ECLI:NL:RBGEL:2023:4306
RECHTBANK GELDERLAND
Team strafrecht
Zittingsplaats Zutphen
Parketnummer: 84/145532-22
Datum uitspraak : 29 juni 2023
Tegenspraak
vonnis van de meervoudige economische kamer
in de zaak van
de officier van justitie
tegen
[verdachte]
,
geboren op [geboortedatum] 1985 in [geboorteplaats] ,
wonende aan [adres]
Raadslieden: mr. R. de Bree en mr. Y.E.A. Buruma, beiden advocaat in Den Haag, en
mr. P.J. Kugel, advocaat in Brussel.
Dit vonnis is gewezen naar aanleiding van het onderzoek op openbare terechtzittingen.
1 De inhoud van de tenlastelegging
Aan verdachte is, na toewijzing van een vordering tot wijziging van de tenlastelegging, ten laste gelegd dat:
(Zaak 5)
hij op of omstreeks 16 april 2014, althans in de maand april 2014, in de gemeente Barneveld, althans in Nederland, tezamen en in vereniging met anderen, althans een ander, althans alleen, opzettelijk, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, eerste lid, van verordening (EG) 1107/2009 of de ter uitvoering daarvan gestelde verordeningen, immers, hebben/heeft hij, verdachte, en/of zijn mededader(s), (een) gewasbeschermingsmiddel(en), te weten:
- 2400 liter Deltamethrin 2.5 % EC, althans een hoeveelheid Deltamethrin 2.5 % EC,
op de markt gebracht, terwijl die middelen/dat middel toen niet in Nederland, als betrokken lidstaat, overeenkomstig de Verordening (EG) 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad waren/was toegelaten,
waarbij de begrippen 'gewasbeschermingsmiddel' en 'op de markt brengen' zijn gebruikt in de betekenis die zij hebben in verordening (EG) 1107/2009.
2 De ontvankelijkheid van de officier van justitie
Aanleiding van het onderzoek
[bedrijf 1] voorheen [bedrijf 1] , (hierna: [bedrijf 1] ) is een onderneming die ruime tijd voor en ook in de ten laste gelegde periode handelde in kunstmest en gewasbeschermingsmiddelen. Bestuurders waren in de ten laste gelegde periode [bedrijf 1] en [bedrijf 2] (vanaf 1 januari 2005). Medeverdachte [medeverdachte] (hierna: [medeverdachte] ) is/was bestuurder van [bedrijf 1] Het vestigingsadres van [bedrijf 1] is [adres] .
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) heeft in 2012 een tactische analyse uitgevoerd naar de handel in (nagemaakte) gewasbeschermingsmiddelen. Hierbij kwam [bedrijf 1] naar voren als grootschalig importeur van uit China afkomstige gewasbeschermingsmiddelen. Dat was aanleiding om specifiek naar [bedrijf 1] een vervolganalyse te verrichten. De basis voor deze analyse waren de door of in opdracht van [bedrijf 1] in het douanesysteem DSI gedane aangiftes van invoer. De analyse leverde de verdenking op dat [bedrijf 1] van de door haar geïmporteerde gewasbeschermingsmiddelen ongeveer 50% zonder toelating op de Europese markt zou hebben gebracht.
Daarnaast heeft het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Ctgb) van de Nederlandse handelsvertegenwoordiging in Taiwan een exportverklaring ontvangen, voorzien van de handtekening van dr. ir. [naam 2] , directeur van het Ctgb. [naam 2] heeft ten aanzien van deze exportverklaring verklaard dat de exportverklaring nooit bij het Ctgb was aangevraagd en ook niet door het Ctgb is afgegeven. Hij heeft daarom aangifte van valsheid in geschrift gedaan.
Op basis van de onderzoeksresultaten (in het onderzoek met de naam Linde) heeft het Openbaar Ministerie (hierna: OM) besloten onder anderen [bedrijf 1] , haar bestuurder, medeverdachte [medeverdachte] , en twee medewerkers, te weten [verdachte] (hierna: [verdachte] ) en
[naam 1] (hierna: [naam 1] ) strafrechtelijk te vervolgen.
Standpunt van de verdediging
De verdediging heeft betoogd dat het OM conform de Sanctiestrategie had moeten handelen nu de vervolgingsbeslissing in 2019 is genomen, ruim voordat de Sanctiestrategie werd ingetrokken. Volgens de verdediging wordt niet voldaan aan de criteria die in de Sanctiestrategie worden genoemd om tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. Van malversaties is geen sprake. Aan [verdachte] wordt geen ander feit verweten dan het (eenmalig) opzettelijk in strijd met de gewasbeschermingsverordening handelen door 2400 lt Deltamethrin 2,5% zonder toelating op de markt te brengen. Strafvervolging is dan niet passend en niet gerechtvaardigd nu de rol van [verdachte] ten tijde van de verweten gedraging immers maar beperkt was. Op basis van het handhavingsbeleid van het OM en gelet op het vertrouwensbeginsel had [verdachte] voor dit feit niet mogen worden vervolgd. De verdediging heeft verder betoogd dat het handhavingsbeleid per verdachte dient te worden getoetst en niet per onderzoek. Het OM dient gelet op het voorgaande niet-ontvankelijk te worden verklaard in de vervolging.
Standpunt van het OM
De officieren van justitie hebben betoogd dat met het Handhavingsdocument 2008 en de nadere uitwerking daarvan in de Sanctiestrategie 2011 een specifiek handhavingsbeleid bestaat voor niet-naleving van de regelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen. De beslissing om het strafrecht in te zetten is al in 2014 genomen. Toen gold de Sanctiestrategie, zodat daaraan dient te worden getoetst. Toen het OM op 27 augustus 2019 een vordering tot het beleggen van een regiebijeenkomst heeft ingediend bij het kabinet van de rechter-commissaris, is de vervolgingsbeslissing genomen. De officieren van justitie menen dat er in deze zaak sprake is van mogelijk ernstige gevolgen voor mens, dier en milieu. Er is sprake van grootschalige overtreding van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) gedurende een lange periode. Daarmee lijkt sprake te zijn van stelselmatig en calculerend gedrag bij de verdachten. Daarnaast is sprake van valsheid in geschrift, meermalen en op verschillende wijzen gepleegd. Op basis van het voorgaande is voldaan aan de voorwaarden voor strafrechtelijke vervolging genoemd in de Sanctiestrategie en prevaleert inzet van strafrechtelijk optreden.
De officieren van justitie hebben verder betoogd dat het handhavingsbeleid van het OM om strafrechtelijk optreden te laten prevaleren, niet per individuele verdachte wordt getoetst, maar vanuit het grotere met elkaar samenhangende feitencomplex. De keuze om [verdachte] te dagvaarden en niet te kiezen voor een andere strafrechtelijke afdoening (zoals een OM-strafbeschikking) vloeit rechtstreeks voort uit zijn zwijgende proceshouding. [verdachte] heeft bij het verhoor gebruik gemaakt van zijn zwijgrecht en ook nadien, in de regiefase, is niet bericht dat hij alsnog openheid van zaken zou willen geven. Pas ter terechtzitting hebben hij, medeverdachte [medeverdachte] en [naam 1] (toevoeging rechtbank: zijnde een verdachte ten aanzien van andere feiten dan het aan [verdachte] ten laste gelegde feit) zich uitgelaten over de rolverdeling en pas met die toelichting was het voor het OM mogelijk om die rolverdeling goed in te schatten. Het strafrechtelijk verwijt is immers gebaseerd op medeplegen.
Beoordeling door de rechtbank
Ten aanzien van de vraag of het OM ontvankelijk is in de strafvervolging overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat het OM op grond van artikel 167 van het Wetboek van Strafvordering zelfstandig de bevoegdheid heeft om te beslissen of naar aanleiding van een ingesteld opsporingsonderzoek (strafrechtelijke) vervolging moet plaatsvinden.
De beslissing om tot vervolging over te gaan, leent zich in zeer beperkte mate voor een inhoudelijke rechterlijke toetsing in die zin dat slechts in uitzonderlijke gevallen plaats is voor een niet-ontvankelijkverklaring van het OM in de vervolging op de grond dat het instellen of voortzetten van die vervolging onverenigbaar is met beginselen van een goede procesorde (vgl. HR 6 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX4280). Zo’n uitzonderlijk geval kan zich voordoen wanneer de vervolging in strijd is met gepubliceerde handhavingsdocumenten indien die bij verdachte het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt dat hij niet zal worden vervolgd.
De tenlastelegging is gebaseerd op artikel 20 van de Wgb.
Op grond van artikel 90 van de Wgb heeft de Minister de bevoegdheid om ter zake van een overtreding van onder meer artikel 20 van de wet een bestuurlijke boete op te leggen.
Artikel 94 van de Wgb voorziet erin dat overtredingen aan het OM worden voorgelegd, indien de ernst van de overtreding of de omstandigheden waaronder zij is begaan daartoe aanleiding geven.
Uit de Memorie van Toelichting bij de Wgb blijkt dat, waar het gaat om handhavingsinstrumenten, de nadruk op bestuurlijke boetes komt te liggen en dat het strafrecht dient als vangnet. Bestraffing door middel van bestuurlijke boetes zal het uitgangspunt zijn. Een rol voor het strafrecht blijft echter zonder meer aangewezen in ieder geval waar het gaat om aanmerkelijke en opzettelijke vormen van illegaal middelengebruik, waarbij te denken valt aan moedwillige overtredingen die leiden tot ernstig lichamelijk letsel of de dood van personen, of die ernstige gevolgen voor het milieu hebben. Ook ingeval van recidive ligt een strafrechtelijke aanpak in de rede. Uit de Memorie van Toelichting blijkt voorts dat hierover in een nog op te stellen handhavingsdocument concrete afspraken zullen worden gemaakt (zie TK 2005-2006, 30474, nr. 3, pagina’s 34 en 38).
De bedoelde concrete afspraken zijn opgenomen in het ‘Handhavingsdocument voor de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden’ (hierna: Handhavingsdocument), dat op 26 augustus 2008 mede is ondertekend door het OM. Hierin is onder meer het volgende opgenomen (p. 21-23, 26):
“
42. Tabel handhavingsinstrumentarium
Deze tabel geeft een korte samenvatting van de verschillen tussen straf- en bestuursrecht.
Bestuursrechtelijke handhaving
Strafrechtelijke handhaving
(…)
(…)
(…)
Afdoening:
Vervolgingsbeslissing OM: transactie, dagvaarden of sepot (bij seponering in die gevallen dat het OM van mening is dat bestuurlijke boete prevaleert, kan de zaak alsnog met een bestuurlijke boete afgedaan worden)
(…)
44. Wanneer strafrecht?
Ingevolge artikel 94 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden wordt een overtreding aan het Openbaar Ministerie voorgelegd, indien de ernst van de overtreding of de omstandigheden waaronder zij is begaan daartoe aanleiding geven. De Memorie van Toelichting bij de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (…) vult dit zo in dat het strafrecht wordt ingezet bij:
ernstige overtredingen of
herhaalde overtredingen, alsmede bij
overtredingen begaan door een criminele organisatie of
overtredingen begaan met behulp van frauduleuze constructies of
overtredingen waarbij ingrijpende dwangmiddelen nodig zijn om de overtreding te kunnen vaststellen.
45. Ernst feit en aard dader
In het licht van bovenstaande criteria wordt de strafrechtelijke relevantie van een overtreding verder bepaald aan de hand van de criteria: ernst van het feit en aard van de dader.
De
ernst van het strafbare feit
wordt sterk bepaald door de (mogelijke) gevolgen van het strafbare gedrag; met name: (het risico van) doden en gewonden, alsmede het bestaan van (dreigende; er bestaat een reële kans op) onomkeerbare ernstige schade aan milieu, volksgezondheid, voedselveiligheid, flora en fauna. Ook samenloop met andere strafbare feiten is van belang.
Bij de
aard (persoon) van de dader
zijn de volgende factoren van belang:
stelselmatig gedrag,
calculerend gedrag,
crimineel gedrag,
concurrentievervalsing.
Deze criteria worden voor de WGB als volgt nader ingevuld: er wordt strafrechtelijk opgetreden als is voldaan aan ten minste één van onderstaande criteria:
het is een overtreding met ernstige gevolgen voor mens, dier of milieu: dat wil zeggen de overtreding heeft ernstige gevolgen veroorzaakt voor mens, dier of milieu, dan wel dreigt die te veroorzaken;
het is een overtreding begaan in georganiseerd verband;
het is een overtreding begaan met behulp van malversaties zoals frauduleuze constructies, omkoping of geweld om wederrechtelijk voordeel te behalen of de kans op ontdekking te minimaliseren;
het is de derde overtreding in een tijdsbestek van 5 jaar; dat wil zeggen herhaalde recidive binnen 5 jaar (…).”
(…)
50. Strafrechtelijke bevoegdheden
(…)
Een aangewezen toezichthouder of buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) kan tijdens een controle een overtreding vaststellen. Op het moment dat op grond van een aanwijzing of verdenking van een regelovertreding, met inachtneming van de in hoofdstuk 4 vermelde toedelingscriteria, besloten wordt tot het inzetten van opsporingsbevoegdheden, is in principe de keuze gemaakt voor het strafrechtelijk traject en dient een proces-verbaal te worden opgemaakt (artikel 152 Wetboek van Strafvordering). Dit proces-verbaal wordt naar het OM gestuurd (art. 155 Sv).
51. Proces-verbaal kan dienen als grondslag bestuurlijke boete
Het voorgaande laat onverlet dat het OM, na kennis te hebben genomen van het proces-verbaal, alsnog kan besluiten de zaak te seponeren omdat het OM van mening is dat een bestuurlijke boete meer in de rede ligt (beleidssepot). (…)
Daarbij kan het voorkomen dat volgens de vastgestelde criteria, een overtreding waarvoor PV is opgemaakt met een bestuurlijke boete afgedaan moet worden. Afgesproken met het OM is dat nog precies zal worden afgesproken hoe te handelen in dit soort gevallen.”
Het Handhavingsdocument is verder uitgewerkt in de ‘Sanctiestrategie Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden’, die op 9 maart 2011 is vastgesteld.
Sinds 1 december 2013 bestaat ook een Specifiek Interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen (IB02-SPEC 05). Het Specifiek Interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen is per 27 juli 2016 herzien (IB02-SPEC 05, versie 02). Per 17 augustus 2020 is daarvoor in de plaats gekomen het Specifiek Interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen en biociden (IB02-SPEC 05, versie 03). De rechtbank stelt vast dat de verschillende versies van het Specifiek Interventiebeleid (eenzijdige) beleidsdocumenten van de NVWA betreffen, waaraan het OM zich niet heeft gecommitteerd. Reeds om die reden is de rechtbank van oordeel dat het OM niet is gehouden toepassing te geven aan dit beleid.
In de Sanctiestrategie staat onder meer het volgende (p. 14, 18, 19):
“De Wgb kan op drie manieren worden gehandhaafd:
Bestuursrechtelijk; de handhaving vloeit voort uit het houden van toezicht door een toezichthouder en kan resulteren in een schriftelijke waarschuwing, een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom en/of bestuurlijke boete.
Strafrechtelijk; de handhaving vloeit voort uit een opsporingsonderzoek door een opsporingsambtenaar en bestaat uit het opmaken van een proces-verbaal en vervolging door het OM.
Civielrechtelijk (artikel 88 Wgb).
(…)
Handhavend optreden; sanctiestrategie
Zoals hierboven uiteengezet wordt volgens een generieke beslisboom bepaald welke van de te handhaven Wgb-bepalingen bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk worden afgehandeld. Uitgangspunt daarbij is dat bij
overtreding van niet-kernbepalingen een schriftelijke waarschuwing
volgt en bij
kernbepalingen de bestuurlijke boete
wordt ingezet, tenzij er zwaarwegende omstandigheden zijn om tevens een last onder dwangsom/PV in te zetten. (…) In het handhavingsdocument van 2008 is met het OM, nVWA, AI, VI en UvW afgesproken dat de artikelen de kernbepalingen vormen, waartegen bij overtreding dient te worden opgetreden. Dit zijn de artikelen 19, 20 en 22, eerste lid van de Wgb.”
(…)
Proces-verbaal wordt slechts opgemaakt indien voldaan wordt aan ten minste één van de onderstaande criteria: (…)
Ten aanzien van het strafrechtelijk optreden zijn in de Sanctiestrategie dezelfde criteria genoemd als hiervoor weergegeven met betrekking tot het Handhavingsdocument.
Overwegingen van de rechtbank
De criteria die in het Handhavingsdocument en de Sanctiestrategie worden genoemd dienen als richtsnoer bij de beoordeling van de vraag op welke wijze handhaving zal plaatsvinden, via bestuursrechtelijke weg dan wel via strafrechtelijke weg.
Aan de orde is de vraag of het OM aan de hand van de in het Handhavingsdocument en de Sanctiestrategie genoemde criteria tot vervolging heeft mogen overgaan. In dit verband stelt de rechtbank allereerst vast dat de beslissing om [verdachte] te vervolgen is genomen op27 augustus 2019 toen het OM een vordering tot het beleggen van een regiebijeenkomst bij het kabinet van de rechter-commissaris heeft ingediend. Vanaf dat moment was het voor[verdachte] duidelijk dat hij zou worden vervolgd. Het OM en de verdediging gaan ook uit van deze datum. Op die datum gold het voornoemde handhavingsbeleid.
De rechtbank sluit zich vervolgens aan bij het standpunt van de verdediging dat de vraag of het OM tot vervolging heeft mogen overgaan per verdachte moet worden beoordeeld en niet per onderzoek. Dat de verdenking ten aanzien van een verdachte, zoals in dit geval, deel uitmaakt van een groter feitencomplex ontslaat het OM niet van de verplichting om aan de hand van het voornoemde handhavingsbeleid, dat leidend is en waaraan het OM gebonden is, ten aanzien van iedere individuele verdachte te beoordelen of op grond van de in dat beleid genoemde criteria strafvervolging dan wel bestuursrechtelijke handhaving aangewezen is. Er is ook geen beletsel om ten aanzien van een verdachte, wiens zaak op enig moment strafrechtelijk is ‘ingestoken’, in latere instantie alsnog voor bestuursrechtelijke handhaving te opteren, indien de resultaten van (strafrechtelijk) onderzoek en de daaruit voortvloeiende verdenking, gelegd naast de criteria van het handhavingsbeleid, daartoe nopen (zie ook onder nummer 42 van het Handhavingsdocument).
De verdenking ten aanzien van [verdachte] heeft betrekking op door hem verrichte handelingen die zien op het zonder toelating in Nederland op de markt brengen van een product uit China dat in Nederland niet is toegelaten (een overtreding van artikel 20 van de Wgb, zijnde een kernbepaling). [verdachte] wordt er niet van verdacht daarbij gebruik te hebben gemaakt van malversaties, zoals het valselijk opmaken of vervalsen van een geschrift of het gebruik maken van een valselijk opgemaakt of vervalst geschrift. Anders dan in de zaken tegen de overige gedagvaarde verdachten in het onderzoek Linde, is in het geval van [verdachte] het op malversaties betrekking hebbende criterium dan ook niet van toepassing.
Er is sprake van een verdenking van een eenmalige overtreding van artikel 20 van de Wgb in een zeer beperkte periode (van een dag dan wel hooguit een maand). De door het OM genoemde situatie waarin sprake is van een grootschalige overtreding van de Wgb gedurende een lange periode, met stelselmatig en calculerend gedrag, doet zich ten aanzien van [verdachte] evident niet voor. Van recidive is evenmin sprake. Wat resteert is het criterium dat ziet op de (dreigende) ernstige gevolgen voor mens, dier en milieu. Het OM heeft echter specifiek ten aanzien van de verdenking in de onderhavige zaak niet gemotiveerd gesteld dat dit criterium van toepassing is en wel zodanig dat met bestuursrechtelijke afdoening niet kon worden volstaan.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het OM in strijd met het Handhavingsdocument en de Sanctiestrategie is overgegaan tot strafrechtelijke vervolging van [verdachte] , wat schending van de beginselen van een goede procesorde meebrengt. [verdachte] had erop mogen vertrouwen dat strafrechtelijke vervolging achterwege zou blijven.
Het verweer van de verdediging treft doel. De rechtbank zal daarom het OM niet-ontvankelijk verklaren in de vervolging van [verdachte] .
3 De beslissing
De rechtbank:
verklaart het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging.
Dit vonnis is gewezen door mr. M.J. Wasmann, voorzitter, mr. K.A.M. van Hoof en
mr. W.H.S. Duinkerke, rechters, in tegenwoordigheid van mr. C.C.M. Althoff en
mr. M.C. Korevaar, griffiers, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van deze rechtbank op 29 juni 2023.