ECLI:NL:RBLIM:2015:4379

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummer: AWB 14 / 2559 uitspraak van de meervoudige kamer van 27 mei 2015 in de zaak tussen [naam eiser], te Weert, eiser (gemachtigde: mr. J.P.L.C. Dijkgraaf), en de korpschef van politie, verweerder (gemachtigden: mr. F.W.J. van der Steen, mr. C.L.G.M. van de Walle, en F.J.H. Gunther).

Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 functies in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) toegekend en bepaald dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie ‘Teamchef B’, gewaardeerd in salarisschaal 10. Bij besluit van 28 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

1. Eiser was vóór de overgang naar het LFNP werkzaam in de korpsfunctie ‘Tactisch Leidinggevende B GR’ bij de Afdeling Gezamenlijke Recherche van het (voormalige) korps Brabant-Zuid-Oost. In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Het bestaande systeem van duizenden verschillende regionale functies wordt vervangen door één stelsel van 92 landelijke functies, onderverdeeld naar domeinen en vakgebieden, inclusief de waardering, en de aan het gebouw verbonden en omschreven werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten, het LFNP genaamd. De invoering van het LFNP vindt plaats in meerdere stappen en wordt beschreven in de Regeling overgang naar een LFNP functie (Regeling), vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie (Minister) op 8 mei 2013 en gepubliceerd in de Staatscourant van 22 mei 2013, nr. 13141. Allereerst zijn de uitgangsposities van alle politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 vastgesteld (zie artikel 2 van de Regeling). De uitgangspositie is omschreven als: de functie(s) en in samenhang daarmee de korpsfunctiebeschrijving(en) en de extra werkzaamheden, bijzondere situaties, afspraken, of specifieke werkzaamheden (taakaccenten) van een ambtenaar op enig moment vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011, zoals vastgelegd in een besluit. Bij het vaststellen van de uitgangsposities is aan iedere politieambtenaar de mogelijkheid tot functieonderhoud geboden. Vervolgens zijn de korpsfunctiebeschrijvingen organiek gematcht met functies uit het LFNP (zie artikel 3 van de Regeling). Hierbij zijn, conform de beleidsregel Instructie organieke matching (beleidsregel), ook de extra werkzaamheden en specifieke werkzaamheden, zoals deze in de uitgangspositie zijn vastgelegd, betrokken. De resultaten van deze matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de Staatscourant. Ten slotte zijn op basis van de uitgangsposities en de transponeringstabel LFNP-functies toegekend aan alle politieambtenaren en zijn zij, met ingang van 1 januari 2012, overgegaan naar de LFNP-functie die overeenkomt met de match, behorend bij de uitgangspositie zoals die gold op de peildatum van 31 december 2011 (zie artikel 5 van de Regeling). 2. Bij besluit van 11 november 2011 heeft verweerder eisers uitgangspositie voor de overgang naar een LFNP-functie vastgesteld als de korpsfunctie Tactisch Leidinggevende B GR. Bij aanvullend besluit van 26 maart 2012 heeft verweerder besloten eisers uitgangspositie niet aan te vullen met taakaccenten. Eiser heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen ingesteld. 3. Vervolgens heeft verweerder bij brief van 14 mei 2013 aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt inzake zijn toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. Hierin heeft verweerder aangegeven voornemens te zijn de functie van eiser, zoals die gold op 31 december 2011, over te laten gaan naar de LFNP-functie ‘Teamchef B’. Eiser heeft geen bedenkingen ingediend bij dit besluit. 4. Bij het primaire besluit heeft verweerder bepaald welke LFNP-functies worden toegekend voor eisers uitgangsposities over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie Teamchef B. 5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 6. Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en betoogt daartoe allereerst dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Voorts kan eiser zich er niet mee verenigen dat de oorspronkelijke insteek voor de overgang naar het LFNP – dat matching zou plaatsvinden op basis van het vergelijken van de feitelijke werkzaamheden die aan de politieambtenaar op grond van zijn functiebeschrijving waren opgedragen – gedurende het matchingsproces is gewijzigd. Dit volgt ook uit de voorheen geldende beleidsregel (zoals die in werking trad op 2 juni 2012, Stcrt, 2012, 10411, kenmerk 2012-0000041275). Nog geen jaar later werd deze beleidsregel echter vervangen door de thans geldende variant, waarin was opgenomen dat er (mede) moet worden gekeken naar de salarisschaal. Eiser ervaart deze wijziging als een verandering van de regels tijdens het spel. Bij hem zijn verwachtingen gewekt en hij is van mening dat de matching conform de voorheen geldende beleidsregel uitgevoerd moet worden. Daarnaast is eiser van mening dat hij aan de voorwaarden voldoet die de LFNP-functie Teamchef C van de functie Teamchef B onderscheidt, zijnde het zich bezig houden met niet eerder verkende problematiek en/of het (structureel) leiding geven aan specialisten. In dit verband merkt eiser op dat uit de regelgeving niet duidelijk is op te maken wat het begrip “niet eerder verkend” inhoudt. Het belang hiervan klemt temeer nu uit pagina 27 en verder van de Handleiding uitvoering matching LFNP 2013 (Handleiding) blijkt dat in alle voormalige korpsen geen leidinggevende met schaal 11 is gevonden met een korpsfunctiebeschrijving die aan deze eis voldeed. Deze vaststelling leidt tot de conclusie dat voor niemand van de teamchefs B en Teamchefs C een element uit de oude korpsfunctiebeschrijving bepalend is geweest voor de matching. Hierdoor kan het gebezigde criterium geen aanknopingspunt bieden voor de keuze tussen de LFNP-functies Teamchef B en C en biedt het bestreden besluit onvoldoende inzicht in de toepassing van de regelgeving. Voorts is eiser van mening dat de aan hem opgedragen taken in overwegende mate overeenkomen met de taken van een teamchef C, zoals die worden genoemd in bijlage 5 van de Handleiding. Onder meer heeft eiser volop te maken met niet eerder verkende problematiek die zelfstandige inzet en inbreng van het team vergt door het kiezen en het verder ontwikkelen van specialistische methoden en technieken, beleidsproducten en nieuwe benaderingswijzen waarbij externe oriëntatie aan de orde is. Eiser moet tussentijds beslissen ten aanzien van het bijstellen van keuzes, van het ontwikkelen van nieuwe aanpakken en hij geeft, ook binnen zijn afdeling, structureel leiding aan specialisten. Daarbij komt dat in de match met de LFNP-functie Teamchef B onvoldoende rekening wordt gehouden met de eigenstandige rol van eiser in het bestuurlijk-politieke speelveld waarin hij werkzaam is, wat een voortdurende externe oriëntatie vraagt vanuit maatschappelijke ontwikkelingen. 7. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het bestreden besluit bevoegd is genomen. Zoals reeds overwogen in de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RBLIM:2015:2056) lijdt het bestreden besluit niet aan een bevoegdheidsgebrek. De rechtbank ziet in hetgeen eiser in dit verband heeft aangevoerd geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Wellicht ten overvloede merkt de rechtbank in dit verband op dat er geen sprake is van strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht en van de situatie dat het bestreden besluit is genomen door een gemandateerde ambtenaar die ondergeschikt is aan de ambtenaar die het primaire besluit in mandaat heeft genomen. 8. Voorts is de rechtbank van oordeel dat, zoals overwogen in bovengenoemde uitspraak van 11 maart 2015, de transponeringstabel niet valt aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift (avv). In hetgeen verweerder ter zitting in dit verband naar voren heeft gebracht, wordt geen aanleiding gezien om tot een ander oordeel te komen. 9. De rechtbank overweegt dat de transponeringstabelregel die van toepassing is op eiser een besluit is dat is genomen door een ander, hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan dan verweerder. Dit brengt met zich dat een volle, inhoudelijke toets van dat besluit binnen de grenzen van het onderhavige geding niet mogelijk is.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. T.G. Klein (voorzitter), en mr. R.A.M.M. Gijselaers en mr. A.W. Oosterman, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Diem, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2015. w.g. A.J.M. van Diem, griffier w.g. T.G. Klein, voorzitter Voor eensluidend afschrift: de griffier, Afschrift verzonden aan partijen op: 27 mei 2015 Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Daarbij komt dat, hoewel de transponeringstabel geen avv is, de Regeling wel dient te worden aangemerkt als een avv en dat de Regeling door middel van het daarin neergelegde artikel 5, derde lid, verweerder aan de transponeringstabel bindt bij het nemen van besluiten betreffende de overgang van een individuele ambtenaar naar een LFNP functie. Gelet op deze regelgeving enerzijds en de hiërarchische verhoudingen tussen verweerder en de Minister anderzijds, heeft verweerder bij het nemen van zijn besluiten bijzonder weinig vrijheid gehad, hetgeen zich in het kader van de rechterlijke toetsing vertaalt in een (zeer) terughoudende toets van de juistheid van de uit de transponeringstabel (in combinatie met de uitgangspositie) voortvloeiende match, zoals die is overgenomen in verweerders besluitvorming. Dat er sprake is van enige toetsingsmogelijkheid binnen het onderhavige geding, is erin gelegen dat verweerder, zoals hij ook ter zitting heeft toegelicht, bij de totstandkoming van de transponeringstabel de mogelijkheid heeft gehad om hem vreemd of onduidelijk voorkomende (concept)matches opnieuw voor te leggen (als hermatch aan te bieden) aan de werkgroep matching, waarna opnieuw gekeken werd of de matchingssystematiek goed was toegepast. Het gaat hier om de zogeheten korpscheck. Ook had verweerder de mogelijkheid om naar aanleiding van ingediende bedenkingen of naar aanleiding van het bezwaarschrift de match opnieuw voor te leggen. 10. Gelet op het bovenstaande hanteert de rechtbank in zaken als de onderhavige de toets of verweerder zich in het individuele geval in redelijkheid heeft kunnen laten binden door de van toepassing zijnde transponeringsregel. Dit zal in beginsel slechts niet het geval zijn als er sprake is van een kennelijk en evident onjuiste en daardoor onhoudbare match. Hierbij acht de rechtbank van belang dat er sprake kan zijn van een door de individuele ambtenaar onwenselijk geachte matchingsuitkomst die een direct gevolg is van de matchingsystematiek van het LFNP, zoals deze blijkt uit de van toepassing zijnde avv’s. Waar de gestelde onjuistheden in de matchingsuitkomst enkel een direct uitvloeisel zijn van de matchingssystematiek en de in dat verband door de materiële wetgever gemaakte keuzes, zal de rechtbank (en verweerder) die keuzes in beginsel moeten respecteren. De gevallen van een kennelijk onhoudbare match die overblijven, zullen die situaties zijn waarbij verweerder de match eigenlijk had moeten voordragen voor hermatching én niet valt in te zien waarom dat niet is gebeurd. Indien er geen sprake is van een kennelijk onhoudbare match, zoals hierboven bedoeld, zal de enkele omstandigheid dat de match onbillijke of zwaarwegende gevolgen heeft voor de individuele ambtenaar in beginsel niet voldoende zijn voor het oordeel dat verweerder zich niet gebonden heeft kunnen achten aan de toepasselijke transponeringstabelregel. Immers, hiervoor is reeds de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 5, vierde lid, van de Regeling, in het leven geroepen. 11. Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op het hierboven beschreven toetsingskader, de match van eisers oorspronkelijke korpsfunctie met de LFNP-functie Teamchef B niet kennelijk onhoudbaar. 12. De rechtbank overweegt in dit verband allereerst dat, ingevolge artikel 3, tweede lid, en artikel 3, vierde lid, van de Regeling, bij de matching wordt uitgegaan van de inhoud van de schriftelijke, formele korpsfunctiebeschrijving en dat bij de laatste stap van de matching de bij deze korpsfunctiebeschrijving behorende salarisschaal bepalend is. Het enkele feit dat gedurende de invoering van het LFNP de wijze van matching is gewijzigd, van matching op inhoud naar matching (mede) op (basis van) schaal, maakt niet dat verweerder zich niet meer gebonden had moeten achten aan de van toepassing zijnde transponeringstabelregel. De Minister heeft er van meet af aan voor gekozen de formele (schriftelijke) korpsfunctiebeschrijving als uitgangspunt voor de matching te hanteren. Dit vindt bevestiging in de omstandigheid dat in het voortraject de mogelijkheid van functieonderhoud is opengesteld. Immers, indien feitelijke werkzaamheden het uitgangspunt zouden vormen bij de matching, was het vragen om functieonderhoud niet nodig geweest. Van matching op basis van feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden is aldus nooit sprake geweest. Voor zover eiser heeft beoogd te betogen dat er op dit punt sprake is van zodanige ernstige feilen dat de afweging van de betrokken belangen door de materiële wetgever niet langer gerespecteerd hoefde te worden, volgt de rechtbank dit niet. Voorts is thans geen sprake van matchingssystematiek waarbij louter de salarisschaal een rol speelt. De inhoud van de korpsfunctiebeschrijving is immers bepalend voor de indeling in het toepasselijke domein en vakgebied. De LFNP matchingssystematiek is enkel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied, omdat bleek dat matching op inhoud niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de LFNP matchingssystematiek leidt echter niet tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het avv ernstige feilen kleven. De totstandkoming van de LFNP matchingssystematiek en de gehele procedure van matching heeft in samenspraak met, en onder (eind)verantwoordelijkheid van, het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP) plaatsgevonden. Ook de genoemde wijziging is geaccordeerd door het GOP en heeft uiteindelijk geleid tot het vaststellen van de Regeling (en de transponeringstabel). Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (Raad) is het inherent aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en kan de uitkomst daarvan niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan (zie de uitspraken van de Raad van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:572) en 27 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1023). Daarbij merkt de rechtbank op dat juist in het geval van eiser de wijziging van de wijze van matching minder van belang is. Immers, nu er zich in het domein Leiding geen LFNP-functie bevond met salarisschaal 11 is op basis van de inhoud van de korpsfunctie van eiser gekeken naar de meest vergelijkbare functie. Zoals hierboven reeds gesteld is, conform artikel 3, tweede lid, in combinatie met artikel 3, vierde lid, van de Regeling en de beleidsregel, hierbij de schriftelijke, formele korpsfunctiebeschrijving het uitgangspunt. 13. De rechtbank is vervolgens van oordeel dat de functiekenmerken van de korpsfunctie van eiser, zoals deze blijken uit de korpsfunctiebeschrijving, niet dermate overeenkomen met de kenmerken van de LFNP-functie Teamchef C, dat enkel deze functie passend kan worden geacht. Volgens vaste jurisprudentie maakt de enkele omstandigheid dat een andere functie ook passend zou zijn, nog niet dat de toegekende functie onhoudbaar moet worden geacht. 14. De rechtbank merkt in dit verband allereerst op dat een lezing van beide LFNP-functiebeschrijvingen en de daartussen gemaakte vergelijking in bijlage 5 van de Handleiding, laat zien dat deze functies voor het overgrote deel overeenkomen. Zoals eiser ook stelt wordt het verschil gemaakt doordat er in de beschrijving van de functie Teamchef C wordt gesproken over de aanpak van niet-eerder verkende problematiek. In dit verband wordt gesproken over het (verder) ontwikkelen van specialistische methoden en technieken, beleidsproducten en nieuwe benaderingswijzen, terwijl de beschrijving van de functie Teamchef B spreekt over het leveren van produceten en diensten met behulp van of door toepassing van gestandaardiseerde (specialistische) methoden, technieken en via bekende benaderingswijzen.

Daarnaast bestaat er een verschil tussen beide functies in zoverre dat de Teamchef C structureel leiding geeft aan ‘specialisten’ in de zin van het LNFP (zijnde Bedrijfsvoering specialisten dan wel Operationeel Specialisten), terwijl de Teamchef B dit slechts incidenteel doet. Dit structureel leiding geven aan Specialisten komt terug in praktisch alle in de functiebeschrijving van Teamchef C genoemde activiteiten en resultaten (onder meer in de onderdelen Leiding en sturing, Organiseren, Realiseren en Samenwerken). Naar het oordeel van de rechtbank geven deze verschillen tussen de functies voldoende aanknopingspunten om bij individuele matches een keuze tussen deze te kunnen maken. In dit verband ziet de rechtbank nog aanleiding op te merken dat het LFNP en de daarin gebezigde functiebeschrijvingen, zoals neergelegd in de Regeling vaststelling LFNP, een avv is. De rechtbank ziet geen grond voor de conclusie dat er ten aanzien van deze avv sprake is van zodanige feilen dat de hierin door de (materiële) wetgever gemaakte keuzes niet langer gerespecteerd hoefden te worden. Een korpsfunctie kan enkel gematcht worden met de limitatief binnen het LFNP opgenomen functies. De enkele omstandigheid dat in geen van de functiebeschrijvingen van leidinggevenden in schaal 11 in de oude functiegebouwen het aanpakken van (niet-eerder verkende) problematiek naar voren komt, betekent nog niet dat er sprake is van een onduidelijk selectiecriterium of een onduidelijke LFNP-functiebeschrijving, doch enkel dat deze korpsfuncties niet geschikt zijn voor matching met de LFNP-functie Teamchef C. Het is zeer wel mogelijk dat enkel de leidinggevenden in schaal 12 in de oude functiegebouwen een vergelijkbare functiebeschrijving kennen. Voorts ziet de rechtbank in de omstandigheid dat het begrip “niet-eerder verkend” niet expliciet wordt gedefinieerd geen aanleiding voor het oordeel dat matching daardoor onmogelijk wordt gemaakt. Zoals hierboven reeds is overwogen bieden de LFNP-functiebeschrijvingen voldoende aanknopingspunten bij de matching. 15. Voorts is de rechtbank van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn korpsfunctie is belast met de bovengenoemde werkzaamheden die de Teamchef C van de Teamchef B onderscheiden en dat enkel een match met de LFNP-functie Teamchef C passend zou zijn. Zo heeft eiser niet (voldoende) aannemelijk gemaakt dat hij structureel leiding geeft aan specialisten in de zin van het LFNP. Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat uit het ter beschikking staande organogram en formatie plan niet blijkt dat eiser gedurende de referteperiode (structureel) leiding heeft gegeven aan specialisten. Eiser heeft dit betwist maar heeft geen objectieve documenten, zoals formatieplannen en organogrammen, overgelegd waaruit iets anders blijkt. Ook kan uit zijn korpsfunctiebeschrijving niet worden opgemaakt dat hij leiding geeft aan specialisten. De rechtbank betrekt voorts in zijn overweging dat eiser zelf heeft aangegeven dat de recherchekundigen in zijn team niet goed zijn gematcht, maar deze volgens hem wel gematcht hadden moeten worden met de LFNP-functie Operationeel Specialist. Ook hieruit blijkt niet dat eiser daadwerkelijk aan specialisten in de zin van het LFNP leiding heeft gegeven. Ten slotte valt het door eiser genoemde incidenteel aansturen van een teamleider van het Team Grootschalig Optreden, niet te kwalificeren als het structureel leiding geven aan specialisten in de zin van de functiebeschrijving van de LFNP-functie Teamchef C. 16. Uit de korpsfunctiebeschrijving van eiser kan niet worden opgemaakt dat hij zich bezig houdt met niet-eerder verkende problematiek en het in dat verband (verder) ontwikkelen van specialistische methoden en technieken, beleidsproducten en nieuwe benaderingswijzen. Dat er ook in de functie van eiser sprake is van minder eenduidige werkprocessen, van een hoge mate van variëteit in uitvoeringsvormen en van niet-routinematige werkzaamheden is onvoldoende voor de conclusie dat enkel de functie van Teamchef C passend is. Immers, dergelijke werkzaamheden komen ook terug in de functiebeschrijving van Teamchef B. Het betoog van eiser dat, kort gezegd, de Teamchef C werkzaamheden in zijn korpsfunctiebeschrijving moeten worden ingelezen op grond van de feitelijk door hem verrichte werkzaamheden, volgt de rechtbank niet. Daargelaten dat feitelijke werkzaamheden in de matching geen rol kunnen spelen heeft eiser de gestelde werkzaamheden niet met objectieve documenten onderbouwd. Ten slotte ziet de rechtbank in het betoog van eiser dat bij de matching onvoldoende rekening wordt gehouden met het bestuurlijk-politieke speelveld waarin hij werkzaam is, geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Blijkens de gelijkluidende toelichtingen onder het kopje Samenwerken in de toepasselijke functiebeschrijvingen spelen bij zowel de functie Teamchef C als de Teamchef B dergelijke bestuurlijk-politieke netwerkcontacten ten behoeve van de gezamenlijke aanpak van problematiek. 17. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het betoog van eiser geen aanleiding heeft hoeven zien de door de Minister vastgestelde match onduidelijk of anderszins onjuist te achten en deze voor een hermatch voor te dragen. De match met de LFNP-functie Teamchef B is niet onhoudbaar. 18. Het beroep is ongegrond. 19. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.