ECLI:NL:RBGEL:2023:2243

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 21/4783 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2023 in de zaak tussen [Eiser A] en [eiseres B] , uit [plaats C] , eisers (gemachtigde: mr. A.M. Smetsers), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, het college (gemachtigden: mr. K.J. Bisschops en drs. G.A. Mulder). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag om een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige wooneenheden. 1.1. Het college heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 3 september 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 september 2021 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [Eiser A] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. 1.4. Nadat het onderzoek op zitting is gesloten, heeft de rechtbank op 28 maart 2023 een brief ontvangen van het college. Totstandkoming van het besluit 2. Eisers zijn eigenaar van de woning aan [het adres D] in [plaats E] (woning). Zij willen deze zelfstandige woonruimte omzetten in vier onzelfstandige wooneenheden (kamers). Op 29 mei 2020 hebben zij een aanvraag om een omzettingsvergunning ingediend. 2.1. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Volgens het college doen de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 15, vierde lid, aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening zich voor en wordt niet voldaan aan de in artikel 2.1 van de Beleidsregelsneergelegde leefbaarheidstoets.

3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de door eisers aangevoerde beroepsgronden. De voor de beoordeling van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank beoordeelt eerst de rechtmatigheid van de Huisvestingsverordening (rechtsoverweging 5 tot en met 20) en vervolgens de rechtmatigheid van het bestreden besluit (rechtsoverweging 21 tot en met 27). De rechtmatigheid van de Huisvestingsverordening Algemeen kader 5. De Huisvestingsverordening is een algemeen verbindend voorschrift. In artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld. De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van de Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Is artikel 13, eerste lid, van de Huisvestingsverordening in strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet ? 6. Zoals de Afdeling heeft overwogen volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen en onder de vergunningplicht brengen. In de verordening moeten de grenzen zijn aangegeven die hiervoor worden gehanteerd. Het is niet uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruik maken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet alleen gebruik als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte. 7. Uit overweging 6 volgt dat moet worden onderbouwd dat de vaststelling van de vergunningplicht in artikel 13, eerste lid, van de Huisvestigingsverordening noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte. 8. Eisers betogen dat daaraan niet is voldaan, omdat de motivering onvoldoende kenbaar en draagkrachtig is. 8.1. Voor wat betreft de kenbaarheid van de motivering betogen eisers dat in de toelichting bij de Huisvestingsverordening voor de onderbouwing van de conclusie dat sprake is van schaarste wordt verwezen naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 1 oktober 2019. Een rapport met deze titel is echter niet vindbaar. Via de internetpagina van de gemeente Nijmegen kan wel het (inmiddels ingetrokken) rapport ‘Onderbouwing instrumenten voor behoud en beheer woonruimtevoorraad Nijmegen’ (onderbouwing) van 1 oktober 2019 en het rapport ‘Onderbouwing instrumenten voor behoud en beheer woonruimtevoorraad Nijmegen 2020’ (geactualiseerde onderbouwing) van 7 juli 2020 worden gevonden. In de Huisvestingsverordening wordt echter nog steeds verwezen naar het niet vindbare rapport van 1 oktober 2019. 8.1.1. De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 juni 2021 geoordeeld dat de motivering van de vergunningplicht in de Huisvestingsverordening in die zaak voldoende kenbaar was, omdat in de eerdere besluiten op bezwaar een link naar de onderbouwing was opgenomen en bij de nadere besluiten op bezwaar de (geactualiseerde) onderbouwing was gevoegd. Dat de titel van de (geactualiseerde) onderbouwing niet dezelfde is als de genoemde titel in de Huisvestingsverordening heeft de Afdeling niet tot een ander oordeel over de kenbaarheid van de motivering geleid, omdat duidelijk is dat de (geactualiseerde) onderbouwing wordt bedoeld. De rechtbank is van oordeel dat ook in de onderhavige zaak de motivering voldoende kenbaar is. Uit de gronden van bezwaar volgt dat eisers op dat moment op de hoogte waren van de (geactualiseerde) onderbouwing van de vergunningplicht in de Huisvestingsverordening. Er was daarom voldoende tijd om met een adequate reactie op de (geactualiseerde) onderbouwing te komen. Het betoog slaagt niet. 8.2. Voor wat betreft de draagkracht van de motivering betogen eisers dat de rechtbank indringender dan de Afdeling in de uitspraak van 23 juni 2021 heeft gedaan, moet toetsen of de geactualiseerde onderbouwing een uitleg geeft van de noodzakelijkheid en geschiktheid van de vergunningplicht. Volgens eisers geeft het rapport van 7 juli 2020 een uitgebreide onderbouwing van het bestaan van een tekort aan woonruimte.

20. Gelet op al het voorgaande ziet de rechtbank in de beroepsgronden van eisers geen aanleiding voor de conclusie dat de Huisvestingsverordening de rechterlijke toets niet kan doorstaan. De rechtmatigheid van het bestreden besluit De voorbereiding en motivering van de besluitvorming 21. In artikel 15 van de Huisvestingsverordening is opgenomen op welke gronden een omzettingsvergunning kan worden geweigerd. Op grond van het eerste lid, aanhef en onder c, van dit artikel kan een omzettingsvergunning worden geweigerd als verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare negatieve inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat in de omgeving van het betreffende pand. In het vijfde lid van dit artikel is bepaald dat hiervan in ieder geval sprake is als dit redelijkerwijs volgt uit de informatie die is opgehaald in het kader van een uitgevoerd leefbaarheidsonderzoek. Op grond van het vierde lid, aanhef en onder e, van dit artikel kan een omzettingsvergunning worden geweigerd als het pand geen adequate voorziening heeft om de fietsen van de bewoners te stallen op eigen terrein. 21.1. De rechtbank is, anders dan eisers, van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze weigeringsgronden zich voordoen en de besluitvorming voldoende zorgvuldig heeft voorbereid en gemotiveerd. Het college heeft in dit verband kunnen verwijzen naar het door de AWO uitgevoerde leefbaarheidsonderzoek, waarin op basis van alle verzamelde gegevens is geconcludeerd dat in de wijk al veel studentenwoningen zijn en dat al overlast bestaat vanwege geluidsoverlast, vervuiling op straat en hinderlijk gestalde fietsen. Het verlenen van de vergunning zal naar verwachting leiden tot een onaanvaardbare negatieve inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat in de omgeving van de woning en er is ook geen adequate voorziening voor het stallen van fietsen op eigen terrein. Daarbij acht de AWO ook van belang dat het gaat om een nieuwe situatie, die dus nog geen onderdeel uitmaakt van de leefsituatie. De AWO heeft dan ook een negatief advies voor het verlenen van de vergunning afgegeven. Anders dan eisers betogen, is dit onderzoek zorgvuldig en conform de in de Beleidsregels beschreven procedure uitgevoerd. Het college heeft geen aanleiding hoeven zien voor twijfel aan de juistheid van de uitkomst van dit leefbaarheidsonderzoek en heeft voor wat betreft de motivering van de weigering van de vergunning kunnen volstaan met verwijzing naar dit onderzoek en advies. Eisers hebben het onderzoek en het advies ook niet bestreden met concrete, andersluidende, gegevens. De mate van objectiveerbaarheid en controleerbaarheid die eisers wensen is naar het oordeel van de rechtbank niet vereist. De verwijzing van eisers naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 maakt vorenstaand oordeel niet anders. In die zaak was sprake van een andere feitelijke situatie en kwam de Afdeling, anders dan de rechtbank in het onderhavige geval, tot de conclusie dat onvoldoende was onderzocht of het verlenen van de vergunning zou leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Daarbij heeft de Afdeling van belang geacht dat het leefbaarheidsadvies onjuistheden bevatte en de inhoud van de klachten van de buurtbewoners niet duidelijk was. Onbestreden is dat een dergelijke situatie zich in deze zaak niet voordoet. Ook de omstandigheid dat de woning al drie jaar lang wordt bewoond door de dochter van eisers en twee medestudenten en dat er nooit klachten zijn geweest, maakt vorenstaand oordeel niet anders. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de situatie op het moment van het bestreden besluit en op dat moment was er (nog) geen sprake van een lange periode van bewoning zonder klachten. Bovendien is in de huidige situatie sprake van drie bewoners en kunnen eisers via hun dochter toezicht houden. Deze situatie is niet te vergelijken met een toekomstige situatie waarbij, als de vergunning wordt verleend, sprake zal van vier bewoners en de dochter op een bepaald moment zal verhuizen. Het verbod van détournement de pouvoir 22. Eisers betogen dat het college de bevoegdheid om de omzettingsvergunning te weigeren heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven, en dus heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Het college heeft de weigering namelijk uitsluitend gebaseerd op leefbaarheidsoverwegingen. 22.1. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog en overweegt daartoe dat de Afdeling in de eerder genoemde uitspraak van 23 juni 2021 heeft geoordeeld dat leefbaarheid niet het doel mag zijn om een vergunningplicht op te nemen in een huisvestingsverordening, maar dat, wanneer vaststaat dat sprake is van een vergunningplicht, de leefbaarheid wel een rol mag spelen bij de afweging of een aangevraagde vergunning kan worden verleend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de weigering niet alleen gebaseerd op leefbaarheidsoverwegingen. Het gelijkheidsbeginsel 23. Eisers betogen dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft namelijk op dezelfde dag dat het de aanvraag van eisers heeft afgewezen, wél een omzettingsvergunning verleend voor een pand in dezelfde wijk ( [adres F] ). 23.1. De rechtbank is van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat geen sprake is van gelijke gevallen. De door eisers aangevraagde vergunning ziet namelijk op een nieuw kamerverhuurpand, terwijl de verleende vergunning voor het pand aan [adres F] ziet op legalisatie van een al 19 jaar bestaande situatie van kamerverhuur. Dit pand maakte dus al deel uit van de bestaande leefbaarheidssituatie ter plaatse. Het betoog van eisers slaagt niet. Het verbod van willekeur 24. Eisers betogen dat het college in inconsistent beleid voert en daardoor handelt in strijd met het verbod van willekeur. Het college heeft voor de panden aan [het adres G, H en I] (alle drie gelegen in de wijk [J] ) en [adres F] omzettingsvergunningen verleend, terwijl de resultaten van de leefbaarheidsonderzoeken aanmerkelijk negatiever zijn. 24.1. De rechtbank is van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat geen sprake is van willekeur, omdat bij alle genoemde panden sprake was van legalisatie van een al bestaande situatie van kamerverhuur. Het betoog van eisers slaagt niet. 25. Eisers betogen verder dat sprake is van willekeur vanwege de grenswaarden die de werkingssfeer van de omzettingsvergunning bepalen. De NHG-kostengrens en de WOZ-waarde worden namelijk vastgesteld aan de hand van verschillende tijdsmomenten en volgens eisers is onduidelijk van welke waarden wordt uitgegaan. 25.1. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog en overweegt daartoe, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, dat de meest recente WOZ-waarde en de meest recente NHG-kostengrens bij de beoordeling moeten worden betrokken en dat de omstandigheid dat deze waarden fluctueren niet maakt dat sprake is van willekeur. Dat in artikel 1 van de Huisvestingsverordening is opgenomen dat wordt uitgegaan van de WOZ-waarde ten tijde van de aanvraag, maakt dat niet anders. Tussen partijen is immers niet in geschil dat het college bij het bestreden besluit is uitgegaan van de meest recente WOZ-waarde en NHG-kostengrens. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun stelling dat de peilmomenten te ver uit elkaar liggen. Ten tijde van het bestreden besluit was het peilmoment van de meest recente WOZ-waarde namelijk 1 januari 2020 en het peilmoment van de meest recente NHG-kostengrens juni tot en met augustus 2020. Anders dan eisers veronderstellen, hebben de WOZ-waarde en de NHG-kostengrens betrekking op hetzelfde jaar.

27. Gelet op wat is overwogen onder 21 ten met 25.1 ziet de rechtbank in de beroepsgronden van eisers geen aanleiding voor de conclusie dat het bestreden besluit niet rechtmatig is.

28. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgt geen vergoeding van hun proceskosten en krijgen ook het griffierecht niet terug.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, voorzitter, mr. A.S. Gaastra en mr. M. Ichoh, rechters, in aanwezigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 april 2023 De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 1 Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie Artikel 17 1. Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist. 2. Intellectuele eigendom is beschermd. Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt. Overweging 9 Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedebouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. Artikel 2 Werkingssfeer 1. Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. 2. Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten: niet-economische diensten van algemeen belang; financiële diensten, zoals bankdiensten, kredietverstrekking, verzekering en herverzekering, individuele en bedrijfspensioenen, effecten, beleggingsfondsen, betalingen en beleggingsadviezen, met inbegrip van de diensten die zijn opgenomen in bijlage I bij Richtlijn 2006/48/EG; elektronische-communicatiediensten en -netwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten, wat de aangelegenheden betreft die vallen onder de Richtlijnen 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG en 2002/58/EG; diensten op het gebied van vervoer, met inbegrip van havendiensten, die onder de werkingssfeer van titel V van het EG-Verdrag vallen; diensten van uitzendbedrijven; diensten van de gezondheidszorg, al dan niet verleend door gezondheidszorgfaciliteiten en ongeacht de wijze waarop zij op nationaal niveau zijn georganiseerd en worden gefinancierd en ongeacht de vraag of de diensten openbaar of particulier van aard zijn; audiovisuele diensten, met inbegrip van cinematografische diensten, ongeacht hun wijze van productie, distributie en doorgifte, en radio-omroep; gokactiviteiten die erin bestaan dat een financiële waarde wordt ingezet bij kansspelen, met inbegrip van loterijen, gokken in casino's en weddenschappen; activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, als bedoeld in artikel 45 van het Verdrag; sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend; particuliere beveiligingsdiensten; diensten van notarissen en deurwaarders die bij een officieel overheidsbesluit zijn benoemd. 3.

Van een tekort is sprake als de vraag naar een specifieke categorie woonruimte groter is dan het aanbod van dergelijke woonruimte. Volgens eisers is hiermee echter niet onderbouwd dat (ook) sprake is van schaarste, omdat het begrip ‘schaarste’ niet hetzelfde als het begrip ‘tekort’. De vraag naar woonruimte geeft namelijk uitsluitend weer wat de woonruimtewensen zijn en een ‘tekort’ geeft aan dat de vraag (wens) het aanbod overstijgt. In de Memorie van Toelichting bij de Huisvestingswet wordt schaarste aan goedkope woonruimte gedefinieerd als de situatie waarin de groep woningzoekenden met geringe financiële mogelijkheden wordt beperkt in de keuzemogelijkheden. Verder wordt volgens eisers ook in het rapport ‘Schaarste sociale huurwoningen op de woningmarkt Arnhem-Nijmegen’ – waar in het rapport van 7 juli 2020 naar wordt verwezen en dat overigens ook zeer moeilijk is te raadplegen – onvoldoende onderbouwd dat sprake is van schaarste. Dit rapport gaat namelijk alleen over de verhuur door corporaties en gaat daarmee voorbij aan de private verhuur. Volgens eisers is ook onvoldoende gemotiveerd dat, áls wordt aangenomen dat sprake is van schaarste van goedkope woonruimte, de omzettingsvergunningsplicht geschikt is om deze te bestrijden. Er is namelijk, naast een schaarste aan goedkope zelfstandige woonruimte, ook een grote schaarste aan onzelfstandige woonruimte voor studenten. Door de omzettingsvergunningsplicht wordt de schaarste verplaatst naar dit segment van de woningmarkt. Er zijn andere mogelijkheden om de schaarste te bestrijden, zoals het bouwen van goedkope woonruimte. Volgens eisers geeft de Huisvestingswet enkel de mogelijkheid om, als sprake is van een zwaarwegend probleem zoals schaarste, een maatregel te nemen die tijdelijk een oplossing biedt. De Huisvestingswet is niet bedoeld om structureel ruimtelijk beleid te voeren. Dat moet in een bestemmingplan worden geregeld. 8.2.1. De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 juli 2021 geoordeeld dat het college de noodzaak en geschiktheid van een vergunningplicht om de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste te ondervangen voor woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eisers geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. De rechtbank stelt in dit verband voorop dat er geen ruimte is voor een indringender toets dan de Afdeling heeft gedaan. Bij de beslissing tot het invoeren van de vergunningplicht heeft de gemeenteraad namelijk politiek-bestuurlijke afwegingen gemaakt. Dit betekent, zoals ook is overwogen onder 5, dat de gemeenteraad beslissingsruimte heeft en dat de beoordeling door de rechter terughoudend moet zijn. Verder is de rechtbank nog van oordeel dat in de geactualiseerde onderbouwing voldoende inzichtelijk is gemaakt dat er geen andere, lichtere, instrumenten zijn die hetzelfde effect kunnen bereiken als een vergunningplicht, en dat uit artikel 2 van de Huisvestingswet niet blijkt dat de gemeenteraad zijn bevoegdheid tot het invoeren van een vergunningplicht alleen maar tijdelijk mag gebruiken voor het bestrijden van schaarste. Het betoog slaagt niet. 9. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat artikel 13, eerste lid, van de Huisvestingsverordening niet in strijd is met artikel 2 van de Huisvestingswet. Is artikel 15, vierde lid, aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening in strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet? 10. Eisers betogen dat artikel 15, vierde lid, aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening in strijd is met artikel 2 van de Huisvestingswet. De mogelijkheid om een vergunning te weigeren wegens het niet hebben van een adequate voorziening voor het stallen van fietsen op eigen terrein strekt volgens eisers namelijk niet tot het voorkomen van schaarste. 10.1. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog en overweegt daartoe dat het college er terecht op wijst dat het parkeren van fietsen van invloed kan zijn op de leefbaarheid in een straat, wijk of stad. In de uitspraak van 23 juni 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat leefbaarheid niet het doel mag zijn om een vergunningplicht op te nemen in een huisvestingsverordening, maar dat, wanneer vaststaat dát sprake is van een vergunningplicht, de leefbaarheid wel een rol mag spelen bij de afweging of een aangevraagde vergunning kan worden verleend. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de in artikel 15, vierde lid, aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening opgenomen weigeringsgrond niet in strijd is met artikel 2 van de Huisvestingswet. Het feit dat het, anders dan in de Huisvestingsverordening 2019 waarover de Afdeling in haar uitspraak van 23 juni 2021 heeft geoordeeld, in de Huisvestingsverordening 2020 is opgenomen als aparte weigeringsgrond maakt het voorgaande niet anders. Uit de toelichting bij de Huisvestingsverordening 2020 blijkt dat dit een nadere invulling is van de hierboven genoemde leefbaarheidstoets. Zijn de artikelen 13, eerste lid en artikel 15 van de Huisvestingsverordening in strijd met het eigendomsrecht? 11. Eisers betogen dat het omzettingsvergunningstelsel in strijd is met het in artikel 1 van het Protocol bij het EVRM en artikel 17 van het Handvest opgenomen eigendomsrecht. Volgens eisers staat de inbreuk op hun eigendomsrecht niet in verhouding tot het daarmee te dienen doel, het bestrijden van schaarste. Er is namelijk onvoldoende onderbouwd dát sprake is van schaarste en bovendien wordt het bestrijden van schaarste met de vergunningplicht niet bereikt. 11.1. De rechtbank stelt voorop dat artikel 17 van het Handvest overeenkomt met artikel 1 van het Protocol bij het EVRM. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling staat artikel 1 van het Protocol bij het EVRM niet in de weg aan toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid ten doel. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de beperkingen als gevolg van het omzettingsvergunningstelsel niet in verhouding staan tot deze doelstelling. De rechtbank verwijst in dit verband allereerst naar wat is overwogen onder 8.2.1. Verder is van belang dat de vergunningplicht voor omzetting niet leidt tot ontneming van eigendom, maar ziet op regulering daarvan. De vergunningplicht heeft geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg en brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woning nog altijd kan worden gebruikt en verkocht voor bewoning. Het betoog van eisers slaagt niet. Zijn de artikelen 13, eerste lid en artikel 15 van de Huisvestingsverordening in strijd met het (unierechtelijke) evenredigheidsbeginsel? 12. Eisers betogen dat het omzettingsvergunningstelsel in strijd is met het (unierechtelijke) evenredigheidsbeginsel. Volgens eisers staan de nadelige gevolgen van de omzettingsvergunningplicht niet in een redelijke verhouding tot het daarmee te dienen doel. 12.1. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog en verwijst daarvoor naar wat is overwogen onder 8.2.1, 10.1 en 11.1.

Deze richtlijn is niet van toepassing op het gebied van belastingen. Artikel 4 Definities Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: dienst: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag; dienstverrichter: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht; (…); (…); (…); vergunningstelsel: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit; eis: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd; dwingende redenen van algemeen belang: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; (…). Artikel 9 Vergunningstelsels 1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan: vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: niet-discriminatoir; gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredig met die reden van algemeen belang; duidelijk en ondubbelzinnig; objectief; vooraf openbaar bekendgemaakt; transparant en toegankelijk. Huisvestingswet 2014 Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Artikel 21 1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: (…) c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Huisvestingsverordening Gemeente [plaats E] 2020 Artikel 12 Werkingsgebied 1.Dit hoofdstuk is van toepassing op: a. zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens, en/of b. zelfstandige woonruimte gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van deze verordening. 2. Dit hoofdstuk is niet van toepassing op: • woonruimten in eigendom van een corporatie inclusief de SSH&; (…). Artikel 13 Onttrekken en omzetten van woonruimte 1. Het is verboden om, zonder vergunning van burgemeester en wethouders zoals bedoeld in artikel 21, onder a en c van de wet: (…) b. een zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt. Artikel 15 Weigeringsgronden 1. Een vergunning zoals bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a en b, kan worden geweigerd als: a. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking of omzetting gediende belang; b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning; c. verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare negatieve inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat in de omgeving van het betreffende pand, of (…) 2. Een vergunning zoals bedoeld in 13, eerste lid onder a en b, wordt met het oog op het voorkomen van schaarste, in elk geval geweigerd in de volgende gevallen: a. wanneer de zelfstandige woonruimte een WOZ-waarde heeft van € 220.000,- of minder. (…) 3. (…) 4. De vergunning zoals bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder b, kan ook worden geweigerd in de volgende gevallen: (…) e. het pand geen adequate voorziening heeft om de fietsen van de bewoners te stallen op eigen terrein, waarbij: i. per bewoner een fietsparkeerplaats van tenminste 1,5 m2 aanwezig is; ii. een inpandige stalling voor fietsen niet hoger is gelegen dan de begane grondvloer, en iii. een inpandige stalling voor fietsen is gelegen in een afzonderlijke daartoe bestemde, ruimte; (…) 5. Van een onaanvaardbare negatieve inbreuk zoals bedoeld in het eerste lid, onder c, is in ieder geval sprake als dit redelijkerwijs volgt uit de informatie die is opgehaald in het kader van een uitgevoerd leefbaarheidsonderzoek. Deze informatie wordt beoordeeld door een ambtelijke adviesgroep. Burgemeester en wethouders bepalen de taken en werkzaamheden van deze adviesgroep. Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte [plaats E] 2020 Art. 2.1 De leefbaarheidstoets Ter uitvoering van artikel 15 lid 5 van de verordening [plaats E] 2020 geldt het volgende: Met de leefbaarheidstoets wordt de leefbaarheid, in de directe omgeving van de zelfstandige woonruimte waarvoor een omzettings- of onttrekkingsvergunning wordt aangevraagd, in kaart gebracht. Onderzocht wordt of het woonmilieu van de wijk, buurt of straat al onder druk staat, dan wel of redelijkerwijs kan worden verwacht dat door het verlenen van de vergunning de druk op de leefbaarheid op ontoelaatbare wijze toeneemt. De volgende vragen worden in dat kader beantwoord: A. Hoe scoort de wijk/het stadsdeel op leefbaarheid in de meest recente Stads- en Wijkmonitor en in de Leefbarometer? Om te bepalen hoe het is gesteld met de leefbaarheid wordt hier in eerste instantie naar gekeken. De monitor is onder meer gebaseerd op tweejaarlijkse enquêtes onder bewoners en is daarmee een belangrijke graadmeter. B.

Uit deze overwegingen volgt dat de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid ten doel hebben, dat de omzettingsvergunningplicht voor woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens noodzakelijk en geschikt is, dat de leefbaarheid (en in dat verband de normering van het fietsparkeren) een rol mag spelen bij de afweging of een vergunning kan worden verleend, en dat de vergunningplicht geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg heeft. De rechtbank ziet verder geen grond voor het oordeel dat de beperkingen als gevolg van het omzettingsvergunningstelsel leiden tot een onevenredige benadeling van eigenaren van woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens. Voor zover eisers in dit verband betogen dat de NHG-kostengrens en de WOZ-waarde aan de hand van verschillende peilmomenten worden vastgesteld, dat dit betekent dat de WOZ-waarde altijd achterblijft bij de NHG-kostengrens, en dat het onevenredig is dat daardoor in meer gevallen een omzettingsvergunning nodig is, slaagt dit betoog niet. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar overweging hierna onder 25.1. Zijn de artikelen 13, eerste lid en artikel 15 van de Huisvestingsverordening in strijd met de Dienstenrichtlijn ? 13. Eisers betogen dat het aanbieden van onzelfstandige woonruimte tegen betaling onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt en dat de omzettingsvergunningplicht een onrechtmatige belemmering voor het verrichten van deze dienst is. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing? 14. De rechtbank is van oordeel dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. De verhuur van woonruimte is namelijk een dienst als bedoeld in artikel 4, punt 1, van de Dienstenrichtlijn en eisers zijn dienstverrichters als bedoeld in punt 2 van dit artikel. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is de richtlijn van toepassing op de diensten van dienstverrichters die, zoals eisers, in een lidstaat zijn gevestigd. Niet gebleken is dat de verhuur van woonruimte onder één van de door artikel 2, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn uitgesloten activiteiten valt. Verder is de omzettingsvergunning nodig om de dienst te kunnen uitoefenen en is hiermee voldaan aan het bepaalde in overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn, namelijk dat de richtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Is sprake van een vergunningstelsel of een eis? 15. De rechtbank is van oordeel dat de omzettingsvergunningsplicht een vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn is. De dienstverrichters (eisers) moeten namelijk stappen ondernemen om een formeel besluit te verkrijgen waarbij de bevoegde instanties (het college) de activiteit van de dienstverrichters (het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes en het verhuren van deze woonruimten) toestaat. Is voldaan aan de voorwaarden van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn? 16. Op grond van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn is een vergunningstelsel alleen toegestaan als dit stelsel niet-discriminatoir is, gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang en het nagestreefde doel niet met een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. 16.1. Eisers betogen dat het omzettingsvergunningstelsel discriminatoir is, omdat artikel 12, tweede lid, van de Huisvestingsverordening woonruimten in eigendom van een corporatie, inclusief de SSH&, uitsluit van een vergunningplicht, terwijl hier geen rechtvaardiging voor is. De rechtbank volgt eisers niet in dit betoog en is van oordeel dat in de toelichting op de Huisvestingsverordening en de geactualiseerde onderbouwing van 7 juli 2020 voldoende is gemotiveerd waarom er, voor wat betreft de omzettingsvergunningplicht, een onderscheid wordt gemaakt tussen particuliere kamerverhuur en verhuur van woonruimten in eigendom van een corporatie, inclusief de SSH&. In de toelichting op de Huisvestingsverordening staat dat onzelfstandig verhuurde woonruimte in eigendom van corporaties niet vergunningplichtig is, omdat het gezien hun wettelijk vastgelegde maatschappelijke doelstelling niet gewenst is om daar extra drempels voor op te werpen. Over de SSH& is in de geactualiseerde onderbouwing opgenomen dat deze woningcorporatie is gespecialiseerd in studentenhuisvesting, dat kwaliteit en betaalbaarheid zijn gegarandeerd, dat bij eventuele overlast een duidelijk aanspreekpunt bestaat en dat direct wordt opgetreden. Dat, zoals eisers stellen, andere dienstverleners (in theorie) een soortgelijke dienstverlening kunnen verlenen maakt niet dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid. Eisers concretiseren immers niet wie die andere dienstverleners zouden zijn. De enkele theoretische mogelijkheid is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. 16.2. Verder volgt de rechtbank eisers ook niet in hun betoog dat de vergunningplicht niet is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang en dat het doel van de Huisvestingsverordening (het bestrijden van schaarste) ook met minder ingrijpende en beperkende maatregelen kan worden bereikt, zoals het via bestemmingsplannen omzetten of onttrekken van allerhande ruimten, of het bouwen van betaalbare woonruimte. De rechtbank verwijst in dit verband naar wat is overwogen onder 8.2.1 en 12.1. 17. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn. Is voldaan aan de voorwaarden van artikel 10 van de Dienstenrichtlijn? 18. Op grond van artikel 10 van de Dienstenrichtlijn moet een vergunningstelsel zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Deze criteria zijn: niet-discriminatoir; gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredig met die reden van algemeen belang; duidelijk en ondubbelzinnig; objectief; vooraf openbaar bekendgemaakt; transparant en toegankelijk. 18.1. Eisers betogen dat niet is voldaan aan het onder c genoemde criterium. Volgens eisers zijn de in artikel 15 van de Huisvestingsverordening opgenomen criteria niet evenredig met de in artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn genoemde redenen van algemeen belang. Er kan volgens eisers geen sprake zijn van evenredige criteria wanneer de regeling (de vergunningplicht) waartoe deze criteria behoren niet tegemoet komt aan de reden van algemeen belang waarvoor deze is ingesteld. De rechtbank volgt eisers niet in dit betoog en verwijst daartoe opnieuw naar wat is overwogen onder 8.2.1 en 12.1. 18.2. Eisers betogen verder dat niet is voldaan aan de onder d, e en g, genoemde criteria. Volgens eisers zijn de in artikel 15 van de Huisvestingsverordening opgenomen weigeringsgronden onvoldoende duidelijk, onvoldoende objectief en onvoldoende transparant en toegankelijk. 18.2.1. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat artikel 10 van de Dienstenrichtlijn zich in beginsel niet verzet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan. Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk.