ECLI:NL:RBGEL:2022:7126

RECHTBANK GELDERLAND Bestuursrecht zaaknummer: ARN 21/4284 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2022 in de zaak tussen [Eiser A] en [eiseres B] , uit [plaats C] , hierna gezamenlijk: eisers (gemachtigde: mr. S.G. Blasweiler), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede (het college). Inleiding Het college heeft bij besluit van 12 maart 2020 een last onder dwangsom opgelegd aan eisers wegens het permanent bewonen van een recreatiewoning. Met het besluit van 11 augustus 2021 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven. Bij uitspraak van 12 juli 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:3528, heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen wegens het ontbreken van een spoedeisend belang. Bij besluit van 16 november 2022 heeft het college besloten om tot invordering van de verbeurte dwangsommen overgegaan. Eiser heeft tegen het besluit van 11 augustus 2021 beroep ingesteld. Gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op de beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank daarom zowel het beroep van eisers tegen het besluit van 11 augustus 2021 als tegen het besluit van 16 november 2022. De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2022 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Daarnaast zijn [D] (de maatschappelijk werker van eisers) en [E] (de directeur van het recreatiepark) namens eisers verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.M. Brok en mr. A.E. van Dulk. Totstandkoming van het besluit 1. Eisers wonen in een recreatiewoning aan [het adres F] (hierna: het perceel) op het recreatiepark [G] in [plaats C] . Sinds 13 juli 2009 staan eisers ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) op dat adres en zij beschikken niet over een andere zelfstandige woonruimte. Eisers bewonen de reactiewoning dus permanent. 2. Bij brief van 13 november 2020 heeft het college aan eisers kenbaar gemaakt dat het voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen, omdat het permanent bewonen van een recreatiewoning niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan ‘Omgeving De Goudsberg, [F] te [plaats C] ’ en aan eisers geen omgevingsvergunning is verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. Bij besluit van 24 november 2020 wordt aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat eisers de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) binnen twaalf maanden moeten beëindigen en beëindigd moeten houden door het recreatieverblijf niet langer te bewonen en een ander hoofdverblijf te zoeken, op straffe van een dwangsom van € 20.000 ineens. Eisers zijn tegen dit besluit in bezwaar gegaan. Het college heeft het bezwaar bij besluit van 11 augustus 2021 ongegrond verklaard en het heeft het primaire besluit gehandhaafd. 3. Eisers wonen na het verstrijken van de begunstigingstermijn nog steeds in de recreatiewoning en daarom is de dwangsom van rechtswege verbeurd. Bij besluit van 16 november 2022 is het college overgegaan tot invordering van de dwangsom.

4. De rechtbank beoordeelt of het college bij besluit van 11 augustus 2021 terecht het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom heeft gehandhaafd. Daarnaast beoordeelt de rechtbank of het college bij besluit van 16 november 2022 terecht tot invordering van de dwangsom is overgegaan. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. 5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en komt tot het oordeel dat het college in dit specifieke geval niet in redelijkheid van zijn handhavende bevoegdheid gebruik mocht maken. Omdat de last onder dwangsom dus onterecht is opgelegd, houdt het invorderingsbesluit eveneens geen stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Beginselplicht tot handhaving 6. Eisers bewonen het recreatieverblijf op het perceel permanent. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat de permanente bewoning van dit recreatieverblijf in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Omgeving De Goudsberg, [F] te [plaats C] ’. Ook staat vast dat het college voor het gebruik van de recreatiewoning ten behoeve van permanente bewoning geen omgevingsvergunning heeft verleend, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college is bevoegd daartegen handhavend op te treden. Het geschil beperkt zich dus tot de vraag of het college in redelijkheid gebruik mocht maken van deze bevoegdheid. 6.1. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:1216, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving afgezien moet worden. Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien? Evenredigheidstoets 7. De evenredigheidstoets is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), kunnen de factoren geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol spelen. Dat betekent echter niet dat met betrekking tot elk bestreden besluit categorisch een drietrapstoets moet worden uitgevoerd, want de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt dus van geval tot geval. De bestuursrechter zal daarom, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. 7.1. De last onder dwangsom is een belastend besluit. De rechtbank overweegt dat deze specifieke last, die tot doel heeft dat eisers binnen een bepaalde termijn hun woning moeten verlaten op straffe van een dwangsom van 20.000 euro, daarnaast een zeer ingrijpend belastend besluit is voor eisers, mede vanwege de aantasting van het fundamentele recht op huisvesting van eisers en de hoogte van de dwangsom (meer dan een jaarsalaris van eisers). De rechtbank ziet daarom aanleiding om intensief te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel en de factoren geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid bij die toetsing te betrekken. De rechtbank zal de volgende twee vragen beantwoorden, maar gelet op de beroepsgronden zal met name de tweede vraag uitvoerig besproken worden: - Is het besluit geschikt en noodzakelijk om het doel te bereiken? - Is de maatregel evenwichtig? Geschiktheid en noodzakelijkheid 8. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie en heeft tot doel om een overtreding te beëindigen. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee per definitie geschikt om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen. Het bestreden besluit is eveneens noodzakelijk om het doel te bereiken, omdat het college in het kader van het beëindigen van de overtreding geen andere maatregel voorhanden heeft die voor eisers minder belastend is. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit dus zowel geschikt als noodzakelijk om de overtreding te beëindigen. Evenwichtigheid 9. De tweede vraag in het kader van de evenredigheidstoets, is of de maatregel ook evenwichtig is. Meer concreet beantwoordt de rechtbank de vraag of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eisers. 9.1. Eisers stellen dat handhavend optreden in dit concrete geval niet evenredig is en zij voeren argumenten aan in het kader van de evenwichtigheid van de maatregel. Eisers stellen dat zij in 2009 vanwege financiële overwegingen in de recreatiewoning zijn gaan wonen en dat een verhuizing ernstige financiële gevolgen met zich meebrengt. Daarnaast stellen eisers dat eiseres hartproblemen heeft en dat zij daaraan is geopereerd. In het ziekenhuis is gebleken dat haar conditie zo slecht is dat ze daar niks meer aan kunnen doen. Traplopen en zware boodschappen doen gaat niet meer. Eisers stellen dat de hartproblemen zijn verergerd vanwege het feit dat eisers de recreatiewoning moeten verlaten. Naast de gezondheidsproblemen van eiseres heeft eiser COPD. Tenslotte voeren eisers aan dat hun dochter, die door een vaatziekte haar beide benen is verloren, in de recreatiewoning tot rust komt. De rechtbank beoordeelt of deze omstandigheden, al dan niet in onderlinge samenhang bezien, tot het oordeel leiden dat van handhaving afgezien dient te worden. 9.2. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5957, biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan om die reden behoort af te zien. 9.3. Ter zitting is gebleken dat eisers enkel een AOW-uitkering ontvangen. De opgelegde dwangsom van 20.000,- euro is dus ongeveer even hoog als het jaarinkomen van eisers gezamenlijk. De rechtbank erkent dat de last, die tot resultaat heeft dat eisers extra kosten maken als gevolg van de verhuizing, en met name de (invordering van de) dwangsom ernstige financiële gevolgen hebben voor eisers, maar dat dit op basis van de zojuist aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling op zichzelf onvoldoende is om van handhavend optreden af te zien.

11. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en komt tot het oordeel dat het college in dit specifieke geval niet in redelijkheid van zijn handhavende bevoegdheid gebruik mocht maken. Dit betekent dat eisers in de recreatiewoning mogen blijven wonen. De rechtbank vernietigt daarom het besluit van 11 augustus 2021 en herroept het primaire besluit. Nu de rechtbank tot het oordeel komt dat de last onder dwangsom onterecht is opgelegd, vernietigt de rechtbank ook het invorderingsbesluit van 16 november 2022. 12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast ziet de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen tot vergoeding van de door eisers gemaakte proceskosten, te weten de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De proceskosten worden, ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de bezwaarfase begroot op € 541,- (1 punt met een waarde van € 541,- voor verschijnen op de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie). Voor de beroepsfase worden de proceskosten begroot op € 1518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 759,00 per punt). Dat brengt het totaal van de te vergoeden proceskosten op € 2059,-.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit 11 augustus 2021 en herroept het primaire besluit; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 11 augustus 2021; - vernietigt het besluit van 16 november 2022; - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden; - veroordeelt het college in de proceskosten van eisers ter hoogte van € 2059,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022 griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Dat de financiële gevolgen op zichzelf onvoldoende zijn om van handhavend optreden af te zien, rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank overigens niet de conclusie dat deze financiële gevolgen voor eisers geen rol meer spelen bij de beoordeling van de evenwichtigheid, omdat de rechtbank de gestelde (bijzondere) omstandigheden niet enkel op zichzelf, maar ook in onderlinge samenhang beziet. 9.4. Naast de ernstige financiële gevolgen, wijzen eisers op hun slechte medische situatie. Medische omstandigheden kunnen volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401, niet dan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden dient af te zien. Dergelijke uitzonderlijke (medische) omstandigheden deden zich bijvoorbeeld wel voor in de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3598, waarin de Afdeling overweegt dat niet in geschil is dat er sprake is van ernstige klachten van zowel medische als psychische aard waarvoor de recreatiewoning een oplossing biedt en dat dit wordt ondersteund door overgelegde stukken van een psychiater en huisarts. 9.5. Ter onderbouwing van hun (uitzonderlijke) medische omstandigheden hebben eisers een aantal stukken overlegd, waaronder het medisch dossier van eiseres. De praktijkondersteuner GGZ van de huisartsenpraktijk van eisers heeft bij brief van 20 maart 2021 aan het college, voor zover relevant, het volgende verklaard: ‘Middels deze brief wil ik, namens de huisartsenpraktijk, onze zorgen uitspreken over wat dit besluit met het psychisch welzijn van dit echtpaar doet. [Eiser A] en zijn vrouw wonen ruim 11 jaar op [het recreatiepark G] . Tot ruim 2 jaar geleden is [Eiser A] werkzaam geweest op de camping en was hij verantwoordelijk voor het onderhoud van de chalets en de groenvoorziening. Daarnaast had hij een toezichthoudende taak, en wel op verzoek van de campingeigenaar. De afgelopen jaren is het echtpaar zwaar belast geweest, door een veelvoud aan oorzaken die buiten hun invloedsfeer liggen. Naast ernstige lichamelijke problemen en beperkingen bij [eiseres B] , zijn er zorgen over hun enige dochter, die ten gevolge van een zeldzame vaataandoening in een rolstoel zit en steeds minder kwaliteit van leven ervaart. Ten gevolge hiervan is dochter recent opgenomen in een GGZ-kliniek. Op verzoek van huisarts [H] wordt dit echtpaar de afgelopen jaren psychisch ondersteund door mij als praktijkondersteuner GGZ bij deze praktijk. Voor deze mensen betekent hun rustige en vertrouwede plek bij de Goudsberg alles. De campingeigenaar heeft het echtpaar laten weten dat zij wat hem betreft hier kunnen blijven wonen. Middels deze brief wil ik een dringend beroep bij u doen om bij het hanteren van de gemaakte afspraken en regels, de menselijke maat niet uit het oog te verliezen. Voor deze mensen is het van groot belang indien ze, naast alle bestaande zorgen, op hun vertrouwde plek kunnen blijven wonen. Ik wil u dan ook verzoeken om met maatwerk naar deze situatie te kijken.’ 9.6. Daarnaast hebben eisers een verklaring van de GZ psycholoog van eiser overlegd van 2 december 2021 waarin, voor zover relevant, het volgende is verklaard: ‘Ik heb in gesprekken met jou gemerkt dat jij lichamelijk en mentaal kwetsbaar bent. Dat heeft misschien te maken met je leeftijd maar zeker ook met de hoeveelheid nare dingen die jij in je leven hebt meegemaakt. Dit geldt ook voor je echtgenote, of misschien nog wel meer voor haar dan voor jou. Het evenwicht wat jullie samen hebben is mijns inziens wat onzeker en precair. Ik heb begrepen dat jullie mogelijk niet in jullie huis op het vakantiepark kunnen blijven wonen. De praktijkondersteuner van de huisarts en de maatschappelijk werker hebben mij gevraagd om daarover iets op papier te zetten. Dat wil ik wel doen, maar uiteindelijk heb ik in dit soort situaties in feite geen macht of controle. Vanuit mijn beroepsgroep krijg ik overigens het advies om over dit soort zaken geen uitspraken te doen. Toch wil er ik kort iets over zeggen. Ik zie dat jij het allemaal erg moeilijk vindt en dat je je erge zorgen maakt vooral over je echtgenote. Ik denk dat grote veranderingen in jullie leven veel negatieve effecten kunnen hebben op de mentale en lichamelijke gezondheid van jullie beiden. Wat niet wenselijk is gezien de kwetsbare balans. Ik hoop dan ook dat een verhuizing niet nodig zal zijn.’ 9.7. De rechtbank stelt op basis van het medische dossier van eiseres en de hierboven weergegeven verklaringen vast dat eisers zowel lichamelijk als psychisch kwetsbaar zijn en dat zij ook diverse klachten hebben van zowel medische als psychische aard. De rechtbank erkent dat het voor eisers een negatief effect zal hebben voor de lichamelijke en geestelijke gezondheid als zij de recreatiewoning moeten verlaten. Desondanks is volgens de rechtbank onvoldoende vast komen te staan, zoals in de hierboven aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018 wel het geval was, dat er sprake is van ernstige klachten van zowel medische als psychische aard waarvoor de recreatiewoning een oplossing biedt. De gestelde medische omstandigheden zijn naar het oordeel van de rechtbank dus niet zo uitzonderlijk dat zij op zichzelf beschouwd het oordeel rechtvaardigen dat het college niet in redelijkheid van zijn handhavende bevoegdheid gebruik had mogen maken. 9.8. Naast de financiële gevolgen voor en de medische situatie van eisers, zijn er nog een aantal andere bijzondere omstandigheden die volgens de rechtbank betrokken dienen te worden in de beoordeling van de evenwichtigheid. 9.9. Allereerst wijst de rechtbank op de bijzondere omstandigheid dat eisers al sinds 2009 de recreatiewoning bewonen en dat het college pas in 2020 tot handhaving is overgegaan, ruim 11 jaar later. Op de vraag van de rechtbank aan het college waarom het pas in een dusdanig laat stadium tot handhaving is overgegaan, terwijl een duidelijke aanwijzing van de overtreding aan de hand van de Basisregistratie Personen eenvoudig is vast te stellen, antwoordde het college dat in 2015 de handhaving van permanente bewoning is geïntensiveerd en vanaf toen weer op scherp is gezet. De rechtbank leidt hieruit af dat op het moment dat eisers in de recreatiewoning gingen wonen in 2009, het college kennelijk niet intensief aan het handhaven was op permanente bewoning en dat het daarom niet geheel onbegrijpelijk is dat eisers de verwachting hadden dat er (in de nabije toekomst) niet gehandhaafd zou worden. Daarnaast vindt de rechtbank het onbegrijpelijk dat het college stelt in 2015 de handhaving te hebben geïntensiveerd maar vervolgens nog vijf jaar heeft gewacht met het opleggen van de last onder dwangsom terwijl, zoals hiervoor al is aangegeven, een duidelijke aanwijzing van permanente bewoning eenvoudig op basis van de Basisregistratie Personen was vast te stellen. 9.10. Ter zitting is ook nog gebleken dat het voor eisers niet mogelijk is om binnen een redelijke termijn een nieuwe woning te vinden. Dit acht de rechtbank, gelet op het tekort aan woningen, ook niet verwonderlijk. Daarbij komt dat eisers niet in aanmerking komen voor een urgentieverklaring van de gemeente, omdat zij op dit moment, zoals eiser op de zitting heeft verklaard, een dak boven hun hoofd hebben.