, anders dan in de onderhavige zaak, geen sprake was van een nieuw stuk en in de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018 een periode van bijna 8 maanden gelegen was tussen de hoorzitting en de beslissing op bezwaar. Verder verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, waarin is overwogen dat de nadere stukken zodanig omvangrijk en complex waren en nieuwe gegevens, inzichten en standpunten bevatten, dat de andere partijen daar niet adequaat op kunnen reageren voorafgaand aan de zitting of tijdens de zitting, terwijl het toelaten van de nadere stukken de voortgang van de procedure belemmert. Volgens verweerder kan deze uitspraak naar analogie worden toegepast op de bezwaarfase. Ook in onderhavig geval zijn er vlak voor de zitting stukken ingediend die nieuwe argumenten en gegevens bevatten. 12. De voorzieningenrechter stelt vast dat het aanvullend bezwaar van 8 maart 2024 hoofdzakelijk ziet de op de (te korte / onredelijk korte) begunstigingstermijnen in de dwangsombesluiten van 19 oktober 2023, waartegen op 13 november 2023 bezwaar is gemaakt, en de afwijzing door verweerder van het verzoek om verlenging daarvan op 7 februari 2024, waartegen eiseres op 9 februari 2024 bezwaar heeft gemaakt. In dit aanvullend bezwaar is (opnieuw) aangedrongen op overleg en in verband met een planning aangegeven dat de inmiddels geldende begunstigingstermijnen tot en met 11 maart 2024 nog steeds te kort zijn. Eiseres handhaaft daarbij dan ook het verzoek tot verdere verlening tot 1 april 2024. 12.1 In de bestreden besluiten heeft verweerder op dit punt het volgende vermeld. “Wij zijn dan ook primair van mening dat het dusdanig laat indienen van stukken in casu in strijd is met de goede procesorde. Daarom laten wij deze stukken bij het nemen van onderhavig besluit dan ook buiten beschouwing.” 12.2. Uit de gedingstukken leidt de voorzieningenrechter af dat verweerder ook een inhoudelijk standpunt heeft ingenomen. In het advies van de bezwarencommissie is zij daarop ook ingegaan en hieruit blijkt dat zij dat ook betrokken heeft in haar overwegingen. Daarbij is vermeld dat verweerder de begunstigingstermijn heeft verlengd tot 2 weken na de datum van de uitspraak van de voorzieningenrechter in verband met het verzoek daartoe van eiseres op 8 maart 2024. In de bestreden besluiten is expliciet vermeld dat de bezwarencommissie ‘de bezwaren van eiseres inhoudelijk heeft beoordeeld en geadviseerd deze ongegrond te verklaren en het advies ter motivering deel uitmaakt van het besluit van verweerder en verweerder zich aan de motivering conformeert’. 12.3. De voorzieningenrechter laat in het midden of de korte tijd tussen het aanvullend bezwaar (8 maart 2024) en de hoorzitting (11 maart 2024) leidend is - mede in het licht van de periode van anderhalve maand tussen de hoorzitting en de bestreden besluiten / een maand tussen het advies van de bezwarencommissie en de bestreden besluiten - en verweerder op basis daarvan dit aanvullende bezwaarschrift buiten beschouwing heeft gelaten. Waar het om gaat is of eiseres daardoor in haar belangen is geschaad. Dat is volgens de voorzieningenrechter niet het geval omdat, zoals onder 12.2 is overwogen, dat aanvullend bezwaar toch is meegenomen bij de bestreden besluiten en bovendien de begunstigingstermijn is verlengd tot 2 weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening. Voorts is van belang dat op de zitting van de voorzieningenrechter de inhoud van het aanvullend bezwaar van 8 maart 2024 aan de orde is geweest. Of dat (aanvullend) bezwaar al dan niet terecht ongegrond is verklaard, betrekt de voorzieningenrechter bij zijn oordeel over de bestreden besluiten (zie met name ro 21.1 t/m 21.6). Het betoog slaagt niet. Is sprake van een overtreding? 13. Eiseres voert aan dat de opslag van het gevaarlijke afval een eenmalig karakter heeft en de locaties daardoor niet kunnen worden aangemerkt als inrichting voor het opslaan van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in categorie 28.4, aanhef en onder a, sub 5º, van bijlage I, onder c, bij het Bor. Gelet hierop is verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo en artikel 2.9, eerste lid, van het Abm. Van een inrichting voor de opslag van dergelijke stoffen is namelijk géén sprake, zodat eiseres niet kan worden aangeschreven op de grond dat zij een dergelijke inrichting drijft. 14. Verweerder stelt in de bestreden besluiten dat sprake is van twee overtredingen, te weten het oprichten en/of in werking hebben (locatie [plaats] ) en het veranderen (locatie [plaats] ) van een inrichting voor de opslag van gevaarlijke afvalstoffen zonder omgevingsvergunning (artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder e, sub 1º, 2º en 3º van de Wabo) en het verrichten van een bodembedreigende activiteit binnen een inrichting zonder dat daarbij een verwaarloosbaar bodemrisico is gerealiseerd (artikel 2.9, eerste lid, van het Abm). Volgens verweerder is sprake van inrichtingen, omdat sprake is van een IPPC-installatie.

29. De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn ongegrond. De voorzieningenrechter verwijst daarvoor naar de ro 12.1 t/m 12.3, 18, 21.4 t/m 21.6, 25 en 28. Dat betekent dat de lasten onder dwangsom voor de locatie [plaats] en locatie [plaats] en de afwijzing van de verlenging van de begunstigingstermijnen in stand blijven. Omdat de beroepen ongegrond zijn, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 30. De voorzieningenrechter zal, op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, de voorlopige voorziening treffen dat de begunstigingstermijnen voor de locaties [plaats] en [plaats] worden verlengd tot zes weken na de datum van deze uitspraak, nu partijen dit ter zitting zijn overeengekomen en de voorzieningenrechter hiermee akkoord gaat. In dat licht bestaat er geen aanleiding voor een vergoeding van het griffierecht en / of proceskosten.

De voorzieningenrechter: - verklaart de beroepen ongegrond; - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af; - verlengt de begunstigingstermijnen tot zes weken na de bekendmaking van deze uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2024. voorzieningenrechter De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen. Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 23 juli 2024. Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. ROE 23/3350 en ROE 23/3407, ECLI:NL:RBLIM:2024:159. ROE 2024/637. ECLI:NL:RVS:2022:1240. ECLI:NL:RVS:2013:BZ9093. ECLI:NL:RVS:2018:3787. ECLI:NL:RVS:2024:838. Op basis van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 februari 2024 (voetnoot 2). P. 40 (locatie Brunssum) en p. 36 (locatie Maastricht). Zie de pleitnota (p. 6 t/m 10) van verweerder voor de hoorzitting van de bezwarencommissie op 11 maart 2024. P. 12 laatste alinea en p. 13 eerste en tweede alinea van het advies van 22 maart 2024. Zie de overwegingen op p. 13. P. 6 (locatie Brunssum en locatie Maastricht). ECLI:NL:RVS:2007:AZ7412. In dit verband verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. ECLI:NL:RBNNE:2024:1433. Hij verwijst daarbij o.a. naar de uitspraken van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3388. Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016: 3388, ro 2.5. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:20202571, samenvatting 0.2. ECLI:NL:RVS:2023:2860 en ECLI:NL:RVS:2023:2113. ECLI:NL:RVS:2018:210 en ECLI:NL:RVS:2024:2454. Zie voetnoot 2. ECLI:NL:RVS:2016:474. ECLI:NL:RVS:2018:1152.

In de onderhavige gevallen is namelijk sprake van tijdelijke opslag van shredderafval, zijnde niet onder punt 5.4 van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) vallende gevaarlijke stoffen, in afwachting van een van de behandelingen die valt onder punt 5.1, 5.2, 5.4 of 5.6 van bijlage I van de RIE. Uit artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo in samenhang met artikel 2.1, tweede lid, van het Bor volgt dat hiervoor een omgevingsvergunning nodig is, die eiseres niet heeft en dat sprake is van een vergunningplichtige inrichting. Op grond van artikel 2.4, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, van het Bor is verweerder het bevoegd gezag voor de handhaving van inrichtingen voor het opslaan van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen voor zover tot de inrichting een IIPC-installatie behoort. 15. De voorzieningenrechter heeft in de genoemde uitspraak van 15 januari 2024 hierover als volgt geoordeeld: 15. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verweerder het bevoegd gezag om handhavend op te treden. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt. 15.1 Gelet op artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bor, gelezen in samenhang met artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, is verweerder het bevoegde orgaan om handhavend op te treden, indien tot deze inrichting tevens een IPPC-installatie behoort. Hierbij is de feitelijke situatie ten tijde van het handhavingsbesluit bepalend.2 In bijlage 1 van de RIE staat een opsomming van IPPC installaties. 15.2 De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster meer dan 50 ton gevaarlijke afvalstoffen heeft ingenomen op beide locaties. Reeds meer dan een half jaar is 780 ton bodembedreigende afvalstoffen op de locatie [plaats] en 1.500 ton op de locatie [plaats] opgeslagen. Niet gebleken is dat sprake is van een nuttige toepassing. Uit de analyseresultaten van de monstername door ILenT blijkt dat de stoffen gevaarlijke afvalstoffen zijn, waarop Euralcodes 19 10 03, 19 10 15 en 19 12 11 van toepassing zijn. Dat maakt dat de locaties van verzoekster een inrichting zijn als genoemd in categorie 28.4, aanhef en onder a, sub 5º, van bijlage I, onderdeel c, bij het Bor, omdat door deze opslag sprake is van inrichtingen voor het opslaan van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen en dat sprake is van inrichtingen waartoe een IPPC-behoort als genoemd in bijlage 1, categorie 5.5 van de RIE. Voor deze activiteit is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning vereist, die voor deze inrichting niet is verleend. 15.3 Verzoekers betoog, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6635, dat geen sprake is van een inrichting "voor" van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen volgt de voorzieningenrechter niet. Nu beide inrichtingen (ook reeds voor de opslag van onderhavig afval) gericht zijn op opslag, kan niet worden gezegd dat de opslag van onderhavige stoffen geen onderdeel uitmaakt van de inrichting. Gelet op de duur van deze opslag kan deze ook niet als incidenteel worden beschouwd. Dat verzoekster niet wil dat deze opslag aanwezig is, doet aan de feitelijke aanwezigheid van de afvalstoffen binnen de inrichtingen niet af. 16. Het voorgaande betekent dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º, van de Wabo waarvoor verweerder het bevoegd gezag is om handhavend op te treden. Het betoog slaagt in zoverre niet. 15.1. De voorzieningenrechter maakt deze overwegingen tot de hare en overweegt hiertoe dat niet betwist is dat het afval gevaarlijke afvalstoffen betreft, waarop de Euralcodes 19 10 03, 19 10 15 en 19 12 11 van toepassing zijn. Evenmin is het gewicht van de hoeveelheid afval betwist. Gelet hierop is sprake van een IPPC-installatie, waardoor sprake is van een inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm). Ook is sprake van een bedrijvigheid die pleegt te worden verricht, omdat de activiteit (opslag van gevaarlijke afvalstoffen) langer dan zes maanden wordt verricht. Het betoog slaagt niet. Is eiseres overtreder? 16. Eiseres stelt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Niet zij, maar degenen die de gevaarlijke afvalstoffen naar de locaties gebracht hebben zonder te melden om wat voor stoffen het ging, zijn de overtreders. Eiseres mocht er redelijkerwijs vanuit gaan dat de heer [naam] uitsluitend niet gevaarlijk afval tijdelijk zou opslaan op de locaties, omdat uit de vrachtbrieven die eiseres van hem ontving bleek dat het ging om niet-gevaarlijk afval met Euralcode 19 12 04 en met de heer [naam] was afgesproken en/of een huurovereenkomst was gesloten dat hij uitsluitend niet-gevaarlijk afval tijdelijk zou opslaan op de locaties. 17. De voorzieningenrechter heeft in de genoemde uitspraak van 15 januari 2024 als volgt geoordeeld: 20.1 Niet in geschil is dat verzoekster eigenaar is van de locatie [plaats] . Ook is niet in geschil dat zij op 9 mei 2023 een melding op grond van het Abm heeft gedaan voor het starten van het bedrijf voor de activiteiten op- en overslag van maximaal circa 1.000 ton kunststof en rubber onder euralcode 19 12 04 op deze locatie. Hiermee presenteert verzoekster zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter als drijver van de inrichting in [plaats] . Daarmee is zij als overtreder aan te merken. 20.2 Wat betreft de locatie [plaats] is niet in geschil dat deze in eigendom is bij [naam] Deze onderneming is een dochteronderneming van verzoekster. Dat de locatie [plaats] eigendom is van deze dochteronderneming maakt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet dat verzoekster, als bestuurder van die dochteronderneming niet kan worden aangeschreven als overtreder. Bovendien heeft, zo volgt uit het bestreden besluit, de rechtsvoorganger [naam] op 22 juni 2022 een melding als bedoeld in artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo ingediend dat de aan de rechtsvoorganger verleende omgevingsvergunning voor deze locatie zal overgaan op de rechtsopvolger, te weten verzoekster. Ook voor deze locatie kan verzoekster derhalve worden aangemerkt als overtreder. 20.3 Dat er ook andere overtreders kunnen zijn, wat daarvan ook zij, doet niet af aan de bevoegdheid van verweerder om aan verzoekster lasten onder dwangsom op te leggen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2705. Verweerder mag verzoekster verantwoordelijk houden voor wat er op de beide locaties gebeurt. Die verantwoordelijkheid kan verzoekster niet afwentelen op het andere bedrijf c.q. de bedrijfsleider daarvan met een beroep op de door verzoekster overgelegde huurovereenkomsten. Deze overeenkomsten zijn immers niet ondertekend en bevatten diverse hiaten (niet ingevulde onderdelen). De voorzieningenrechter is niet gebleken dat anderszins, bijvoorbeeld mondeling, een geldige huurovereenkomst tot stand is gekomen die zou maken dat verzoekster niet als drijver van de inrichtingen zou kunnen worden aangemerkt, nog los van de verantwoordelijkheid van verzoekster (c.q. een dochteronderneming) als eigenaar van de locaties. Dat genoemde bedrijfsleider voor ontvangst van de afvalstoffen heeft getekend, betekent ook niet dat verzoekster niet de drijver van de inrichting is.

De drijver is namelijk degene die feitelijk zeggenschap heeft over (de exploitatie) van de inrichting en/of over de activiteiten en het gebruik van de inrichting ten behoeve van het verrichten van die activiteiten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2639. 20.4 Het voorgaande betekent dat verweerder verzoekster terecht heeft aangemerkt als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º, van de Wabo op beide locaties. (…) Het betoog van verzoekster slaagt niet. 17.1. De voorzieningenrechter sluit zich aan bij deze overwegingen en overweegt aanvullend dat eiseres enkel heeft gesteld, zonder nadere onderbouwing, dat hij met de heer [naam] , wel of niet middels een huurovereenkomst, heeft afgesproken dat uitsluitend niet-gevaarlijk afval zou worden opgeslagen op de locaties. Uit de door verweerder opgevraagde overeenkomsten met betrekking tot beide locaties blijkt dat eiseres de terreinen aan [bedrijf] heeft verhuurd. Verweerder heeft dit bedrijf niet kunnen terugvinden in de handelsregisters van Nederland en België en eiseres heeft evenmin aangetoond dat dit bedrijf ingeschreven staat in de handelsregisters. Het BTW-nummer en adres zijn wel terug te vinden in het Belgische handelsregister, maar leiden naar een ander bedrijf van de heer [naam] namelijk [bedrijf] en [bedrijf] . Dit betekent dat dit bedrijf geacht wordt niet te bestaan en daardoor kunnen er ook geen huurovereenkomsten met [bedrijf] zijn gesloten. Bovendien blijkt de overeenkomst ten aanzien van de locatie [plaats] niet door eiseres te zijn ondertekend en ontbreken diverse gegevens. Tevens ontbreekt in beide overeenkomsten cruciale informatie, zodat niet duidelijk is wat is overeengekomen en waar de terreinen voor mogen worden gebruikt. Ook gelet hierop kan het bestaan van een huurovereenkomst niet worden aangenomen. Gelet hierop is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat er geen huurovereenkomsten zijn met betrekking tot de locaties [plaats] en [plaats] . 17.2. Voorts mocht eiseres naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet uitsluitend afgaan op de informatie die de klanten aanleveren met betrekking tot het soort afvalstoffen, maar dient enige vorm van controle plaats te vinden, zie de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2007. Het betoog slaagt niet. 18. Gelet op het voorgaande was verweerder ten tijde van de primaire dwangsombesluiten van 19 oktober 2023 bevoegd om handhavend op te treden tegen eiseres, aangezien er ten aanzien van de locatie [plaats] en de locatie [plaats] sprake is van een overtreding en eiseres als overtreder is aan te merken. Dat was ten tijde van de bestreden besluiten niet anders. Zijn de begunstigingstermijnen onevenredig / te kort? 19. Volgens eiseres is/zijn de (begunstigingstermijn in de) bestreden besluiten onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en daarmee in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Eiseres heeft namelijk gemotiveerd aangetoond dat zij de intentie heeft om voor haar rekening aan de dwangsombesluiten te voldoen en allerlei maatregelen getroffen om eventuele broei van het gevaarlijk afval te voorkomen en/of zo effectief en spoedig mogelijk te kunnen bestrijden. Ook heeft verweerder herhaaldelijke verzoeken tot overleg afgewezen. Eiseres mocht redelijkerwijs afgaan op de juistheid van de vermelde Euralcode 19 12 04 op de CMR-brieven, waaruit bleek dat sprake was van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Inmiddels is, ook na justitieel onderzoek, gebleken dat het gevaarlijk afval afkomstig is van [bedrijf] , zijnde een vennootschap gelieerd aan de [namen] te [plaats] . Zij - en niet eiseres - zijn de ontdoener(s) en hebben dus in strijd gehandeld met artikel 10.37 tot en met 10.40 van de Wm. Gelet hierop was het niet meer noodzakelijk voor verweerder om eiseres nog aan te schrijven. In plaats daarvan had verweerder, mede gelet op het dienstbaarheidsbeginsel, het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant moeten vragen handhavend op te treden tegen de [namen] en/of [bedrijf] en hen te gelasten om het door of via hen geleverde gevaarlijke afval op de locaties af te (laten) voeren. Ook acht eiseres de begunstigingstermijnen in strijd met het fair-play beginsel, omdat verweerder de bezwaren van eiseres tegen de (oorspronkelijke) begunstigingstermijn ongegrond heeft verklaard, terwijl zij heeft toegezegd de begunstigingstermijn verder te verlengen tot twee weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening van 8 maart 2024. Ook zijn volgens eiseres de begunstigingstermijnen onredelijk, omdat al uit de zienswijzenbrieven blijkt dat eiseres en de heer [naam] continu hebben geprobeerd om het gevaarlijk afval(water) van de beide locaties af te (laten) voeren naar diverse recyclingbedrijven, maar dat dit destijds al niet lukte. De (verlengde) begunstigingstermijnen zijn nog steeds te kort, aangezien uit de e-mails van [naam] , zijnde een deskundige professional in de recycling, gemotiveerd blijkt dat de afvoer van het afval toen al niet mogelijk was en tot op heden (vooralsnog) nog steeds niet mogelijk is. Het is voor eiseres dan ook niet mogelijk om het gevaarlijke afval(water) af te (laten)voeren. Bovendien wordt de afvoer van het afval onmogelijk gemaakt, omdat verweerder niet mee wil werken aan een overleg met eiseres en/of de [naam] , zodat in overleg een bedrijf kan worden gevonden waar het afval naartoe kan, terwijl verweerder zelf wel met andere recyclingbedrijven in overleg is getreden. Dit vindt eiseres onredelijk en het gevolg hiervan is dat bij alle recyclingbedrijven in Nederland bekend is dat op beide locaties gevaarlijk afval(water) ligt dat niet eenvoudig is af te zetten naar elders, mede gelet op het bestaande tekort aan verbrandingsinstallaties in Nederland. Eiseres sluit niet uit dat de intentie van verweerder is te bewerkstelligen dat de dwangsombedragen worden verbeurd en verweerder daarna een last onder bestuursdwang zal opleggen op kosten van eiseres. Eiseres verwijst naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de voorzieningenrechter Noord-Nederland van 17 april 2024, waaruit blijkt dat niet alleen in geval van overmacht sprake kan zijn van een (tijdelijke) onmogelijkheid, als bedoeld in artikel 5:34 van de Awb en daardoor aanleiding kan zijn om de dwangsomlast (tijdelijk) (verder) op te schorten. 20. In het verweerschrift is verweerder ingegaan op hetgeen eiseres onder 19 heeft gesteld. Verweerder vindt - kort gezegd en onder verwijzing naar de bestreden besluiten - dat de primaire dwangsombesluiten van 19 oktober 2023 evenredig (geschikt, noodzakelijk en evenwichtig) zijn. De daarin opgenomen begunstigingstermijnen zijn niet (onevenredig) kort en (daarom) is het bij het primaire besluit van 7 februari 2024 afgewezen verzoek om verlenging daarvan terecht. Verweerder vindt dat (mede) op basis van de voor handhavingsbesluiten geldende ex-tunc toetsing. Verweerder is ingegaan op e-mail berichten van eiseres hierover van na de primaire besluiten. Verweerder heeft aangegeven dat het gebruikelijk is (in verband met de kosten voor het uitvoeren van de last) contact op te nemen met recyclingbedrijven vóór het opleggen van de dwangsombesluiten. 21. Artikel 7:11 van de Awb verwoordt de hoofdregel dat er in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden op dat moment en de dan geldende rechts- en beleidsregels. Bij het heroverwegen van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom kan dit in specifieke situaties anders zijn. Volgens de voorzieningenrechter ziet dit met name op de te handhaven norm en blijft (enigszins) open of dat ook geldt voor het al dan niet verlengen van een begunstigingstermijn.

In dat licht zal de voorzieningenrechter zowel ingaan op de vraag of verweerder de desbetreffende begunstigingstermijnen in de primaire dwangsombesluiten en het primaire besluit tot afwijzing van de verlenging daarvan heeft mogen stellen en of hij daarvan ten tijde van de bestreden besluiten nog steeds uit mocht gaan. 21.1. Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 26 juli 2023 en 31 mei 2023). Aan verweerder komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Zoals de Afdeling heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraken van 24 januari 2018 en 19 juni 2024), geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. 21.2. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de begunstigingstermijnen van twee maanden niet in redelijkheid heeft kunnen stellen bij het opleggen van de lasten onder dwangsom op 19 oktober 2023 en ten tijde van de afwijzing van de verlenging daarvan op 7 februari 2024. 21.3. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat eiseres er, gezien het voortraject, reeds geruime tijd van op de hoogte is dat volgens verweerder de opslag van de afvalstoffen niet is toegestaan. Eiseres heeft in haar bezwaren niet aannemelijk gemaakt dat zij door omstandigheden buiten haar macht niet aan de lasten onder dwangsom kon voldoen. Ze heeft geen concrete gegevens, zoals offertes voor afvoer van de opgeslagen afvalstoffen overgelegd waaruit blijkt dat het niet haalbaar is om voor het einde van de begunstigingstermijn de lasten te (laten) uitvoeren. Niet weersproken is dat de in de besluiten van 19 oktober 2023 opgenomen begunstigingstermijn gebaseerd is op de tijd die gemiddeld genomen benodigd is voor de afvoer van afvalstoffen. Verder is eiseres er al sinds april 2023 van op de hoogte dat de afvalstoffen niet zonder omgevingsvergunning mogen worden opgeslagen en dus moeten worden afgevoerd. Financieel belang speelt, gelet op genoemde jurisprudentie van de Afdeling, geen rol bij de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verweerder dat het voorgaande ten tijde van het verzoek om verlenging en de afwijzing daarvan door verweerder niet anders was. Daarbij komt het belang van het voorkomen van bodemverontreiniging, dat verweerder moet behartigen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder aan het belang van het voorkomen van bodemverontreiniging in redelijkheid een groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan het belang van eiseres van langere begunstigingstermijnen. Dit betoog van eiseres slaagt niet. 21.4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat er voorts aanleiding voor het oordeel dat verweerder ten tijde van de bestreden besluiten nog steeds uit mocht gaan van de in de primaire (dwangsom)besluiten bepaalde begunstigingstermijnen van twee maanden. Niet gebleken is dat er zich tussen de bekendmaking van de primaire handhavingsbesluiten / de afwijzing van het verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijnen en de bestreden besluiten aan de zijde van eiseres omstandigheden hebben voorgedaan die verweerder tot een verlenging hadden moeten doen besluiten. Uit hetgeen ter zitting is besproken en uit de gedingstukken volgt weliswaar dat eiseres bezig is (geweest) met het vinden van bedrijven die het gevaarlijk afval willen verwijderen. Dat is ook de reden geweest voor de voorzieningenrechter om op 9 februari 2024 de begunstigingstermijnen te verlengen mede in het licht van dat de besluiten op de bezwaren (lang) op zich laat wachten. Maar nog steeds is onvoldoende onderbouwd dat eiseres door omstandigheden buiten haar macht niet aan de lasten kon voldoen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de onder 20 vermelde e-mailberichten. Nog steeds geldt dat eiseres (op monitoringsaspecten na) geen bodem beschermende maatregelen en voorzieningen had / heeft getroffen. In het licht van het voorgaande deelt de voorzieningenrechter het standpunt van verweerder dat nader overleg (nog steeds) niet voor de hand lag. Voor zover in dit verband een beroep wordt gedaan op het dienstbaarheidsbeginsel slaagt dat niet (zie ook ro 24). 21.5. In dit verband acht de voorzieningenrechter tevens van belang dat verweerder de begunstigingstermijn meerdere keren heeft verlengd in verband met de door eiseres gedane verzoeken om voorlopige voorziening, laatstelijk tot twee weken na bekendmaking van onderhavige uitspraak. Het is niet ongebruikelijk dat bestuursorganen het oordeel van de voorzieningenrechter afwachten en in dat verband de begunstigingstermijnen verlengen. Van strijd met het fair-play beginsel is geen sprake. Ook is het niet ongebruikelijk dat verweerder contact heeft opgenomen (zie ro 20) met recyclingbedrijven. Niet of onvoldoende is gebleken dat dit een rechtvaardigingsgrond voor eiseres met zich brengt om niet aan de begunstigingstermijnen te (kunnen) voldoen. 21.6. Uit het voorgaande volgt dat het betoog, dat de begunstigingstermijnen ten tijde van de bestreden besluiten onevenredig / te kort en in strijd zijn met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, niet slaagt. Verweerder heeft de bezwaren terecht afgewezen. Daarbij komt dat er na het verzoek van eiseres om de begunstigingstermijnen te verlengen tot 1 april 2024 geen (nieuw) verlengingsverzoek meer is gedaan en de begunstigingstermijnen nog steeds doorlopen. De voorzieningenrechter verwijst naar ro 30. Ontwikkelingen van na de bestreden besluiten 22. Eiseres heeft na het nemen van de bestreden besluiten nog diverse e-mails aan verweerder (in cc aan de voorzieningenrechter) doen toekomen over de verdere ontwikkelingen ten aanzien van het verwijderen van het gevaarlijk afval op de locaties [plaats] en [plaats] . Voor zover dat in geschil is, geldt daarvoor het volgende. 23. De bestuursrechter toetst een bestreden besluit in beginsel ex tunc, i.e. naar de feiten en de rechtsregels ten tijde van het nemen van het besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2016), omdat de taak van de bestuursrechter niet is om mee te besturen, maar om te toetsen of het bestuursorgaan rechtmatig heeft beslist, en het bestuursorgaan bij zijn besluit op bezwaar nu eenmaal geen rekening kon houden met feiten of rechtsregels van nadien. Dat de omstandigheden zijn gewijzigd sinds een bestreden besluit, is dus in beginsel niet van belang voor de bestuursrechter. Dergelijke latere omstandigheden kunnen een destijds rechtmatig besluit niet alsnog onrechtmatig maken (zie de conclusie van advocaat Generaal Wattel van 4 april 2018). De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van een uitzondering op het uitgangspunt van toetsing ex tunc, omdat geen sprake is van feiten die na het bestreden besluit zijn voorgevallen en die verweerder bij het bestreden besluit al had moeten voorzien, uit die feiten niet volgt dat er geen procesbelang meer is, of geen sprake is van latere feiten die kunnen bijdragen aan het bewijs van feiten die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit. Zijn de dwangsombesluiten anderszins onevenredig? 24.