ECLI:NL:RBLIM:2021:3515

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummers: ROE 19/1198 en 19/1202 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 april 2021 in de zaken tussen [eiser sub 1] en [eiser sub 2] , te [vestigingsplaats 1] , eisers (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), en het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder (gemachtigden: ing. M.A.M. Roebroek, mr. Y. Schönfeld en mr. R.P.M. van der Velden). Als derde-partijen nemen aan het geding deel: [derde partij sub 1], [derde partij sub 2] , [derde partij sub 3] , [derde partij sub 4] , [derde partij sub 5] , de maten van [ maatschappij 1] , de maten van [maatschappij 2] , allen te [plaats] (gemachtigde: mr. R. Scholten).

In de besluiten van 28 mei 2018 (primaire besluiten) heeft verweerder aan zowel [eiser sub 1] (hierna: [eiser sub 1] ) als aan [eiser sub 2] (hierna: [eiser sub 2] ) een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruiken van afvalstoffen als cosubstraten en mest van buiten de inrichting gelegen aan [adres 1] te [vestigingsplaats 1] in de covergistingsinstallatie en het niet aanwezig hebben binnen de inrichting van een CV-ketel of mobiele affakkelinstallatie. In de besluiten van 19 maart 2019 (bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten gedeeltelijk gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij besluiten van 29 oktober 2019 (invorderingsbesluiten) heeft verweerder ten aanzien van eisers besloten over te gaan tot invordering van (een deel van) de opgelegde dwangsom, ter hoogte van € 20.000,-. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn de beroepen tegen de lasten onder dwangsom tevens gericht tegen de invorderingsbesluiten. Eisers hebben bij brief van 3 februari 2020 nadere gronden ingediend tegen de invorderingsbesluiten. Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. Op 25 februari 2021 hebben eisers een nadere reactie gegeven. Verweerder heeft op 4 maart 2021 pleitnotities toegezonden. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2021. Namens eisers is [naam bestuurder] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partijen zijn niet verschenen. Overwegingen

1. [eiser sub 1] exploiteert een intensieve veehouderij (inclusief brijvoerkeuken) en een mestbe- en verwerkingsinstallatie gelegen aan [adres 1] te [vestigingsplaats 1] (hierna: de inrichting). [eiser sub 1] is vergunninghouder en drijver van de inrichting en eigenaar van de terreinen waarop de inrichting is gevestigd. [eiser sub 2] is gevestigd aan de [adres 2] te [vestigingsplaats 2] en is bestuurder en enig aandeelhouder van [eiser sub 1] . Op 25 februari 2008 is voor de inrichting een revisievergunning verleend, waarbij onder andere een covergistingsinstallatie voor het (co)vergisten van mest uit de eigen veehouderij en van buiten de inrichting afkomstige cosubstraten (geen afvalstoffen zijnde) is vergund. Op 18 september 2017 heeft [eiser sub 1] een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor een uitbreiding van de mestbe- en verwerkingsinstallatie. In deze aanvraag worden onder meer de volgende veranderingen ten opzichte van de reeds bestaande vergunningen aangevraagd: aanvoer van drijfmest, vaste mest van derden en co-producten die worden beschouwd als afvalstoffen. Op 28 november 2018 is deze aanvraag aangepast in die zin dat het toepassen van mest van derden in de covergistingsinstallatie niet langer onderdeel uitmaakt van de vergunningaanvraag. Bij besluit van 2 april 2020 heeft verweerder aan [eiser sub 1] de gevraagde omgevingsvergunning verleend. 2. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan zowel [eiser sub 1] als [eiser sub 2] dezelfde lasten opgelegd: het beëindigen en beëindigd houden van het gebruik van afvalstoffen als cosubstraten en mest van buiten de inrichting in de covergistingsinstallatie met een dwangsom van € 20.000,- per geconstateerde overtreding per week, met een maximum van € 120.000,- en een begunstigingstermijn van 12 weken; het aanwezig zijn van een CV- of fakkelinstallatie binnen de inrichting met een dwangsom van € 48.000,- ineens bij een geconstateerde overtreding, met een maximum van € 48.000,- en met een begunstigingstermijn van 12 weken. Deze toepassingen zijn volgens verweerder in strijd met bepaalde voorschriften van de revisievergunning van 25 februari 2008 en artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Door het toepassen van afvalstoffen in de covergistingsinstallatie wordt ook de inrichting veranderd, wat in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. 3. In de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gedeeltelijk herroepen in die zin dat de last onder dwangsom niet langer betrekking heeft op overtreding van het toepassen van afvalstoffen in de covergistingsinstallatie en het niet aanwezig hebben van een CV- of fakkelinstallatie, omdat wat dat betreft sprake is van concreet zicht op legalisatie. Dit betekent dat de last onder dwangsom enkel nog betrekking heeft op het gebruik van mest van buiten de inrichting in de covergistingsinstallatie. Deze toepassing is volgens verweerder in strijd met het vigerende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Uit de hercontrolerapporten van 17 september 2018 en 4 december 2018 blijkt dat na afloop van de in de primaire besluiten genoemde begunstigingstermijn 33 vrachten mest zijn aangevoerd van buiten de inrichting. 4. In de invorderingsbesluiten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de begunstigingstermijn op 23 augustus 2018 is verstreken. Blijkens controles op 17 september 2018 en 4 december 2018 is na afloop van de begunstigingstermijn nog mest van buiten de inrichting aangevoerd. Hierdoor zijn van rechtswege per overtreding € 40.000,- (2 x € 20.000,-) verbeurd wegens het niet beëindigen en beëindigd houden van het toepassen van dierlijke mest van buiten de inrichting. Aangezien de invordering van de verbeurde dwangsom van de op 17 september 2018 geconstateerde overtreding is verjaard, heeft de invordering enkel nog betrekking op de verbeurde dwangsom van de tijdens de controle van 4 december 2018 geconstateerde overtreding ad € 20.000,- per overtreder. Lasten onder dwangsom Overtreding 5. Eisers voeren in beroep aan dat inderdaad mest van derden is aangevoerd, maar dat niet gebleken is dat die verwerkt is in de covergistingsinstallatie. Er zijn echter dwangsommen gesteld op het verwerken van meststoffen in de installatie en niet zozeer op het aanvoeren van meststoffen, zodat geen sprake is van een overtreding. 6. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eisers vanaf 1 december 2017 tot en met oktober 2018, 317 vrachten vloeibare varkensmest van buiten de inrichting hebben aangevoerd naar de inrichting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder door het afzetten van gegevens over het transporteren van mest van derden en het voederboek van de covergistingsinstallatie enerzijds, tegen de vergunde aantallen dieren, te verwerken eigen mest, en de statistische gegevens inzake mestverwerking van verschillende vergunde categorieën in de inrichting te houden dieren, anderzijds, aannemelijk gemaakt dat de mest van buiten de inrichting in de covergistingsinstallatie is verwerkt. Wat eisers daartegen hebben aangevoerd kan niet leiden tot de conclusie dat de door verweerder gebruikte aantallen en methode niet juist zijn. Zij hebben immers enkel, zonder nadere onderbouwing, gesteld dat niet gebleken is dat de aangevoerde mest van buiten de inrichting is verwerkt in de covergistingsinstallatie. Het betoog faalt. 7. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat mest van buiten de inrichting in de covergistingsinstallatie is gebruikt. Dit betekent dat in strijd is gehandeld met artikel 12.1 van de vergunningvoorschriften van de revisievergunning van 25 februari 2008 (alleen mest uit de eigen inrichting mag in de covergistingsinstallatie worden toegepast), zodat sprake is van een overtreding en verweerder bevoegd was om handhavend op te treden. Cumulatie dwangsommen/overtreders 8. Eisers voeren aan dat verweerder niet heeft bekeken of het, gegeven de feiten en omstandigheden, geoorloofd is om de last onder dwangsom aan beide eisers op te leggen. Er is geen groot ingrijpend verschil tussen het aanwenden van eigen mest en mest van buiten de inrichting. Verweerder had moeten aangeven dat doordat de één betaalt de ander zal zijn bevrijd. Verweerder heeft geen argumenten of motivering aangedragen waarom twee maal verbeurd moet worden bij de twee vennootschappen. Hierdoor krijgt de dwangsom een zeker punitief karakter. [eiser sub 2] heeft feitelijk niets met de locatie van doen. Er is geen rapport of stuk waaruit blijkt dat [eiser sub 2] op enigerlei wijze, anders dan op basis van gegevens uit het handelsregister, juridische of feitelijke betrokkenheid bij de overtreding heeft gehad. Niet is vastgesteld dat [eiser sub 2] feitelijk leiding heeft gegeven. 9. De rechtbank stelt vast dat niet betwist is dat, indien - als onder 7 geconcludeerd - sprake is van een overtreding, [eiser sub 1] als overtreder dient te worden aangemerkt. Evenmin is in geschil dat [eiser sub 2] enig aandeelhouder en bestuurder is van [eiser sub 1] en in de hoedanigheid van bestuurder alleen en zelfstandig bevoegd is om op te treden. Dit blijkt uit de gegevens van de Kamer van Koophandel (KvK). Dit betekent dat [eiser sub 2] zeggenschap heeft over de gedragingen van [eiser sub 1] en uit dien hoofde invloed kan uitoefenen op de exploitatie van de inrichting. Door deze zeggenschap heeft [eiser sub 2] de mogelijkheid en invloed gehad om de geconstateerde overtreding te (doen) beëindigen. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3550 en 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5863. Bovendien is zowel de bedrijfsvoering van [eiser sub 1] als [eiser sub 2] in handen van [naam bestuurder] en blijkt uit het uittreksel van de KvK dat [eiser sub 2] als taak heeft het voeren van bestuur van agrarische bedrijven.

17. De beroepen zijn, voor zover gericht tegen de lasten onder dwangsom, ongegrond. De beroepen zijn, voor zover gericht tegen de invorderingsbesluiten, gegrond en de rechtbank vernietigt deze bestreden besluiten voor zover het de hoogte van het ingevorderde bedrag betreft. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat de invordering tot in totaal € 20.000,- wordt beperkt. 18. Omdat de rechtbank de beroepen tegen de invorderingsbesluiten gegrond verklaart, dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden. 19. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank voor de twee samenhangende beroepen op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor de (samenhangende) beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: - verklaart de beroepen ongegrond voor zover dat de lasten onder dwangsom betreft; - verklaart de beroepen gegrond voor zover dit de invorderingsbesluiten betreft; - vernietigt de invorderingsbesluiten voor zover daarbij bij zowel [eiser sub 1] als [eiser sub 2] € 20.000,- is ingevorderd; - voorziet zelf in de zaak door de invorderingsbesluiten te beperken tot een bedrag van in totaal € 20.000,-; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 690,- (2 x € 345,-) aan eisers te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.068,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mr. T.M. Schelfhout en mr. T. Dohmen, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.

De griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen. voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 23 april 2021 Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zowel [eiser sub 1] als [eiser sub 2] terecht als overtreders heeft aangemerkt. Als twee (rechts)personen als overtreder zijn aan te merken mag aan beide overtreders dezelfde last onder dwangsom opgelegd worden (zie de uitspraken van de Afdeling van 28 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2796 en 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2529). Dat beide overtreders nauw met elkaar zijn verweven maakt het in dit verband niet anders. Verweerder mocht dan ook zowel aan [eiser sub 1] als [eiser sub 2] een last onder dwangsom opleggen. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat verweerder niet afgewogen heeft of hij beide eisers zou aanschrijven, omdat hierop in de bestreden besluiten onder 6.6 gemotiveerd is ingegaan. Het betoog slaagt niet. Begunstigingstermijn 10. Eisers voeren aan dat de begunstigingstermijn te kort is, omdat eisers een aanvraag omgevingsvergunning moeten kunnen indienen waarmee er concreet zicht op legalisatie is. 11. De rechtbank volgt eisers hierin niet, omdat juist het toepassen van mest van buiten de inrichting in de covergistingsinstallatie, bij gewijzigde aanvraag van 28 november 2018, niet langer onderdeel uitmaakte van de vergunningaanvraag van 18 september 2017. Dit betekent dat eisers er zelf voor hebben gekozen om het gebruik van mest van buiten de inrichting in de covergistingsinstallatie niet langer deel te laten uitmaken van de aanvraag, waardoor er geen concreet zicht op legalisatie is. Het betoog slaagt niet. Hoogte dwangsom 12. Eisers voeren aan dat de dwangsom te hoog is vastgesteld, omdat de aanvoer van de vrachten nog niet betekent dat deze zijn verwerkt in de installatie. De dwangsom is immers gebaseerd op de verwerking en niet op de aanvoer van mest. In zoverre betekent de aanvoer nog niet dat er daadwerkelijk dwangsommen zijn verbeurd. De door verweerder genoemde kosten om mest af te voeren van circa € 27,- per ton gelden niet voor eisers. Tevens is niet duidelijk waar verweerder dit bedrag op baseert. Bovendien beschikken eisers over voldoende installaties en afzetmogelijkheden om de mest veel goedkoper af te zetten en moet de mest ook weer afgevoerd worden. Verweerder doet het voorkomen alsof de mest aangevoerd kan worden en vervolgens op het bedrijf kan blijven, maar dat is niet juist. Met de aanvoer en vervolgens de afvoer zijn min of meer gelijke kosten gemoeid. Derhalve is er geen economisch voordeel en zeker niet van € 202.500,-. 13. Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van een dwangsom beleidsruimte toekomt, zodat de rechterlijke toets in zoverre terughoudend dient te zijn (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:504). Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraken van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1570, 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4452 en 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:164) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Verweerder heeft aangegeven dat in het kader van de heroverweging in bezwaar een nieuwe berekening is uitgevoerd, nu niet meer uitgaande van het genoten voordeel als gevolg van het toepassen van afvalstoffen in de covergistingsinstallatie, maar van het verwerken van mest van derden. Als een willekeurige drijver van een varkenshouderij, zonder een vergistingsinstallatie, zijn mest moet afvoeren dan kost hem dat (in 2018, op het moment van het begaan van de overtredingen) ca. € 27,- per ton. Dit betekent een economisch voordeel van € 202,500,- (€ 27,- x 7.500 ton externe aanvoer van mest die in de oorspronkelijke vergunningaanvraag van 31 mei 2017 was aangevraagd), aldus verweerder. De rechtbank is van oordeel dat gelet hierop het door verweerder vastgestelde maximale dwangsombedrag van € 120.000,- in redelijke verhouding staat tot de belangen die worden beschermd met de overtreden voorschriften en de beoogde werking van de dwangsommen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers enkel gesteld hebben, zonder enige onderbouwing, dat het bedrag van € 27,- per ton niet juist zou zijn. Dat, als door eisers ter zitting gesteld, zij geen voordeel hebben van de aanvoer van mest, omdat deze ook weer afgevoerd moet worden, berust niet op een enigszins gespecificeerde en onderbouwde berekening van hun kant. Weliswaar is niet uitgesloten dat de berekening van verweerder uitgaat van een te gunstig beeld van de opbrengst, maar niet is vast te stellen in welke mate dat het geval is. Bovendien behoeft de hoogte van de dwangsom niet per se te worden gerelateerd aan de financiële voordelen van eisers en mag de dwangsom zo hoog zijn, als naar verwachting nodig is om die naleving te bewerkstelligen (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3978). De dwangsom die aan eisers is opgelegd heeft, nadat in 2018 twee keer dwangsommen zijn verbeurd, uiteindelijk zijn doel bereikt, omdat in 2019 en 2020 geen mest van buiten de inrichting meer is aangevoerd. Het betoog slaagt niet. 14. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de beroepen, voor zover gericht tegen de lasten onder dwangsom, ongegrond zijn. Invorderingsbesluiten Onevenredige invordering? 15. Eisers voeren vervolgens aan dat er in feite twee maal wordt ingevorderd voor één en dezelfde gedraging, waardoor gesproken kan worden van een leed toevoegend effect. 16. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1997) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 16.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van invordering had moeten afzien. De rechtbank acht in dit geval de cumulatieve invordering bij [eiser sub 1] en [eiser sub 2] van de aan de aanvoer van mest van buiten de inrichting verbonden dwangsommen disproportioneel en dermate in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat daarin een bijzondere omstandigheid is gelegen om de invordering te matigen. Hiertoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van deze rechtbank van 25 september 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:217. De hoogte van de dwangsommen is vastgesteld aan de hand van afvoerkosten van mest voor een willekeurige drijver, vermenigvuldigd met het aantal ton externe aanvoer van mest dat in de vergunningaanvraag is genoemd. Door bij beide overtreders uit te gaan van de volledige kosten van afvoer, worden deze kosten twee keer geteld.