ECLI:NL:RBGEL:2020:2396

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummers: AWB 19/2863 en 19/2864 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaken tussen [eiser 1] , te [woonplaats] , en A.G.R. [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers (gemachtigde: mr. I.E. Nauta), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaard te [woonplaats] , verweerder.

Bij besluiten van 24 juli 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder de door eisers gevraagde omgevingsvergunningen geweigerd Bij besluiten van 16 april 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers gegrond verklaard en de primaire besluiten met een aanvullende motivering en belangenafweging in stand gelaten. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2020. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en adviseur [adviseur] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden T.J.E. Lodders en E.P.H. Weijde.

1. De relevante bestemmingsplanregels en de relevante bepalingen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht (Bor), de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Dienstenrichtlijn zijn opgenomen in de bijlage bij de uitspraak. Inleiding 2. Eisers exploiteren beiden een glastuinbedrijf in [woonplaats] , [eiser 2] aan de [locatie] in [woonplaats] en [eiser 1] aan de [locatie] 2. [eiser 2] gebruikt zijn kassen voor het telen van gewassen, zoals sperziebonen, basilicum, dille en munt, voor de restaurantketen Humphrey’s, en voor het stallen van caravans. [eiser 2] heeft 1 hectare aan kassen waarvan hij 30 á 40% gebruikt voor teelt en 50% voor caravanstalling. Het overige deel staat leeg. [eiser 1] teelt in zijn kassen paprika’s, komkommers en spinazie voor zaadveredelaar [bedrijf] (thans [bedrijf] ), en stalt daarnaast ook caravans. [eiser 1] heeft 1,5 hectare aan kassen, waarvan hij 40% gebruikt voor teelt en 60% voor caravanstalling. Naar eigen zeggen zijn eisers voor hun inkomen geheel of grotendeels afhankelijk van de caravanstalling aangezien de teelt nog niet ( [eiser 2] ) of nauwelijks ( [eiser 1] ) kostendekkend is. Vanaf de jaren ’90 worden van overheidswege plannen ontwikkeld voor de herontwikkeling van het gebied tussen [woonplaats] en [woonplaats] ten behoeve van grootschalige glastuinbouw. In de Structuurvisie 2012 is dit gebied onderverdeeld in een glastuinbouwconcentratiegebied en een glastuinbouwintensiveringsgebied. Het gebied de [locatie] is in het provinciale beleid aangewezen als glastuinbouwintensiveringsgebied. In 2017 hebben de provincie en de gemeente Lingewaard de samenwerkingsovereenkomst ‘Next Garden’ gesloten. Deze overeenkomst is gericht op het verbeteren van de toekomstmogelijkheden (marktpositie, innovatie, duurzaamheid) voor de glastuinbouw en regelt tevens subsidiemogelijkheden. In het kader van deze samenwerkingsovereenkomst heeft de gemeente in juli 2017 voor de kleinschalige glastuinbouwbedrijven met leegstaande kassen op de [locatie] het innovatieve project Living Lab gestart. Het doel van dit project is het behoud en het voortbestaan van de kleinschalige glastuinbouwbedrijven. Dit wordt bereikt door de telers te begeleiden in een transitie naar het kweken van nieuwe producten. Eisers werken mee aan dit project (o.a. door de teelt van waterlinzen en de teelt van sperziebonen in het kader van het project ‘korte keten glastuinbouw’). Onder leiding van de gemeente is de werkgroep De [locatie] geformeerd, waarin de voortgang in de ontwikkelingen van de innovatieve teelten wordt besproken. In het coalitieprogramma ‘Samen bouwen aan Lingewaard’ 2018-2022 wordt beschreven dat Next Garden voor de [locatie] wordt uitgevoerd. Ook wordt beschreven dat nog eens goed zal worden gekeken naar de herstructurering in de gebieden [locatie] en een deel van de Leutse Leigraaf en dat zal worden overlegd met de provincie of er ook andere mogelijkheden zijn. In het College Uitvoeringsprogramma 2018-2022 wordt beschreven hoe zij dit gaan uitvoeren: Aanpak :Verkenning ontwikkelingsrichtingen welke op de langere termijn kansrijk zijn. Afhankelijk van de uitkomsten wordt beoordeeld of een actualisatie van de visie nodig is. Resultaat: Nieuwe visie op herstructurering van deze tuinbouwgebieden Planning: 2018: Verkennen ontwikkelingsrichtingen; 2019: Zo nodig actualiseren visie Besluitvorming 3. Bij besluiten van 21 december 2017 is aan eisers een last onder dwangsom opgelegd om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te staken en gestaakt te houden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1752) het hoger beroep tegen deze besluiten gegrond verklaard en geoordeeld dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op het betoog over de evenredigheid van het handhavend optreden (rechtsoverweging 5.1). De begunstigings-termijn is door verweerder verlengd tot 1 maart 2020. 4. Eisers hebben op 19 juni 2018 voor het stallen van caravans een (tijdelijke) omgevingsvergunning aangevraagd voor een periode van twee jaar. Tussen partijen is niet in geschil dat dit gebruik in strijd is met artikel 3.1.2, onder d, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Lingewaard”, mits dit artikel niet onverbindend wordt verklaard. Het artikel bepaalt dat opslag (als nevenactiviteit) niet mag plaatsvinden in kassen. Op het perceel rust de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw", met de nadere gebiedsaanduiding “Wro-zone-wijzigingsgebied intensiveringsgebied”.Verweerder heeft geweigerd om de omgevingsvergunningen te verlenen. Volgens verweerder past een caravanstalling niet in een herontwikkelingsgebied waar wordt ingezet op de intensivering van glastuinbouw. Het financieel belang van eisers bij een caravanstalling is volgens verweerder hieraan ondergeschikt. De voorgestane herstructurering en intensivering van de glastuinbouw wordt door de caravanstalling in de kassen gefrustreerd. Verder wil verweerder ongewenste precedenten voorkomen. Gronden 6. Eisers betogen dat verweerder niet het bevoegde gezag is om op hun aanvragen te beslissen. Verweerder had de aanvragen door moeten sturen aan de gemeenteraad voor het al dan niet afgeven van verklaringen van geen bedenkingen (vvgb). 6.1 Een vvgb van de gemeenteraad is op basis van artikel 6.5 van het Bor slechts nodig indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 3˚, van de Wabo. Dat is hier niet aan de orde aangezien hier toepassing kon worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 2˚, van de Wabo. Het gebruik van het perceel voor het tijdelijk stallen van caravans valt namelijk onder de reikwijdte van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4, onderdeel 11 van Bijlage II bij het Bor. Voor zover eisers bedoelen te betogen dat op grond van artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor een vvgb was vereist, hebben zij dit betoog niet geconcretiseerd en onderbouwd. Voor een geslaagd beroep op dit artikel, zou sprake moeten zijn van een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit Milieueffectrapportage. Zoals verweerder terecht heeft aangevoerd is hier geen sprake van een activiteit die kwalificeert als een stedelijk ontwikkelingsproject (onderdeel D 11.2 van het Besluit m.e.r.). De beroepsgrond slaagt niet. 7. Eisers betogen dat voor het stallen van caravans geen vergunningplicht geldt omdat artikel 3.1.2, onder d, van de planregels onverbindend is. Volgens eisers is deze bepaling in strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn omdat hierdoor de uitoefening van de dienst van het stallen van caravans in kassen ontoelaatbaar wordt beperkt. Verder stellen eisers dat de bepaling innerlijk tegenstrijdig is met andere regels van artikelen 3.1.1 en 3.1.2 van het bestemmingsplan en dat de bepaling een – niet door een goede ruimtelijke ordening te rechtvaardigen – onderscheid maakt tussen de opslag in kassen en de opslag in andere opstallen, zoals voormalige agrarische schuren. Dit onderscheid is volgens eisers evident niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening en daarom in strijd met artikel 3.1 van de Wro. 7.1 De rechtbank stelt voorop dat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan een rechtsmiddel heeft open gestaan. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 5.7 van haar uitspraak van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1945) het betoog van eisers dat het bestaande (tijdelijke) gebruik van een deel van zijn kassen voor de stalling van caravans bijdraagt aan de herstructurering van het glastuinbouwgebied en niet in strijd is met het gemeentelijk of provinciaal beleid niet gevolgd.

De rechtbank: verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. M.S.T. Belt, rechter, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier.

Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken. De griffier en de rechter zijn in verband met de maatregelen rond het coronavirus verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Bijlage bestemmingsplan “Buitengebied Lingewaard” 3.1 Bestemmingsomschrijving 3.1.1 Algemeen De voor Agrarisch - Glastuinbouw aangewezen gronden zijn bestemd voor: . de uitoefening van glastuinbouwbedrijven; . andere agrarische bedrijven uitsluitend indien deze op navolgende wijze zijn aangeduid (…) agrarisch grondgebruiagrarisch grondgebruik; 1. c. d. nevenactiviteiten; e. (…) met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ontsluitingsvoorzieningen, parkeervoorzieningen binnen het bouwvlak, groenvoorzieningen, tuinen en erven en overeenkomstig de in 3.1.2. opgenomen nadere detaillering van de doeleinden. 3.1.2 Nadere detaillering van de bestemming In het onderstaande is een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 3.1.1: c Nevenactiviteiten Voor nevenactiviteiten gelden de volgende bepalingen: . nevenactiviteiten zijn toegestaan in de vorm van agrarisch verwante bedrijvigheid, inpandige opslag, recreatieve voorzieningen en ondergeschikte detailhandel in streekproducten, alsmede de in 3.1.2 onder a opgenomen Staat van nevenactiviteiten . maximaal 25% van de bebouwde oppervlakte van het agrarische bedrijf tot een maximum van 350 m² van de bedrijfsgebouwen, mag worden gebruikt voor een niet-agrarische nevenactiviteit; . er vindt geen uitbreiding van bebouwing ten behoeve van de activiteit plaats; . de nevenactiviteit dient qua oppervlak en inkomensvorming ondergeschikt te blijven aan de hoofdfunctie; . er vindt geen aanzienlijke verkeersaantrekkende werking plaats; . buitenopslag is niet toegestaan; . horeca is niet toegestaan. d Opslag Voor opslag gelden, aanvullend op het bepaalde in c, de volgende voorwaarden: . opslag is uitsluitend toegestaan in de vorm van inpandige statische opslag; . de activiteit dient plaats te vinden binnen de aanwezige gebouwen; . de opslag mag niet plaatsvinden in kassen; . detailhandel is niet toegestaan. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) Artikel 2.1, eerste lid “Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. (…); b. (…); c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…); (…).” Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a “Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan en de beheersverordening: 1. (…) 2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; 3. (…).” Besluit omgevingsrecht (Bor) Artikel 4 van bijlage 2 “Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: (…) 11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.” Wet ruimtelijke ordening (Wro) Artikel 3.1, eerste lid “De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.” Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn) Artikel 15, derde lid “De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.”… Het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:810 (ligplaatsvergunning Amsterdam).

Verder blijkt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (Zie rechtsoverweging 3.1 van de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018, (ECLI:NL:RVS:2018:906) dat de mogelijkheid om in een procedure als de onderhavige de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de maatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In dit geval kan een bestemmingsplanregeling derhalve slechts onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met een hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. 7.2 Eisers worden niet gevolgd in hun stelling dat artikel 3.1.2, onder d, van de planregels innerlijk tegenstijdig is met andere regels die zijn opgenomen in artikelen 3.1.1 en 3.1.2 van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 3.1.1, aanhef en onder d, zijn op eisers’ percelen nevenactiviteiten toegestaan. In artikel 3.1.2 staan aanvullende regels opgenomen. Dat deze regels de toegestane nevenactiviteiten in bepaalde mate beperken, en dat regels voor opslag de nevenactiviteit inpandige opslag nog verder beperken en daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen opslag in schuren en kassen, maakt nog niet dat sprake is van innerlijke tegenstrijdigheid van betrokken planregels. Voor zover eisers betogen dat het verbod om opslag te laten plaatsvinden in kassen in strijd is met artikel 3.1 van de Wro worden zij daarin evenmin gevolgd. Naar het oordeel van de rechtbank is het bepaald niet evident dat het onderscheid dat in de planregels wordt gemaakt tussen opslag in kassen en opslag in schuren niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening is gemaakt. Nog daargelaten dat artikel 3.1 van de Wro niet zodanig concreet is dat die bepaling zich leent voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie, is niet onbegrijpelijk dat de planwetgever opslag in kassen niet heeft willen toestaan in een gebied waar intensieve glastuinbouw wordt beoogd. In zoverre is hier de verwijzing van verweerder naar de eerdergenoemde uitspraak van 24 juni 2015 (over het bestemmingsplan) wel relevant, aangezien de Afdeling hierin immers heeft overwogen dat het stallen van caravans in kassen in strijd moet worden geacht met het ruimtelijk beleid. 7.3 Over het beroep op de Dienstenrichtlijn het volgende. De rechtbank is van oordeel dat het aanbieden van stallingsruimte voor caravans een economische activiteit is die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt en dat daarom sprake is van een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank oordeelt echter dat gelet op overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn het in artikel 3.1.2, onder d, van het bestemmingsplan geregelde verbod om goederen op te slaan in kassen niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt. In die overweging is immers aangegeven dat de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. De betreffende planregel is een algemeen voorschrift van ruimtelijke ordening dat opslag regelt. Het verbod om dat in kassen te doen is niet alleen gericht tot verhuurders van stallingsruimte ten behoeve van caravans, en dus tot personen of bedrijven die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen, maar heeft een generieke gelding. Ook particulieren die een caravan of andere goederen in hun kassen willen opslaan, vallen onder dit verbod. Dit verbod regelt dus niet specifiek de toegang tot een activiteit in verband met diensten of is daarop specifiek van invloed, maar moet door de dienstverrichters in acht worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier. De Dienstenrichtlijn ziet niet op dergelijke regelingen. De rechtbank verwijst naar en vindt bevestiging in de rechtspraak hierover van het Hof van Justitie van de Europese Unie en van de Afdeling. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 3.1.2, onder d, van het bestemmingsplan onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten. 8. Eisers betogen verder dat het stallen van caravans in kassen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening omdat de herstructurering van de [locatie] op een dood spoor zit, nieuwe ontwikkelingen die de glastuinbouw in de [locatie] stimuleren niet bekend zijn, de ruimtelijke uitstraling van de (tijdelijke) caravanstelling gering is, de innovatieve projecten die eisers met de caravanstalling financieren een bijdrage leveren aan de herstructurering en vanwege deze bijdrage niet hoeft te worden gevreesd voor precedentwerking. Aanvullend wijzen eisers op de van na de bestreden besluiten daterende uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) over de PAS-problematiek. Zij betogen dat herstructurering en intensivering van de glastuinbouw niet aan de orde zullen zijn zolang de PAS-crisis voortduurt, zodat verweerder de omgevingsvergunning niet op grond van dit argument heeft kunnen weigeren. 8.1 De rechtbank overweegt als volgt. In rechtsoverweging 5 van de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1945) over het bestemmingsplan staat, kortgezegd, dat het gebruik van de percelen voor de stalling van caravans ook op grond van het vorige bestemmingsplan niet was toegestaan, niet past in het provinciale en gemeentelijke beleid voor het gebied (stimuleren economische toekomstmogelijkheden voor de tuinbouwbedrijven) en hetgeen is aangevoerd omtrent de bedrijfsvoering geen aanleiding geeft om een uitzondering te maken op het beleid. Dat het in de praktijk volgens eisers niet lukt om daadwerkelijk invulling te geven aan het bestemmingsplan, dat ambtelijk wordt nagedacht over een andere invulling van het gebied, en dat dat de stikstofproblematiek een extra hindernis kan gaan vormen bij het invulling geven aan het bestemmingsplan, neemt niet weg dat het gemeentelijke en provinciale beleid op dit punt vooralsnog ongewijzigd zijn en de Afdeling in de hierboven genoemde uitspraak reeds heeft uitgemaakt dat caravanstalling in kassen niet past in dit beleid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten dan ook nog steeds in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gevraagde gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het betoog van eisers slaagt daarom niet. 9. Eisers betogen dat in de bestreden besluiten niet kenbaar is afgewogen hoe hun (financiële) belangen bij de afwijzing van de tijdelijke omgevingsvergunning zijn betrokken. Het feit dat verweerder (1) de huidige inkomsten van eisers uit de innovatieve projecten, (2) de gewijzigde ruimtelijke koers voor de herstructurering van de kleinschalige glastuinbouw op de [locatie] als bepaald voor Next Garden en (3) de verstrekte subsidie/gelden van de provincie Gelderland voor Next Garden, waaronder die voor innovaties en start-ups, zoals de deelname van [eiser 2] aan het project Humprey’s en de deelname van [eiser 1] aan de teelt van zaden van groenten voor zaadveredelaar [bedrijf] niet bij de af te wegen belangen heeft betrokken, maakt dat in ieder geval sprake is van een onzorgvuldige besluitvorming.