ECLI:NL:RBGEL:2018:4861

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: AWB 18/3009 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen [eiser] en [eiseres], beiden wonende te [woonplaats] , eisers (gemachtigde: mr. J. Biemond), en de burgemeester van de gemeente Nunspeet, verweerder. Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: [derde-partij] en [derde-partij], beiden wonende te [woonplaats] ; [derde-partij] , [derde-partij] en [derde-partij], allen wonende te [woonplaats] .

Bij besluit van 17 november 2017 (hierna: primair besluit 1) heeft verweerder eisers bevolen om hun hond uiterlijk maandag 20 november 2017 af te geven aan de gemeente Nunspeet, door aflevering ervan bij een nader aangeduid dierenpension. Bij besluit van 21 november 2017 (hierna: primair besluit 2) heeft verweerder eisers gelast om uiterlijk 24 november 2017 alsnog gevolg te geven aan het bevel van 17 november 2017. Aan de overtreding van die last is een dwangsom van € 250 per dag verbonden, met een maximum van € 5.000. Bij besluit van 15 januari 2018 (hierna: primair besluit 3) heeft verweerder eisers wederom gelast om uiterlijk 18 januari 2018 alsnog gevolg te geven aan het bevel van 17 november 2017. Aan de overtreding van die last is een dwangsom van € 750 per dag verbonden, met een maximum van € 15.000. Bij besluit van 24 januari 2018 (hierna: primair besluit 4) heeft verweerder medegedeeld dat eisers wegens het niet naleven van de op 21 november 2017 opgelegde last een bedrag van € 5.000 aan dwangsommen hebben verbeurd, en dat dit bedrag zal worden ingevorderd. Eisers hebben tegen alle primaire besluiten bezwaar gemaakt. Bij besluit van 24 april 2018 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder de door eisers gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de primaire besluiten in stand gelaten. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2018. Daarbij waren aanwezig eisers en hun gemachtigde, mr. A.H. Hinderks namens verweerder, en de derde-partijen.

inleiding 1.1. Eisers zijn de eigenaren van de hond Luna, een Tibetaanse Mastiff. Luna is in 2016 en 2015 betrokken geweest bij meerdere (bijt-)incidenten. Die incidenten hebben de burgemeester aanleiding gegeven tot het treffen van maatregelen. Over die maatregelen zijn diverse juridische procedures gevoerd. 1.2. Uiteindelijk heeft verweerder de primaire besluiten genomen. Hij stelt zich daarbij, kort samengevat, op het standpunt dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet ruimte biedt voor het bevel tot afgifte van Luna, dat de naleving van dit bevel mag worden afgedwongen met behulp van een last onder dwangsom, en dat een verbeurde dwangsom mag worden ingevorderd. 1.3. De door eisers gemaakte bezwaren hebben voor verweerder geen reden gevormd om de primaire besluiten te herroepen, zo blijkt uit het bestreden besluit. omvang van het geding 2.1. Eisers betogen allereerst dat verweerder niet bevoegd was tot het uitvaardigen van het bevel tot afgifte van Luna. Daartoe voeren eisers aan dat zo’n bevel niet op artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet kan worden gebaseerd, en dat – in ieder geval toen het bestreden besluit werd genomen – niet was voldaan aan de voorwaarden die artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet stelt. In dit kader stellen zij het volgende. Naleving van het bevel tot afgifte van Luna leidt tot ontneming van eigendom, en artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet biedt daarvoor – gelet op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) – geen grondslag. Overigens was geen sprake van een (dreigende) verstoring van de openbare orde. Bovendien kon toen met minder ingrijpende maatregelen worden bereikt wat verweerder wil. 2.2. Verder betogen eisers dat verweerder de naleving van het bevel tot afgifte van de hond niet kan afdwingen met behulp van een last onder dwangsom. Daartoe voeren eisers aan dat de afdelingen 5.3.1 en 5.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet van toepassing zijn op optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. In dit kader verwijzen zij naar artikel 5:23 van de Awb. 2.3. Daarnaast stellen eisers in algemene zin dat het bestreden besluit in strijd komt met het zorgvuldigheids-, motiverings-, vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel, alsmede met het verbod van vooringenomenheid en het verbod om een bevoegdheid te misbruiken. 2.4. Eisers willen dat de rechtbank het beroep gegrond verklaart en het bestreden besluit vernietigt, en uiteindelijk dat Luna weer naar hun huisadres kan terugkeren zonder dreiging van inbeslagname. wettelijk kader 3. De wettelijke voorschriften die voor de beoordeling van het beroep relevant zijn, worden aangehaald in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht. het bevel tot afgifte van Luna 4.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op de orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan gesproken kan worden. De burgemeester kan niet naar willekeur maatregelen nemen. Er moet zich een (dreigende) verstoring van de openbare orde voordoen en de bevelen dienen noodzakelijk te zijn voor de handhaving daarvan. 4.2. Een (dreigende) verstoring van de openbare orde kan worden veroorzaakt door uiteenlopende feiten en omstandigheden. Als zich zo’n situatie voordoet, is de burgemeester bevoegd om de bevelen te geven die voor de handhaving van de openbare orde noodzakelijk zijn. Welke inhoud en reikwijdte dergelijke bevelen mogen hebben, is in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet nader omschreven. De burgemeester beschikt dan ook over een aanzienlijke beoordelingsruimte om te bepalen of a. de openbare orde is verstoord dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat; en b. welke maatregelen naar aanleiding daarvan moeten worden genomen. 4.3. Hij dient echter rekening te houden met het feit dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk aan de rechtszekerheid kan worden gedaan. Verder moeten de bevelen in overeenstemming met wettelijke voorschriften, proportioneel en subsidiair zijn. 4.4. Ook als zich een langer durende verstoring van de openbare orde voordoet, is de burgemeester in beginsel bevoegd om de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid aan te wenden zolang de verstoring voortduurt. Dit artikel is eveneens toepasbaar in gevallen waarin zich weliswaar (nog) geen verstoring van de openbare orde voordoet, maar er wel ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan. 5.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3689, kan worden afgeleid dat verweerder de bevoegdheid van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet op zichzelf kan aanwenden om een gevaarlijke hond in beslag te nemen. De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen ten aanzien van het uitvaardigen van een bevel tot afgifte. 5.2. Naleving van het bevel tot afgifte van Luna leidt voorts – anders dan eisers blijkbaar veronderstellen – niet tot ontneming van hun eigendom. Verweerder krijgt namelijk weliswaar een zekere beschikkingsmacht over Luna, maar niet de bevoegdheid om Luna definitief aan eisers te onttrekken. In zoverre verwijst de rechtbank naar haar uitspraak van 20 februari 2017 met zaaknummer 17/3937, waarin is geoordeeld dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet verweerder geen bevoegdheid tot herplaatsing van Luna geeft. 5.3. Nu de effectuering van de primaire besluiten niet leidt tot ontneming van eigendom van eisers, mist de klacht over strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM feitelijke grondslag. 6.1. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder op zowel 17 november 2017 (toen primair besluit 1 werd genomen) als 24 april 2018 (toen het bestreden besluit werd genomen) menen dat een ernstige vrees bestond voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde in de gemeente Nunspeet. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. 6.2. Verweerder wijst allereerst op de ernstige bijtincidenten – die hebben geleid tot de serieuze verwonding van een persoon (mevrouw [derde-partij]) en haar ziekenhuisopname, en de dood van een hond (van de familie [derde-partij]) – waarbij Luna in oktober 2016 betrokken is geweest. 6.3. Verder heeft verweerder zich mogen baseren op de bevindingen en conclusies van deskundigen die het gedrag van Luna hebben geobserveerd, namelijk dr. C.M. Vinke, gedragsbioloog bij de faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht, en L. de Boer, hondengedragsdeskundige.Door Vinke is een Risk Assessment rapport, gedateerd 14 december 2016, opgesteld. Daarin trekt zij, samengevat weergegeven, de conclusie dat de hond op dat moment, zonder dat aanvullende maatregelen worden getroffen, een zeer hoog risico voor mensen en honden met zich brengt. De hond zal waarschijnlijk in de toekomst weer bijten en schade aanrichten; als de hond bijt, bijt hij hard en kan veel schade aanrichten en de hond bijt zonder waarschuwing. Op 17 maart 2017 heeft Vinke in reactie op gronden van bezwaar onder meer de risicofactoren toegelicht.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Vogel, voorzitter, mr. R. Raat en mr. L.M. Koenraad, rechters, in tegenwoordigheid van de griffier.

griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Bijlage Eerste protocol bij het EVRM Artikel 1 Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. Gemeentewet Artikel 172, derde lid De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 5:1, eerste lid In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Artikel 5:1, tweede lid Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Artikel 5:23 Deze afdeling is niet van toepassing op optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Artikel 5:31d Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:37, eerste lid Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom. Artikel 7:12, eerste lid, eerste volzin De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.

Daarbij noemt zij met name de volgende factoren: het betreft een grote hond, een Tibetaanse Mastiff, een ras dat gebruikt wordt voor de bescherming van huis en haard, een hond die meerdere eigenaren heeft gehad, mogelijk socialisatie deficiënt is, die meerdere bijtervaringen achter de rug heeft, een hond met bijtincidenten waar mogelijk de aanwijzing in zit dat de ernst gaat toenemen, met tevens een verschuiving van hond-hond-agressie naar agressie naar de mens, in een woonwijk, met een eigenaar die niet de noodzakelijke maatregelen lijkt te hebben getroffen door het dier op een deugdelijke wijze aan te lijnen in de openbare ruimte en de deuren niet goed afgesloten schijnt te houden en die niet bijtijds aan de bel heeft getrokken bij een professionele gedragstherapeut om advies danwel dat advies niet heeft opgevolgd. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 30 maart 2017 is de hond aan eisers teruggegeven onder een aantal voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de hond de tuin en woning van eisers niet zonder begeleiding en slechts aangelijnd en voorzien van een muilkorf mag verlaten, en de voorwaarde dat eisers in overleg met De Boer de hond een (gedrags-)training laten volgen. Bij uitspraak van 9 november 2017 is deze voorziening weer opgeheven. Daaraan lag ten grondslag dat De Boer bij brief van 30 oktober 2017 aan verweerder kenbaar heeft gemaakt met de opgelegde training te stoppen. In die brief vermeldt De Boer dat de redenen daarvoor waren: het structureel niet nakomen van afspraken en het niet openstaan voor zijn adviezen. De voorafgaande twee maanden is geheel niet getraind. De Boer heeft van een collega-trainer vernomen dat eisers zelf met een andere trainer aan de slag zijn gegaan. Dit is voor De Boer “totaal naïef onverantwoord”, en hij concludeert: “Ik zie dan ook een gevaarzetting ontstaan waar ik geen deel in kan en wil hebben. Hetgeen aangeleerd is door mij is inmiddels totaal verdwenen en Luna valt weer uit. Een nieuw bijtincident wil en ga ik mijn naam niet aan verbinden.” Door beide deskundigen wordt kortom gesteld dat en waarom de kans op herhaling van bijtgedrag van Luna zeer groot is, zeker als zij niet onder structurele begeleiding van een deskundige wordt getraind. De conclusies van Vinke en De Boer – over de kans op herhaling van (ernstige) bijtincidenten – worden, naar het oordeel van de rechtbank, niet ondergraven door de door eisers overgelegde rapporten van H. Gaus-Uitterdijk (kynologisch gedragstherapeut) gedateerd 6 december 2017 en 5 maart 2018, en evenmin door dat van Y. van Veldhuijsen (hondentrainer) gedateerd 8 december 2017. Deze rapporten bevatten geen riskassessment, maar een observatie. In die rapporten staat welbeschouwd slechts te lezen dat Luna geen bijtgedrag vertoonde toen zij door Gaus en Van Veldhuijsen werd geobserveerd. Daarmee gaan zij zonder goede motivering voorbij aan de zeer ernstige bijtincidenten die al hebben plaatsgevonden. 6.4. Eisers hebben onder verwijzing naar deze rapporten eveneens aangevoerd dat de hond trainbaar is. Over de vraag, of, en zo ja, in welk mate, training van de hond de risico’s zal verminderen, bestaat discussie. Ook tussen de verschillende betrokken deskundigen. Op basis van de conclusies van Vinke en De Boer en het hierboven geschetste verloop van de teruggave van Luna, heeft verweerder zich echter op het standpunt kunnen stellen dat de combinatie van eisers en deze hond niet trainbaar is. Daarbij heeft verweerder met name gewicht mogen toekennen aan de inschatting van De Boer, zoals verwoord in zijn brief van 30 oktober 2017. Hij heeft immers als hondengedragsdeskundige zelf met eisers en Luna getraind. 6.5. De openbare orde in de straat waar eisers wonen en de directe omgeving daarvan kon en kan daarbij niet alleen worden verstoord door het gevaar dat Luna wederom een andere hond en/of een persoon zal bijten, maar ook door de onrust die bij onder meer de directe buren van eisers dreigt te ontstaan als Luna naar het woonadres van eisers zal terugkeren. De rechtbank verwacht met verweerder dat die onrust snel zal uitmonden in een ernstige toename van de – sinds geruime tijd toch al forse – spanningen tussen eisers en hun buren. In zoverre wijst de rechtbank op de heftige emoties bij alle betrokkenen die blijken uit de gedingstukken en het verloop van de zitting. Verder blijkt deze onrust uit een door de derde-partijen in het geding gebracht document, dat is ondertekend door 133 inwoners van de gemeente Nunspeet, waarin de vrees wordt geuit voor de veiligheid in de omgeving van de woning van eisers vanwege Luna. 6.6. Tot slot heeft verweerder mee mogen wegen dat eisers zwijgen over de verblijfplaats van Luna en over de trainingen die met Luna wel of niet worden gevolgd. Eisers hebben bovendien onduidelijke – want uiteenlopende en tegenstrijdige – verklaringen afgelegd over hun intentie om naar een andere gemeente te verhuizen. Ook deze omstandigheden dragen in relevante mate bij aan de spanningen tussen eisers en hun buren, en ook aan twijfel over de plannen van eisers met Luna. Naar het oordeel van de rechtbank maakt dit alles de vrees voor verstoring van de openbare orde niet alleen ernstig, maar duurt deze vrees ook nog altijd voort. 7. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder menen dat op zowel 17 november als 24 april 2018 niet met minder ingrijpende maatregelen dan een bevel tot afgifte van Luna kon worden volstaan om de voortdurende vrees voor verstoring van de openbare orde tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. 8.1. Krachtens artikel 2.59 van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Nunspeet (hierna: APV), zoals dit artikel gold toen het bestreden besluit werd genomen, kon en kan het college van burgemeester en wethouders bevelen dat eisers Luna aanlijnen en/of muilkorven. Zo’n bevel is voor eisers minder ingrijpend dan het nu ter discussie staande bevel tot afgifte. Verweerder dient te beoordelen of kon worden volstaan met deze minder ingrijpende maatregel. In dat geval mag verweerder zijn bevoegdheid zoals bedoeld in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet aanwenden. Bij de beantwoording van die vraag beschikt verweerder over een grote beoordelingsruimte. Die ruimte noodzaakt de rechtbank tot een zekere terughoudendheid bij het toetsen van de conclusies van verweerder op dit punt. 8.2. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de enige mogelijkheid om een einde te maken aan de vrees voor verstoring van de openbare orde een bevel tot afgifte van de hond is. Daarbij is betrokken dat eisers niet laten zien dat ze de verantwoordelijkheid kunnen dragen die de verzorging van deze grote en sterke hond met zich brengt. Eisers hebben immers eerder zich niet gehouden aan de voorwaarden die hen door de voorzieningenrechter zijn opgelegd bij de teruggave van de nog altijd ongetrainde hond, vervolgens hebben zij geweigerd de hond aan verweerder af te staan en hebben zij de hond tot op de dag van vandaag verborgen gehouden. Ook het patroon van (bijt-)incidenten met de hond, zonder dat eisers direct uit eigen beweging maatregelen hebben getroffen, wijst daarop. Verweerder heeft ter zitting in dat verband nog verwezen naar het proces verbaal van bevindingen van de politie van 2 november 2016, waaruit blijkt dat in 2016 en 2015 Luna bij nog vier incidenten is betrokken, waarbij in twee gevallen Luna een andere hond heeft gebeten en in twee gevallen Luna dreigend gedrag heeft laten zien. Uit het proces verbaal blijkt overigens dat Luna drie maal niet aangelijnd was, en eenmaal aangelijnd was maar zich losrukte. Door dit alles heeft verweerder in redelijkheid het standpunt in kunnen nemen er onvoldoende vertrouwen in te hebben dat eisers zich aan een aanlijn- en muilkorfgebod zullen houden. 8.3. Met inachtneming van hetgeen hiervoor in rechtsoverweging 6.