ECLI:NL:RBGEL:2025:2200

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 24/3168 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen [eiser] en [eiseres] , uit [plaatsnaam 1] , eisers en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren, het college (gemachtigde: [gemachtigde] ). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf] uit [plaatsnaam 2] , vergunninghouder (gemachtigde: [gemachtigde] ). Inleiding In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank beroep van eisers tegen de door het college verleende omgevingsvergunning aan vergunninghouder voor het realiseren van een zonnepark op een perceel aan de [locatie] in [plaatsnaam 1] . Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook een schriftelijke reactie ingediend. De rechtbank heeft beroep op 8 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van het college en vergunninghouder vertegenwoordigd door [persoon a] , [persoon b] en [persoon c] en de gemachtigde van vergunninghouder. Totstandkoming van het besluit 1. Vergunninghouder heeft op 10 januari 2023 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de realisatie van een zonnepark van 11 hectare op het perceel aan de [locatie] in [plaatsnaam 1] (het perceel) waarvan 8,4 hectare aan zonnepanelen met toebehoren, onderhoudspaden en landschappelijke inpassing binnen de hekwerken en 2,6 hectare aan landschappelijke inpassing buiten de hekwerken. 1.1. Het zonnepark is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen ‘Bestemmingsplan Buitengebied Buren’ en ‘Reparatieplan buitengebied 2012’. 1.2. Het college heeft, nadat hij op 12 maart 2024 een verklaring van geen bedenkingen heeft verkregen van de gemeenteraad, op 15 maart 2024 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’, ‘het uitvoeren van werk of werkzaamheden’ en een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. 1.3. Een van de voorschriften die aan de omgevingsvergunning is verbonden is dat de omgevingsvergunning eindigt op het moment dat 30 jaar is verstreken na de dag dat de exploitatie van het bouwplan is aangevangen. Na afloop van deze termijn moeten alle bouwwerken ten behoeve van het zonnepark worden verwijderd. 1.4. Tegen deze verleende omgevingsvergunning (het bestreden besluit) hebben eisers, die in de directe omgeving van het perceel wonen, beroep ingesteld.

2. De rechtbank beoordeelt het beroep tegen het bestreden besluit aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. 3. De rechtbank verklaart het beroep van eisers gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Crisis- en herstelwet (Chw) 4. Omdat het voorliggende project ziet op de aanleg van een productie-installatie ten behoeve van hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie, is de Chw van toepassing. Is de zienswijze ten onrechte niet meegenomen? 5. Eisers voeren aan dat hun zienswijze ten onrechte niet aan de orde is gekomen bij de vergadering van de gemeenteraad van de gemeente Buren van 27 februari 2023. Eisers betogen dat tijdens deze vergadering het oordeel over de toelaatbaarheid van het zonnepark is gevormd. 5.1. De rechtbank stelt vast dat het college een raadsvoorstel en een ontwerpbesluit voor een verklaring van geen bedenkingen, strekkende tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning, heeft voorbereid. Deze zijn, tezamen met de ontwerp-omgevingsvergunning, zes weken ter inzage gelegd. Tijdens deze periode zijn er zes zienswijzen ontvangen, waaronder de zienswijze van eisers. 5.2. In het besluit van de gemeenteraad dat strekt tot het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van 12 maart 2024 voor het zonnepark is expliciet opgenomen dat de zes zienswijzen geen aanleiding geven het plan aan te passen. Hieruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de gemeenteraad de zes zienswijzen die zijn ingediend heeft bekeken en heeft meegewogen bij het uiteindelijke besluit om een vvgb te verstrekken voor het zonnepark. Dat hun zienswijze niet in de raadsvergadering van 27 februari 2023 aan bod zou zijn gekomen, wat daarvan ook zij, maakt niet dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid omdat hun zienswijze wel bij het al dan niet verlenen van de vvgb is betrokken. De beroepsgrond slaagt niet. Draagvlak 6. Eisers voeren aan dat er geen draagvlak bestaat bij omwonenden voor het zonnepark en hierdoor het college de gevraagde omgevingsvergunning niet had mogen verlenen. Eisers betogen dat het college in strijd handelt met de eigen beleidsplannen omdat er geen enkel zicht is op een schadeloosstelling of financiële compensatie. 6.1. Binnen de gemeente Buren geldt vanaf 14 november 2023 het Beleidskader zon en wind Gemeente Buren 2023 – 2025 (beleidskader). Dit beleidskader bevat informatie over de opgave en de omvang van zon- en windenergie in de gemeente Buren voor de periode 2023-2025. Blijkens dit beleidskader staan de voorkeuren en uitgangspunten voor lokaal rendement van [plaatsnaam 3] in het Participatiekader Duurzame Energie van de gemeente Buren (participatiekader). Het beleidskader gaat uit van vergoedingen voor omwonenden/grondeigenaren, lokaal eigendom aan de hand van een coöperatie en een omgevingsfonds. Het Omgevingsfonds [plaatsnaam 3] is op 5 september 2023 opgericht. In het participatiekader is een routekaart opgenomen. Deze routekaart is bedoeld om duidelijkheid en overzicht te geven voor inwoners en anderen. De routekaart geeft ook richting aan initiatiefnemers. 6.2. De rechtbank stelt vast dat vergunninghouder een participatieplan heeft vastgesteld, namelijk het ‘ [naam participatieplan] ’ (het participatieplan). In dit participatieplan heeft de vergunninghouder de uit het participatiekader afkomstige routekaart doorgelopen en daarvan verslag gemaakt in het participatieplan. Zo zijn er keukentafelgesprekken gevoerd en zijn er informatiebijeenkomsten geweest voor omwonenden. Verder vindt ook financiële participatie plaats in de vorm van een omgevingsfonds waarin door vergunninghouder geld wordt gestort. 6.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij onderhavig project een afweging is gemaakt tussen het belang van duurzame energievoorziening in het kader van de energietransitie en de belangen van eisers en overige omwonenden. Het ontbreken van draagvlak bij eisers en andere direct omwonenden is in die belangenafweging echter niet zonder meer het meest zwaarwegend, nu de vergunninghouder voldoende inspanningen heeft verricht om draagvlak te creëren. De rechtbank merkt hierbij nog op dat het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is dat het ontbreken van draagvlak bij omwonenden op zichzelf niet betekent dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen.Verder oordeelt de rechtbank dat door de oprichting van het omgevingsfonds, anders dan eisers stellen, wel zicht is op een schadeloosstelling of financiële compensatie. De beroepsgrond slaagt niet. Goede ruimtelijke ordening 7. Voordat de rechtbank op de beroepsgronden ingaat, benadrukt de rechtbank dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een ‘goede ruimtelijke ordening’. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Rijksbeleid aanleg zonneparken 8. Eisers voeren aan dat het zonnepark in strijd is met de contourennotitie Nota Ruimte (notitie) en dat het college ten onrechte de keuze heeft gemaakt om een omgevingsvergunning te verlenen voor een zonnepark op landbouwgrond. 8.1. Blijkens de notitie vormt de Notitie een basis voor het maatschappelijk gesprek over de keuzes die het Rijk nog moet maken om de Nota Ruimte te kunnen schrijven. Na de vaststelling zal de Nota Ruimte als nieuwe nationale omgevingsvisie de Nationale omgevingsvisie (NOVI) uit 2020 vervangen als overkoepelend kader voor het rijksbeleid ten aanzien van de leefomgeving. Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat de notitie een opmaat vormt voor beleid dat nog in ontwikkeling is, namelijk de Nota Ruimte en het geldende beleid is neergelegd in de NOVI. Toetsing van het bestreden besluit aan toekomstig beleid zoals eisers dat beogen is niet mogelijk. 8.2. In de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit is over de NOVI onder andere de volgende passage opgenomen: ‘Relatie met de voorgenomen ontwikkeling Met voorliggend plan wordt een bijdrage geleverd aan de ambities in de NOVI. Het zonnepark draagt bij aan de opwekking van duurzame energie door middel van zonnepanelen en draagt hiermee bij aan een reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Het zonnepark wordt landschappelijk en ecologisch ingepast waarmee tevens een bijdrage wordt geleverd aan de biodiversiteit in het gebied. Zo wordt onder andere een kruidenrijkmengsel ingezaaid, wordt een natuurvriendelijke oever gerealiseerd en wordt een houtsingel aangeplant.’ Ter beantwoording van een zienswijze heeft het college het volgende aangegeven over de vraag of het zonnepark in overeenstemming is met de NOVI: ‘De zonneladder in de RES 1.0 Rivierenland is een voortvloeisel uit de voorkeursvolgorde van de NOVI. Hierin wordt benadrukt dat de ladder een voorkeursvolgorde aangeeft, maar geen volgordelijkheid.

11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de ruimtelijke kaders en daar niet onderbouwd van is afgeweken. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Daarover overweegt de rechtbank, in het geval het college alsnog toestemming wil verlenen voor dit zonnepark, de benodigde (gewijzigde) vvgb van de gemeenteraad ontbreekt. 11.1. De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak. 11.2. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden.

De rechtbank: - verklaart beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 15 maart 2024; - draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers moet vergoeden; Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. Uitgesproken in het openbaar op De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen Griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Het betreft de kadastrale percelen: [perceel 1] , [perceel 2] , [perceel 3] en [perceel 4] . Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Artikel 2.1, eerste lid, onder b van de Wabo. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid aanhef, onder a, en onder 3, van de Wabo. Het betreft ongeveer een afstand van 150 meter. Op grond van artikel 1.1, eerste lid aanhef en onder a, van de crisis- en herstelwet (Chw) in samenhang met artikel 1.1 van bijlage 1 van de Chw. De zienswijze van eisers is op 5 november 2023 ingediend. Beleidskader zon en wind Gemeente Buren 2023 – 2025, par.1. Beleidskader zon en wind Gemeente Buren 2023 – 2025, par.3.1 Participatiekader Duurzame Energie, Buren, mei 2021, p. 6. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340, r.o. 14.1. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1596, r.o. 3. Contourennotitie Nota Ruimte 2023, p. 5. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5432, waarin de Afdeling dit overwoog met betrekking tot de vaststelling van een bestemmingsplan. Ruimtelijke kaders zon en wind gemeente Buren 2023-2025, p. 6. Ruimtelijke onderbouwing ‘ [zonnepark] ’, p. 35 – 36. Ruimtelijke onderbouwing ‘ [zonnepark] ’, p. 33. Ruimtelijke kaders zon en wind gemeente Buren 2023-2025, p. 3.

De zonneladder uit de RES is als volgt: Zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen; Restgronden en dubbelgebruik; Overige gronden. Binnen de RES Rivierenland 1.0 wordt de zonneladder gevolgd. Zon op daken en gevels van gebouwen. Binnen de gemeente is ‘Actieplan zon op dak’ in april 2023 van start gegaan. Het is het streven van de gemeente om het aantal zonnepanelen op daken in 2025 verdubbeld te hebben. Ook als het lukt om al deze daken vol te leggen met zonnepanelen wordt er niet genoeg duurzame energie opgewekt om 55% minder CO2 uitstoot in 2030 te realiseren. Het gebruik van andere treden van de zonneladder is dus noodzakelijk. Restgronden en dubbelgebruik. Binnen de gemeente Buren zijn onvoldoende restgronden om duurzame energie opgewekt om 55% minder CO2 uitstoot in 2030 te realiseren. Overige gronden. Op 4 juli 2023 heeft de gemeenteraad de ambitie voor zonnevelden op land verhoogd van tot 85 hectare. [zonnepark] valt in het originele bod van 25 hectare aan kleinschalige initiatieven uit de Ruimtelijke kaders zon en wind (2021). [zonnepark] is in lijn met de voorkeursvolgorde van de NOVI en de zonneladder uit de RES.’ 8.3. De rechtbank stelt voorop dat het college bij de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan niet gebonden is aan rijks- en/of provinciaal beleid. Het college moet rekening houden met dit beleid. Dat betekent dat het college dit beleid in de belangenafweging dient te betrekken. Uit paragraaf 3.2.1 van de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit volgt dat het college aandacht heeft besteed aan het thans geldende Rijksbeleid zoals neergelegd in de NOVI. In de zienswijze is verder ingegaan op de vraag hoe het college is omgegaan met de zonneladder zoals die is neergelegd in de NOVI. Zo heeft het college geconcludeerd dat, ook als het lukt om alle zonnepanelen op daken te verdubbelen, deze verdubbeling niet voldoende is om de gestelde doelstelling voor het verminderen van de uitstoot te behalen. Hieruit volgt dat het college zich op het standpunt stelt dat de NOVI niet in de weg staat aan de aanleg van het zonnepark. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze conclusies onjuist zijn. 8.4. Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college met het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden met het nationale ruimtelijk beleid. De beroepsgrond slaagt niet. Natura 2000, Weidevogelgebied 9. Eisers voeren aan dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet mocht verlenen omdat de beoogde locatie nabij een weidevogelgebied is gelegen en dit niet is toegestaan. 9.1. Op het perceel dat is gelegen naast de beoogde locatie van het zonnepark rust de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – weidevogels’ op grond van het bestemmingsplan. 9.2. In de Ruimtelijke kaders zon en wind gemeente Buren 2023 – 2025 (ruimtelijke kaders) is het volgende uitgangspunt opgenomen: ‘Verder zijn de volgende uitgangspunten van belang: (…) - Bij Natura 2000 gebied en Weidevogelgebieden tot een afstand van 1000 meter mogen geen ontwikkelingen plaats vinden.’’ 9.3. In de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit is het volgende opgenomen: ‘Relatie met de voorgenomen ontwikkeling (…) Wel grenst het plangebied aan een weidevogelgebied, welke op 20 meter van het plangebied is gelegen. (…) In het kader van de aanwezigheid van een weidevogelgebied nabij voorliggend zonnepark is contact geweest tussen de initiatiefnemers en de [vereniging] en de [milieugroepen] . Beide partijen hebben aangegeven dat voorliggende ontwikkeling voor weidevogels geen echte belemmering is. Hierbij is wel aangegeven dat beplanting aan de randen niet hoger te maken dan ca. 4 meter te maken. Verder is ten aanzien van het weidevogelgebied een beknopte bureaustudie gedaan naar de mogelijk effecten van het zonnepark op het weidevogelgebied. (…) De afstand tussen het plangebied van [zonnepark] en het gemeentelijk aangewezen weidevogelgebied is circa 20 meter. Zonneparken zijn niet opgenomen als verstoringsobjecten, maar in de literatuur wordt uitgegaan van een verstoringsafstand van 50 meter (bron: [adviesbureau] , ‘weidevogels in een toekomstig energielandschap). Aan de oostelijke rand van het weidevogelgebied (op 35 meter na), ligt een bosgebied(je) van circa 1,3 hectare met ruim 4,5 meter hoge beplanting (zie afbeelding 17). Weidevogels ervaren een verstorende werking van bos (>0,5 ha) in de nabijheid van 250 meter. Dit zal ertoe leiden dat aan de westzijde van het bosgebied de weidevogels dit gebied niet naderen door de verstoring. Dit wordt bevestigd door NDFF-gegevens van weidevogeltellingen in het gebied. Tussen het bosgebied en het zonnepark ligt de [straat] , welke eveneens een verstorend object is voor weidevogels, met een gemiddelde verstoringsafstand. Gezien de verstoringsafstand van het bos groter is dan die van een zonnepark, wordt een negatief effect van [zonnepark] op de weidevogelpopulatie theoretisch en door middel van expertise uitgesloten. Hiermee vorm voorliggende ontwikkeling geen belemmering of beperking voor het nabij gelegen weidevogelgebied.’ 9.4. De rechtbank stelt vast dat, naast de hierboven genoemde bureaustudie, vergunninghouder op 13 mei 2024 door het [adviesbureau] ( [adviesbureau] ) een aanvullende beoordeling heeft laten opstellen van de mogelijke effecten van het zonnepark op het beschermde weidevogelgebied. In de beoordeling van [adviesbureau] is geconcludeerd dat de ontwikkeling van het [zonnepark] geen negatieve invloed heeft op de kwaliteit en het functioneren van het weidevogelgebied ten westen van de [straat] . 9.5. De rechtbank oordeelt dat het college heeft kunnen afwijken van het uitgangspunt uit de ruimtelijke kaders over de afstand tot het weidevogelgebied. Het college heeft namelijk gemotiveerd afgeweken van het uitgangspunt onder verwijzing naar een gedaan bureauonderzoek. Verder is dit onderzoek tijdens de beroepsprocedure bevestigd door een andere deskundige. Uit beide onderzoeken blijkt dat het zonnepark geen extra belemmering is voor de weidevogels in het nabijgelegen weidevogelgebied. De beroepsgrond slaagt niet. Klein of groot zonnepark? 10. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte toestemming heeft gegeven voor het zonnepark omdat het zonnepark niet voldoet aan de vier voorwaarden die zijn neergelegd in de ruimtelijke kaders. Zo stellen eisers dat het initiatief groter is dan 10 hectare en daarmee ten onrechte het zonnepark is gekwalificeerd als een lokaal initiatief. 10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat alleen de netto-oppervlakte van het zonnepark meegenomen moet worden voor de berekening van de oppervlakte van het zonnepark. 10.2. De vergunninghouder stelt zich op het standpunt dat de oppervlakte van het zonnepark kleiner is dan 10 hectare en tevens innovatief is. Gelet hierop is het toegestaan om het zonnepark te realiseren buiten de zoekgebieden langs de A15/Betuwelijn en het energiepark [naam 2] .