ECLI:NL:RBLIM:2021:4056

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht Zaaknummer: AWB 21/1070 Uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 mei 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen Response Instituut B.V., verzoekster (gemachtigde: mr. M.M. van der Marel), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond, verweerder (gemachtigde: mr. T. Holleman).

Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen de e-mail van het Knooppunt Corona van de gemeente Roermond (het knooppunt) van 18 maart 2021. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb). Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Met toepassing van artikel 8:83, derde lid, van de Awb doet de voorzieningenrechter uitspraak zonder zitting. Hij heeft het onderzoek gesloten op de dag van de uitspraak.

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Waar gaat deze zaak over? 2. Verzoekster is een onderneming die trainingen verzorgt aan NLP- en hypnosecoaches. Vanwege de uitbraak van Covid-19 heeft verzoekster geen trainingen meer verzorgd. 3. Verzoekster voert aan dat verweerder haar heeft verboden haar trainingen te hervatten en is het daar niet mee eens. In dit verband voert verzoekster aan dat verweerder haar ten onrechte aanmerkt als publieke plaats als bedoeld in artikel 4.a1. van de Tijdelijke regeling maatregelen (Trm). Zij stelt namelijk een besloten plaats te zijn. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht te bepalen dat zij met onmiddellijke ingang haar trainingen mag hervatten. Wat ging aan deze zaak vooraf? 4. Op 19 januari 2021 heeft verzoekster een e-mail gestuurd naar het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en een kopie daarvan naar het knooppunt (met als emailadres: kernteamcoronavirus@roermond.nl). In deze e-mail vraagt verzoekster - kort gezegd - of zij mag het verzorgen van trainingen mag hervatten. In de e-mail van 20 januari 2021 antwoordt het knooppunt: “Op grond van Artikel 4.al. van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 dienen publieke plaatsen gesloten te zijn. Hierbij zijn enkele uitzonderingen mogelijk. De activiteiten van uw response instituut vallen niet onder de genoemde uitzonderingen. Dit betekent dat u uw trainingen niet mag hervatten. Het online lesgeven is wel toegestaan.” 5. Naar aanleiding van de persconferentie van 23 februari 2021, waarin het kabinet versoepeling van de toen geldende coronamaatregelen heeft aangekondigd, heeft verzoekster op 24 februari 2021 opnieuw een e-mail naar het knooppunt gestuurd. In deze e-mail vraagt verzoekster of het knooppunt de interpretatie deelt van de Nederlandse Raad voor Trainen en Opleiden dat trainingen - onder voorwaarden - mogen worden hervat. In de e-mail van 25 februari 2021 antwoordt het knooppunt dat zij de vraag van verzoekster pas kan beantwoorden nadat zij de (aangepaste) ministeriële regeling heeft ontvangen. Het knooppunt verwacht deze regeling begin maart 2021 te ontvangen. In de e-mail van 2 maart 2021 geeft het knooppunt - kort gezegd - aan dat hij het antwoord dat hij eerder aan verzoekster heeft gegeven, handhaaft: “Per 3 maart 2021 zijn er enkele versoepelingen in de coronamaatregelen gekomen voor het Onderwijs en Buitensporten. De verruimingen voor het onderwijs hebben betrekking op het voortgezet onderwijs en het MBO. Het eerder aan u gegeven antwoord, dat wij hieronder weergeven, blijft van kracht. Op grond van Artikel 4.al. van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 dienen publieke plaatsen gesloten te zijn. Hierbij zijn enkele uitzonderingen mogelijk. De activiteiten van uw response instituut vallen niet onder de genoemde uitzonderingen. Dit betekent dat u uw trainingen niet mag hervatten. Het online lesgeven is wel toegestaan.” Verzoekster heeft dezelfde dag op deze e-mail gereageerd en het knooppunt laten weten dat zij het niet eens is met het gegeven antwoord. Zij is namelijk geen publieke plaats als bedoeld in artikel 4.a1. van de Trm, maar een besloten plaats. In de e-mail van 5 maart 2021 die aan de burgemeester van de gemeente Roermond (de burgemeester) is gericht, met verwijzing naar het telefonisch onderhoud dat kennelijk is afgesproken tussen de burgemeester en de vertegenwoordiger van verzoekster, herhaalt verzoekster dit standpunt en wijst zij erop dat andere trainingslocaties en -instituten in het land de trainingen hebben hervat. Verzoekster vraagt de burgemeester “de beslissing om [haar] als een publieke plaats aan te merken te heroverwegen”. 6. Op 8 maart 2021 stuurt verzoekster, naar aanleiding van het gesprek dat inmiddels met de burgemeester heeft plaatsgevonden, een e-mail aan het knooppunt waarin zij aangeeft dat een collega-instituut in de gemeente Castricum toestemming heeft gekregen om te starten en waarin onder meer het volgende staat: “Nogmaals wil ik benadrukken dat u ons schaart onder een publieke plaats en dat dit in onze ogen onterecht is. Wij zijn een besloten plaats! Zie hiervoor de eerdere mails waarin we dit juridisch onderbouwen. Mocht u blijven besluiten dat wij een publieke plaats zijn dan wil ik graag de juridische grondslag en wetsartikelen waaruit dit blijkt. Hiermee bedoel ik ook concreet dat we niet weer enkel een mailtje krijgen dat we onder artikel 4.a.1 vallen. Dit is namelijk niet waar het verschil van inzicht over gaat.” Het knooppunt reageert hierop per e-mail van 18 maart 2021 waarin - voor zover hier relevant - is vermeld: “De vraag of uw instituut geopend mag zijn is voorgelegd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Hierop is antwoord ontvangen dat wij u onderstaand doen toekomen.” Vervolgens is het antwoord van de VNG geciteerd, waarin onder meer staat: “Het Response Instituut is geen onderwijsinstelling in de zin van de Twm. (…) De vraag is dan ook of de locatie waar de trainingen worden gegeven, een publieke plaats is. Door het feit dat er publiek wordt uitgenodigd om op deze plaats trainingen en opleidingen te volgen, ligt het wat ons betreft voor de hand dat het hier gaat om een publieke plaats. (…) Aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval zal beoordeeld moeten worden of het daadwerkelijk om een publieke plaats gaat. Als het gaat om een dergelijke publieke plaats, dan is het op grond van artikel 4.al, eerste lid, van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 verboden om voor het publiek geopend te zijn, tenzij er sprake is van een uitzondering. Voor het geven van trainingen en opleidingen is geen uitzondering gemaakt. Als het gaat om een publieke plaats, moet die dus gesloten blijven. Als het om een besloten plaats gaat, dan zouden wel educatieve activiteiten en trainingen mogen worden verzorgd. Denk daarvoor aan een training op locatie van een bedrijf waar uitsluitend de werknemers toegang toe hebben (…)” In de e-mail van 19 maart 2021 geeft verzoekster het niet eens te zijn met de inhoud van de e-mail van 18 maart 2021. Het knooppunt antwoordt daarop in de e-mail van 22 maart 2021 als volgt: “In antwoord op uw bericht delen wij [mede] geen aanleiding [te] zien af te wijken van het ingenomen standpunt. Wij blijven bij de reactie die we van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben ontvangen.” 7. De gemachtigde van verzoekster heeft in de brief van 12 april 2021, gericht aan “Gemeente Roermond” aangegeven bezwaar te maken tegen “een besluit ten aanzien van het openen van [verzoekster]” dat als bijlage 1 bij de brief is gevoegd. Bijlage 1 betreft de onder 6. weergegeven e-mail van het knooppunt van 18 maart 2021. Op 14 april 2021 heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In het verzoekschrift is vermeld dat verzoekster “in bezwaar [is] gekomen van de beslissing op haar aanvraag d.d. 22 maart 2021 van verweerster”. Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter? Formele vereisten 8. De voorzieningenrechter kan een voorlopige voorziening treffen, indien is voldaan aan de vereisten die in artikel 8:81 van de Awb staan vermeld. Dit artikel bepaalt dat indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt tegen een besluit, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 9. Verzoekster is van mening dat zij haar trainingen mag hervatten, omdat zij - anders dan het knooppunt - van mening is dat zij een besloten plaats is.

De voorzieningenrechter verklaart het verzoek om voorlopige voorziening niet-ontvankelijk. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2021. griffier voorzieningenrechter Afschrift verzonden aan partijen op: 12 mei 2021 Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.

Of verzoekster al dan niet in haar standpunt gevolgd kan worden, is een inhoudelijke vraag waaraan de voorzieningenrechter pas toekomt als hij van oordeel is dat aan de formele vereisten is voldaan (en als sprake is van spoedeisend belang). De formele vereisten die in artikel 8:81 van de Awb zijn gesteld, zijn dat verzoekster bezwaar gemaakt moet hebben gemaakt tegen een besluit en dat de bestuursrechter bevoegd moet worden geacht om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen. De voorzieningenrechter beoordeelt hierna of aan deze formele vereisten is voldaan. Is sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb? 10. Verzoekster betoogt - zo begrijpt de voorzieningenrechter - dat de e-mail die zij op 19 januari 2021 naar het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en (in kopie) naar het knooppunt heeft gestuurd of een van de andere e-mails, als aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, moet worden aangemerkt. De gemachtigde van verzoekster maakt niet duidelijk welke e-mail als aanvraag moet worden beschouwd, maar stelt slechts: “Verzoekster heeft - uit voorzorg - contact opgenomen met Verweerster en aan Verweerster gevraagd een besluit te nemen ter zake de heropening van de onderneming, in die zin dat Verzoekster Verweerster heeft gevraagd haar toestemming te verlenen om de onderneming weer te “openen”. Voornoemde aanvraag kwalificeert als een aanvraag in de zin van artikel 1:3 lid 3 Awb.” In de e-mail van 18 maart 2021 heeft verweerder volgens verzoekster de aanvraag afgewezen en daarom moet deze e-mail volgens verzoekster als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. 11. De voorzieningenrechter oordeelt hierover als volgt. 11.1. Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb - voor zover hier van belang - volgt dat slechts sprake is van een besluit als sprake is van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Met het begrip “rechtshandeling” wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg. 11.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster haar trainingen wil hervatten en in haar e-mail van 19 januari 2021 bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (met een kopie aan bij het knooppunt) heeft geïnformeerd of dat is toegestaan. Het knooppunt antwoordt in de e-mail van 20 januari 2021 dat verzoekster haar trainingen niet mag hervatten, omdat zij een publieke plaats is als bedoeld in artikel 4.a1. van de Trm en de activiteiten die verzoekster verricht niet onder een van de uitzonderingen vallen die in dat artikel zijn opgenomen. Het bezwaar van verzoekster richt zich kennelijk niet tegen dit eerste antwoord - in dat geval zou, als dit al als een besluit zou moeten worden aangemerkt of daarmee zou moeten worden gelijkgesteld - overigens sprake zijn van een termijnoverschrijding van het maken van bezwaar, maar tegen de e-mail waarin het knooppunt dit antwoord heeft herhaald. 11.3. Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat blijkens hetgeen onder 7 is weergegeven onduidelijk is tegen welke e-mail verzoekster bezwaar heeft gemaakt: de e-mail van 18 maart 2021 of de e-mail van 22 maart 2021 11.4. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat niet duidelijk is aan wie het bezwaar is gericht. Het onder 7. genoemde bezwaarschrift is namelijk gericht aan het openbare lichaam de “gemeente Roermond”, terwijl het ‘bezwaar’ dat verzoekster in de onder 5. genoemde e-mail van 5 maart 2021 heeft gemaakt en betrekking lijkt te hebben op de hiervoor genoemde e-mail van 2 maart 2021, gericht is aan het bestuursorgaan “de burgemeester van de gemeente Roermond” (de burgemeester). Wat betreft de laatstgenoemde e-mail van 2 maart 2021 is de voorzieningenrechter van oordeel dat hij, nog los van de vraag of deze e-mail als besluit kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, niet over aanknopingspunten beschikt voor het oordeel dat de voorlopige voorziening is verzocht ten aanzien van deze e-mail. In het bezwaarschrift, noch in het verzoek tot voorlopige voorziening wordt deze e-mail of deze datum genoemd en deze e-mail is ook niet als bijlage bij het bezwaarschrift gevoegd. Bovendien stelt de voorzieningenrechter vast dat zich in het dossier geen stuk bevindt waaruit blijkt wat het standpunt van de burgemeester is wat betreft het verzoek van verzoekster om haar trainingen te mogen hervatten. Uit de zich in het dossier bevindende stukken blijkt slechts dat verzoekster op 8 maart 2021 een gesprek met de burgemeester heeft gehad en voorafgaand, tijdens en na dat gesprek erop heeft gewezen dat andere trainingslocaties en instituten in het land hun trainingen hebben hervat. In het verzoek om voorlopige voorziening noemt de gemachtigde van verzoekster “het college van burgemeester en wethouders” als “verweerster”. Ook van verweerder bevindt zich in het dossier echter geen schriftelijke beslissing. 11.5. De voorzieningenrechter overweegt dat de burgemeester op grond van artikel 58e, tweede lid, van de Wet publieke gezondheid (de Wpg) in onderlinge samenhang bekeken met artikel 58h, eerste lid, van de Wpg ontheffing kan verlenen voor het - kort gezegd - voor het publiek openstellen van publieke plaatsen. De burgemeester heeft aanzienlijke ruimte bij het beoordelen van zo’n ontheffingsverzoek; hij kan op grond van artikel 58e, tweede lid, van de Wpg ontheffing verlenen met het oog op bijzondere omstandigheden. Het verzoek om informatie dat verzoekster op 19 januari 2021 aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en in kopie aan het knooppunt heeft gericht, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden aangemerkt als een verzoek aan de burgemeester om ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 4.a1. van de Trm. De e-mail van 19 januari 2021 is namelijk niet aan de burgemeester gericht en uit de inhoud daarvan kan niet worden afgeleid dat verzoekster de burgemeester heeft verzocht haar ontheffing te verlenen om voor het publiek toegankelijk te zijn en de trainingen te hervatten. Ook voor de andere e-mails geldt dat deze naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet als een aanvraag om ontheffing kunnen worden gezien. 11.6. De e-mails van verzoekster kunnen naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin als een aanvraag worden gezien om een ander besluit (dan de onder 11.5 bedoelde ontheffing) te nemen. De e-mails zijn een verzoek om informatie gericht aan het knooppunt. Onder 12. en verder gaat de voorzieningenrechter in op de vraag in hoeverre de gegeven informatie kan worden gezien als een bestuurlijk rechtsoordeel, en daarmee in hoeverre de e-mails als een verzoek om het geven van een dergelijk oordeel zouden kunnen worden beschouwd. Is sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb? 11.7. De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar standpunt dat de e-mail van 18 maart 2021 (of 22 maart 2021) een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Awb. Deze e-mail is afkomstig van het knooppunt. Het knooppunt is echter geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de e-mail van 18 maart 2021 (of 22 maart 2021) om die reden al niet als besluit kan worden aangemerkt. De voorzieningenrechter merkt terzijde op dat uit het dossier het standpunt van de burgemeester wel valt af te leiden, gelet op de inhoud van de e-mails waarin naar het telefoongesprek wordt verwezen, maar dat doet niet af aan het feit dat er geen schriftelijke beslissing van de burgemeester voorligt.

11.8. Daarnaast zijn de e-mails van 18 en 22 maart 2021 naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet op rechtsgevolg gericht. Het knooppunt stuurt in deze e-mails namelijk slechts het antwoord dat de VNG heeft gegeven op de vraag van verzoekster of zij haar trainingen mag hervatten, aan verzoekster door. In dat antwoord staat slechts op verzoekster toegespitste concrete informatie. Hoewel de VNG antwoordt dat het voor de hand ligt dat verzoekster als publieke plaats moet worden aangemerkt, merkt zij ook op dat dit aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld. Daarnaast geeft de VNG aan dat als verzoekster als besloten plaats wordt aangemerkt, zij educatieve activiteiten en trainingen mag verzorgen. Deze informatie schept zelf geen rechtsgevolgen, maar geeft slechts aan wat naar de mening van de VNG uit de wet voortvloeit, afhankelijk van de concrete omstandigheden. Is sprake van een bestuurlijk rechtsoordeel dat met een besluit moet worden gelijkgesteld? 12. De voorzieningenrechter overweegt ambtshalve dat het door een bestuursorgaan (zonder voorbehoud) opschrijven van zijn visie op de gevolgen van rechtsregels voor een bepaalde situatie (een bestuurlijk rechtsoordeel) op zichzelf geen rechtsgevolg in het leven roept en daarom geen rechtshandeling inhoudt. Om die reden is zo’n bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. 13. In uitzonderingssituaties moet een bestuurlijk rechtsoordeel, hoewel dat geen rechtsgevolg heeft, omwille van de rechtsbescherming met een besluit worden gelijkgesteld. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkene - in dit geval: verzoekster - onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit, met name betreffende handhaving of vergunningverlening, bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Zie in dit verband bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 juli 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ1862). 13.1. In deze zaak heeft het knooppunt verzoekster erover geïnformeerd wat juridisch volgens hem op grond van artikel 4.a1. van de Trm geldt voor de activiteiten van verzoekster. Het knooppunt kan echter - zoals eerder geoordeeld - niet als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt, zodat reeds om die reden geen sprake kan zijn van een bestuurlijk rechtsoordeel. Om deze reden kan de informatie die de VNG heeft gegeven en die het knooppunt in de e-mail van 18 en 22 maart 2021 aan verzoekster heeft doorgestuurd ook niet als bestuurlijk rechtsoordeel worden aangemerkt. Uit deze e-mails blijkt niet dat de betreffende wetsinterpretatie het standpunt is van de burgemeester of een ander bestuursorgaan. Bovendien, als wel een bestuurlijk rechtsoordeel zou worden aangenomen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit niet met een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb kan worden gelijkgesteld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het voor verzoekster namelijk niet onevenredig bezwarend om een geschil over de vraag of zij al dan niet een publieke plaats is aan de orde te stellen in het kader van een verzoek om ontheffing als genoemd onder 11.5. Een dergelijk verzoek zou, wanneer de burgemeester de wetsinterpretatie van het knooppunt volgt en op basis van de concrete omstandigheden (die volgens de VNG tot verschillende conclusies kunnen leiden) van oordeel is dat verzoekster niet kan openen, ook niet vanwege bijzondere omstandigheden, worden afgewezen en tegen dat besluit staat rechtsbescherming open. 13.2. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het aan verzoekster om op grond van artikel 58e, tweede lid, van de Wpg een concreet verzoek bij de burgemeester in te dienen tot ontheffing van het niet openstellen van een publieke plaats ten behoeve van het geven van trainingen. Indien de burgemeester niet of niet tijdig op dit verzoek beslist dan wel afwijzend beslist, kan verzoekster daartegen een rechtsmiddel aan te wenden en - indien gewenst - opnieuw een verzoek indienen tot het treffen van een voorlopige voorziening. Wat is de conclusie? 14. Gelet op het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De e-mailberichten van 18 en 22 maart 2021 zijn immers geen besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb en kunnen daarmee ook niet worden gelijkgesteld, nu zij geen bestuurlijk rechtsoordeel inhouden. Dit betekent dat niet is voldaan aan de formele eis van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb dat bezwaar moet zijn gemaakt tegen een besluit. De voorzieningenrechter komt daarom niet toe aan de inhoudelijke vraag of verzoekster al dan niet een publieke plaats is. Er ligt immers daarover geen besluit of daarmee gelijk te stellen rechtsoordeel van het bevoegde bestuursorgaan voor dat de voorzieningenrechter kan toetsen. De voorzieningenrechter ziet in de correspondentie via e-mail tussen verzoekster en het knooppunt geen aanknopingspunten die een ingang kunnen geven voor rechtsbescherming door de bestuursrechter. De stellingen van de gemachtigde van verzoekster dat in deze correspondentie een aanvraag van verzoekster en een op rechtsgevolg gerichte schriftelijke beslissing (van enig bestuursorgaan) moeten worden teruggevonden, volgt de voorzieningenrechter niet. 15. De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk verzoek, zodat de behandeling ter zitting op grond van artikel 8:83, derde lid, van de Awb achterwege is gelaten. 16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.