ECLI:NL:RBGEL:2022:3713

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 21/1884

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser], uit [plaats], eiser

en

de raad van de gemeente Ermelo, de raad

(gemachtigden: mr. I. Van Duuren en J.A. Zandvoort).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van het verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

1.1. De raad heeft deze aanvraag met het besluit van 13 november 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 19 maart 2021 op het bezwaar van eiser is de raad bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

1.2. Bij brief van 31 januari 2022 heeft eiser toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

1.3. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

1.4. De rechtbank heeft het beroep op 9 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: vertegenwoordiger van eiser, [persoon A] en de gemachtigden van de raad.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing op het verzoek van eiser om informatie op grond van de Wob. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Heeft verweerder het verzoek om informatie op grond van de Wob terecht afgewezen?

5. Op 22 oktober 2020 heeft eiser verzocht om de volgende stukken:

De gespreksverslagen van de fractievoorzitters (klankbordgroep) met de wethouders van de gemeente Ermelo, de burgemeester, de gemeentesecretaris en de Commissaris van de Koning (CvK) in Gelderland inzake de politiek bestuurlijke conflicten.

6. De raad heeft verstrekking van bovengenoemde documenten, met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob, geweigerd. De raad stelt dat de opgevraagde documenten verslagen zijn van vertrouwelijke gesprekken die de klankbordgroep heeft gevoerd met de wethouders, de burgemeester, de gemeentesecretaris en de CvK waarin wordt gesproken over het functioneren van de burgemeester. De raad stelt zich op het standpunt dat openbaarmaking van de verslagen zou kunnen leiden tot “naming and shaming” van de (inmiddels) oud-burgemeester op het internet en sociale media-kanalen en het gevaar bestaat dat hij alsnog verantwoording moet afleggen over zijn functioneren. Bovendien kan openbaarmaking de oud-burgemeester in de toekomst belemmeren bij het vinden van een nieuwe baan. Openbaarmaking ervan zou dan ook een inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer en zou kunnen leiden tot onevenredig benadeling en/of schade van de betrokken personen. Volgens de raad weegt het belang van de openbaarheid niet op tegen het voorkomen van die benadeling. Bovendien is het volgens de raad niet mogelijk om de gespreksverslagen gedeeltelijk te verstrekken (anonimiseren). De gevraagde documenten laten zich door hun aard niet anonimiseren, omdat de gegevens eenvoudig herleidbaar zijn naar de burgemeester.

7. Eiser is het niet eens met het besluit. Eiser wenst over de stukken te beschikken omdat naar zijn mening ten onrechte eenzijdig naar de oud-burgemeester wordt gewezen als schuldige in de bestuurscrisis. Eiser verwijst in dit verband naar het rapport van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) van 13 oktober 2020. Er zijn gesprekken geweest over het functioneren van de burgemeester. Deze gesprekken zijn gevoerd door een klankbordgroep, bestaande uit verschillende raadsleden. Door deze klankbordgroep is uiteindelijk het vertrouwen in de burgemeester opgezegd, terwijl daartoe helemaal geen mandaat bestond. Dat is naar buiten toe bekend geworden. Een eigenlijke discussie heeft niet in de raad plaatsgevonden omdat de burgemeester zelf besloot dat geen basis meer bestond om verder te gaan. Eiser is van mening dat het openbaar maken van de rol van de raad en de wethouders juist kan zorgen dat de burgemeester wordt ontlast. Volgens eiser probeert de raad de eigen rol en die van de wethouders onder de pet te houden en leidt het openbaar maken van de verslagen in dit licht bezien niet tot onevenredige benadeling van de burgemeester. Door de oud-burgemeester niet in bescherming te nemen en hem als enige schuldige aan te wijzen, heeft de raad aan “naming and shaming” gedaan. De burgemeester is al beschadigd door de gang van zaken. Eiser betoogt verder dat de oud-burgemeester weliswaar niet meer in functie is, maar dat dit hem niet ontslaat van de verplichting om desgevraagd verantwoording af te leggen over zijn functioneren tijdens zijn ambtsvulling als burgemeester. Eiser betoogt dat ook andere oud-functionarissen in publieke functies verantwoording afleggen. Dat kan dan ook geen reden zijn om openbaarmaking van de verslagen te weigeren. Daarnaast voert eiser aan dat de vertrouwelijkheid niet aan openbaarmaking in de weg staat. Hoewel de klankbordgroep het vertrouwen in de oud-burgemeester opzegde, was zij daartoe niet bevoegd, omdat zij geen commissie is als bedoeld in artikel 83 van de Gemeentewet. Zij heeft om dezelfde reden dan ook geen geheimhouding kunnen opleggen. Omdat de raad de vertrouwelijkheid/geheimhouding van de gevoerde gesprekken niet alsnog heeft bekrachtigd in de eerstvolgende vergadering, is de door de klankbordgroep opgelegde vertrouwelijkheid vervallen. Tot slot voert eiser aan dat de gespreksverslagen op grond van de Wob kunnen worden opgevraagd, omdat de raad, als hoogste bestuursorgaan in het gemeentebestuur, de verslagen kan opeisen. De klankbordgroep trad namens haar op, aldus eiser.

Ten aanzien van de gespreksverslagen van de gesprekken tussen de klankbordgroep en de burgemeester

8. Ter zitting is door de raad gesteld dat, waar in het bestreden besluit wordt gesproken over “onevenredige benadeling van de betrokken personen”, enkel de burgemeester is bedoeld. Verder is ter zitting bevestigd dat de gevraagde stukken onder de raad berusten of behoren te berusten. De rechtbank zal hier bij de beoordeling dan ook van uit gaan. De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat, anders dan eiser betoogt, nimmer geheimhouding is opgelegd op grond van de Gemeentewet en dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten is beoordeeld op grond van de Wob. Dit volgt ook uit het bestreden besluit. De rechtbank zal ook hiervan uit gaan.

9. Een weigering van openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob vergt een belangenafweging. Daarbij wordt het belang bij openbaarmaking voorondersteld. Volgens vaste jurisprudentie kan, waar het gaat om het beroepshalve functioneren van een persoon, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dit ligt anders als het gaat om het openbaar maken van namen. Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer verzet zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.

9.1 Een burgemeester is bij uitstek een figuur die uit hoofd van zijn functie in de openbaarheid treedt. Dit betekent dat als uitgangspunt heeft te gelden dat slechts in beperkte mate een beroep kan worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

9.2. Na met toepassing 8:29 Awb kennis te hebben genomen van de verslagen, ziet de rechtbank in de mogelijke gevolgen voor de persoonlijke levenssfeer van de burgemeester geen beletsel voor openbaarmaking. Dat in de gesprekken niet alleen met maar ook over de burgemeester wordt gesproken is zonneklaar. Dat raakt (ook) de persoonlijke levenssfeer van de burgemeester. De gesprekken zien op het bestuurlijk functioneren van de burgemeester en de verhoudingen tussen de burgemeester en de raad en wethouders. Daarbij komen ook persoonlijke eigenschappen en stijl van besturen aan bod. Niet is echter gebleken van redenen van zodanig gewicht dat het belang bij het beschermen van die persoonlijke levenssfeer zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarmaking van de verslagen. In dat verband is niet zonder belang dat enige informatie al bekend is geworden bij het grote publiek. In dit verband wordt gewezen op het eerdergenoemde rapport van de NSOB. Openbaarmaking van reeds bekende informatie kan een betrokkene in mindere mate schaden dan informatie die in het geheel nog niet bekend is. De raad heeft dit aspect niet meegewogen in zijn beslissing.

9.3. Hetzelfde geldt voor zover de weigering om de gevraagde informatie openbaar te maken is gebaseerd op het onevenredige nadeel dat daardoor zou ontstaan. Na lezing van de verslagen is het de rechtbank niet duidelijk geworden (en heeft de raad dus niet voldoende gemotiveerd) waarom openbaarmaking leidt tot onevenredig nadeel. Ook daarbij geldt dat – vanuit het rapport van de NSOB – al informatie bekend is over de aard van de gesprekken, over het gebrek aan het vertrouwen en over het proces als zodanig dat uiteindelijk tot het vertrek van de burgemeester heeft geleid. Niet duidelijk is waarom openbaarmaking leidt tot onevenredig nadeel dat zich niet reeds zou kunnen voordoen (of heeft voorgedaan) als gevolg van de reeds bekende informatie. De enkele stelling dat openbaarmaking voor de burgemeester mogelijk een belemmering vormt bij het vinden van een nieuwe baan, is in dit verband onvoldoende.

9.4. Het feit dat de gesprekken in vertrouwen hebben plaatsgevonden, zoals door de raad ter zitting nog is gesteld, staat als zodanig evenmin aan de openbaarmaking in de weg. In het algemeen geldt dat een bestuursorgaan zich niet kan onttrekken aan de werking van de Wob door alle gesprekspartners vertrouwelijkheid toe te zeggen. Steeds moet een individuele afweging worden gemaakt indien een verzoek om openbaarmaking wordt gedaan. In dit geval is de vertrouwelijkheid van de gesprekken in het bestreden besluit niet aan de weigering ten grondslag gelegd. Een individuele afweging heeft in die zin dan ook niet kenbaar plaatsgevonden. Ook ter zitting is die niet gegeven.

9.5. Voorgaande brengt mee dat het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt.

Ten aanzien van de overige gespreksverslagen

10. De overige gespreksverslagen zijn om dezelfde redenen niet openbaar gemaakt als de verslagen van de gesprekken met de burgemeester. Deze stukken zijn niet met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegd. Eerst nadat door de griffier van de rechtbank navraag is gedaan naar de ontbrekende verslagen, heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking moet worden geweigerd omdat de stukken niet (langer) bij de raad berusten. Daarbij is een mailbericht gevoegd van de interim-raadsgriffier waarbij deze uiteenzet dat navraag is gedaan bij het streekarchief maar dat enkel de verslagen van de gesprekken met de burgemeester beschikbaar zijn.

11. Deze gang van zaken is op zijn zachtst gezegd bevreemdend te noemen. In de eerste plaats omdat de raad, ondanks de gewijzigde motivering, geen besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:19 Awb. Dit betekent dat nog steeds ter toetsing voorligt of de inhoudelijke weigering om de overige verslagen openbaar te maken stand kan houden. Met de gewijzigde motivering (de raad heeft nimmer de beschikking gehad over de gevraagde verslagen), staat de onjuistheid van de in het bestreden besluit gegeven motivering echter vast. Het is immers onmogelijk om te oordelen dat openbaarmaking van de gespreksverslagen leidt tot onevenredig nadeel voor de burgemeester en niet opweegt tegen het belang bij de bescherming van het persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen, indien de inhoud van die verslagen niet bij de raad bekend is. Daarvoor is een inhoudelijke kennisname vereist.

Bovendien geldt dat de raad, als hij stelt dat hij niet (langer) over de gevraagde stukken beschikt, er volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State alles aan moet doen om de gevraagde stukken alsnog te achterhalen. Het enkel raadplegen van het eigen archief en streekarchief is in dit verband onvoldoende. Daarbij geldt dat de stukken op grond van de Archiefwet nog onder de raad zouden moeten berusten. In die situatie dient de raad al het redelijkerwijs mogelijke te doen om de ontbrekende stukken alsnog te achterhalen, waaronder bijvoorbeeld het navraag doen bij de personen die bij de gesprekken waren betrokken.

Conclusie en gevolgen

12. Gelet op het vorenstaande is het beroep gegrond. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt. De raad moet met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank opnieuw op de bezwaren beslissen. De rechtbank geeft de raad hiervoor een termijn van acht weken.

13. Omdat het beroep gegrond is, moet de raad aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat van het bestaan van voor vergoeding in aanmerking komende kosten niet is gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar van de raad van 19 maart 2021;

- draagt de raad op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt de raad op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Rashid, griffier.

De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet openbaarheid van bestuur

Artikel 1, aanhef en onder a:

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;

[..]

Artikel 3, eerste lid:

Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Artikel 10, tweede lid,:

Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…]

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

[…]

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Zie bijvoorbeeld ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1586.