ECLI:NL:RBDHA:2026:857

RECHTBANK Den Haag Team handel Zaaknummer: C/09/681825 / HA ZA 25-247 Vonnis van 14 januari 2026 in de zaak van [eiser] te [woonplaats] , eiser, hierna te noemen: [eiser] , advocaat: mr. A.C. Teeuw, tegen DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) te Den Haag, gedaagde, hierna te noemen: de Staat, advocaat: mr. M.T. Beumers. 1 Samenvatting De Staat heeft onjuiste en daarmee onrechtmatige primaire besluiten genomen over het melkveebedrijf van [eiser] in het kader van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 en het Fosfaatrechtenstelsel 2018. Kort gezegd is de Staat in die besluiten uitgegaan van een te laag aantal fosfaatrechten. Medio 2020 heeft de Staat alsnog de besluiten genomen die zij oorspronkelijk had moeten nemen. De Staat heeft een schadevergoeding aan [eiser] betaald, voornamelijk voor gemiste bedrijfsresultaten wegens minder gehouden melkkoeien tot in het jaar 2020. [eiser] stelt dat hij door de onrechtmatige besluiten verdere schade heeft geleden; hij vordert in deze procedure de vergoeding daarvan. Volgens [eiser] hebben de onrechtmatige besluiten en de daarmee gepaard gaande juridische procedures zijn (psychische) gezondheidstoestand negatief beïnvloed, en heeft dat weer een negatieve invloed gehad op de wijze waarop hij zijn melkveebedrijf heeft gevoerd. [eiser] betoogt dat dit tot in het jaar 2023 heeft geleid tot een lagere gemiddelde melkproductie per koe en tot verdere schade voor zijn bedrijf. De rechtbank komt in dit vonnis tot het oordeel dat niet is komen vast te staan dat er causaal verband bestaat tussen de onrechtmatige besluiten en de gestelde verdere schade waarvan [eiser] vergoeding vordert in deze procedure. De rechtbank zal de vorderingen van [eiser] dan ook afwijzen. 2 De procedure 2.1. Het procesdossier bestaat uit de volgende processtukken: - de dagvaarding van 7 maart 2025, tevens houdende verzoek om een voorlopige voorziening op grond van artikel 223 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv); - de akte overlegging producties, met producties 1 tot en met 52; - de akte vermindering van eis; - de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 13; - het tussenvonnis van 16 juli 2025, waarbij een mondelinge behandeling is bevolen; - de producties 53 tot en met 55 van [eiser] ; - de productie 56 van [eiser] ; - de brieven van de zijde van de Staat van 20 oktober 2025, waarin de Staat bezwaar heeft gemaakt tegen indiening van producties 53 tot en met 56; - het e-mailbericht van de rechtbank aan partijen van 20 oktober 2025 (15:19 uur), waarin de rechtbank heeft meegedeeld geen aanleiding te zien de producties 53 tot en met 55 op voorhand buiten beschouwing te laten; - het e-mailbericht van [eiser] aan de rechtbank, waarin hij reageert op het door de Staat gemaakte bezwaar tegen indiening van productie 56; - het e-mailbericht van de rechtbank aan partijen van 23 oktober 2025 (8:54 uur), waarin de rechtbank heeft meegedeeld geen aanleiding te zien productie 56 op voorhand buiten beschouwing te laten; - de akte houdende overlegging productie van de Staat, met productie 14. 2.2. Op 30 oktober 2025 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden. Partijen hebben hun standpunten nader toegelicht en hebben daarbij gebruikgemaakt van spreekaantekeningen, die zij aan de rechtbank hebben overhandigd. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat partijen tijdens de zitting hebben gezegd. 2.3. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald. 3 De feiten 3.1. [eiser] exploiteert een melkveehouderij. In 2010 heeft [eiser] investeringen gedaan ten behoeve van de verdere ontwikkeling van zijn melkveebedrijf. 3.2. In december 2010 heeft een GZ-psycholoog (hierna: de GZ-psycholoog) bij [eiser] de diagnose gesteld van Post-Traumatische Stress Stoornis (PTSS). Dit hield verband met een zeer ingrijpende gebeurtenis vóór 2010 die grote impact op [eiser] heeft gehad. Deze gebeurtenis wordt hierna ‘de ingrijpende gebeurtenis’ genoemd [eiser] heeft tegen de besluiten om zijn bezwaren ongegrond te verklaren, beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb) en uitstel van betaling verzocht. 3.13. Van de op grond van de in 3.11 genoemde beschikkingen verschuldigde heffingen heeft de Staat € 7.000,- ingehouden op zogenaamd melkgeld van [eiser] (de rechtbank begrijpt: gelden die de melkfabriek aan [eiser] is verschuldigd op grond van de door [eiser] aan de melkfabriek geleverde melk). Voor de rest van deze heffingen heeft de Staat uitstel van betaling aan [eiser] verleend tot het moment dat het CBb uitspraak zou doen over het door [eiser] ingestelde beroep bij het CBb. 3.14. Bij uitspraak van 3 maart 2020 heeft het CBb geoordeeld dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel bij [eiser] heeft geleid tot een buitensporige last, die in strijd komt met het recht op eigendom dat is neergelegd artikel 1 van het eerste Protocol bij het Verdrag tot Bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP EVRM), en de Staat opgedragen haar besluit van 5 januari 2018 over de hoeveelheid fosfaatrechten ten aanzien van [eiser] te herzien. Het CBb heeft daartoe overwogen: ‘Gezien het moment van de investeringen, de oorzaak van de achterblijvende uitvoering van de plannen en mede in aanmerking genomen de omvang van de financiële last en de impact op de bedrijfsvoering, is het College van oordeel dat goede redenen aanwezig zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en dat de belangen van [ [eiser] ] zwaarder moeten wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn). Het beroep op schending van artikel 1 EP slaagt.’ Het CBb heeft in deze uitspraak verder overwogen dat de Staat terecht heeft geoordeeld dat geen sprake was van een knelgeval in de zin van de Msw en dat het fosfaatrechtenstelsel in het algemeen niet in strijd is met artikel 1 EP EVRM. 3.15. Bij besluit van 9 juni 2020 heeft de Staat een herziene beslissing op bezwaar toegezonden en het aantal fosfaatrechten voor [eiser] vastgesteld op 3.419 (in kg fosfaat) en een ontheffing verleend ter hoogte van 2.586 (in kg fosfaat). Dit komt bij elkaar op 6.005 kg fosfaat. 3.16. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 9 juni 2020. [eiser] heeft in dat verband onder meer aangevoerd dat aan hem extra (wel vrij verhandelbare) fosfaatrechten hadden moeten worden toegekend in plaats van het verlenen van een (niet vrij verhandelbare) ontheffing. Bij uitspraak van 7 september 2021 heeft het CBb het betoog van [eiser] dat de Staat niet had mogen kiezen voor het verlenen van een ontheffing in plaats van voor het toekennen van fosfaatrechten, verworpen. 3.17. Bij nieuwe beslissing op bezwaar van 29 juli 2020 heeft de Staat zijn besluiten van 24 en 31 maart en 7, 14, en 21 april 2018 wat betreft het Fosfaatreductieplan 2017 herzien, in die zin dat de aan [eiser] opgelegde heffingen op nihil zijn gesteld. 3.18. Bij brief van 22 augustus 2020 heeft [eiser] de Staat aansprakelijk gesteld voor de geleden schade als gevolg van de onrechtmatige besluiten. 3.19. Op 15 januari 2021 heeft de Staat een schadevergoeding aan [eiser] toegekend van € 27.958,55. Dit bedrag bestond uit een vergoeding voor gemiste inkomsten over 2018 (€ 8.870,42) en 2019 (€ 15.971,04), advieskosten (€ 2.119,96) en wettelijke rente (€ 993,80). 3.20. [eiser] heeft (kort gezegd) aan de Staat laten weten dat hij meent dat zijn functioneren op het bedrijf negatief is beïnvloed door de onrechtmatige besluiten en dat hij daarom meer schade heeft geleden dan de Staat aan hem heeft vergoed. 3.21. De Staat heeft meermaals aan [eiser] laten weten dat wat hem betreft een medisch deskundige het causaal verband moet vaststellen tussen de onrechtmatige besluitvorming, de gestelde verergering van psychische klachten en de gestelde schade. De Staat heeft voor het inschakelen van een (...) De GZ-psycholoog maakt in zijn brief van 30 april 2018 wel melding van de discussie over de fosfaatrechten maar lijkt de oude problematiek voorop te stellen. Bij de huisarts lijkt de discussie over de fosfaatrechten overigens pas op 29 januari 2019 gemeld. Het is gezien de aanwezige gegevens aannemelijk dat de discussie over de fosfaatrechten enige (stress)klachten gegeven hebben maar de verwijzing voor een herhaalde psychologische behandeling kwam voort uit de “oude problematiek” en ook de psycholoog benoemt die problematiek als eerste oorzaak. Overigens duidde de psycholoog de klachten als een aanpassingsstoornis hetgeen een stoornis is waaraan doorgaans geen duidelijke arbeidsbeperkingen zijn toe te kennen. In het medisch dossier valt eigenlijk niets te lezen over arbeidsongeschiktheid door de jaren heen. (...) Ik kan me niet vinden in het advies [van [naam 1] ]. De belangrijkste vaststelling is dat de psychiater bij haar onderzoek geen afwijkingen kan vaststellen. De concentratieproblemen en vermoeidheid die ze later in het dossier noemt, worden op geen enkele wijze geobjectiveerd. Ze kan als gevolg daarvan ook geen duidelijke beperkende psychiatrische stoornis vaststellen. De psychiater komt tot de conclusie van een somatoforme stoornis met daarbij oorsuizen, rug- en nekklachten. Die klachten zijn echter niet terug te lezen in het journaal van de huisarts en ook de aanwezige informatie van derden laat die klachten niet zien. Hoe die klachten dan zouden zijn ontstaan door de rechtszaken wordt verder niet onderbouwd. Verder merk ik op dat de psychiater volledig voorbijgaat aan de procedure(s) die voortgekomen zijn uit [de ingrijpende gebeurtenis]. Dat speelde nog in 2017 en 2018 (...). Mijn conclusie over het advies [van [naam 1] ] is derhalve dat het gestelde causale verband onvoldoende gemotiveerd wordt. Klachten die de psychiater aan de rechtszaken toeschrijft worden of door haarzelf niet geobjectiveerd (o.a. concentratiestoornissen) of blijken niet uit het dossier (oorsuizen, nek- en rugklachten).’ 3.26. In een brief van [naam 1] van 20 oktober 2025 is onder meer het volgende opgenomen: ‘Uit het huisartsendossier blijkt dat [ [eiser] ] vanaf 2018 last heeft gehad van concentratieproblemen, slapeloosheid, vermoeidheid en daardoor grote moeite heeft gehad met het uitvoeren van de taken op het melkveebedrijf. Door de procedures over het fosfaat ontstonden de psychische klachten. Daarbij kwamen ook psychische klachten terug, maar niet andersom zoals [ [naam 3] ] stelt. Zie bijvoorbeeld: [opsomming van een aantal citaten uit het huisartsendossier]. (...) Er is een somatoforme stoornis ontstaan: (...) Deze ziekte en de grote onzekerheid heeft grote impact gehad op [ [eiser] ] en zijn bedrijf. Het medisch dossier bevestigt dat [eiser] hierdoor niet in staat is om alle taken van het veebedrijf adequaat uit te voeren. Ook na de einduitspraak in 2020 de klachten niet direct zijn verbeterd.’ 3.27. Op 27 oktober 2025 heeft [naam 3] gereageerd op de rapportage van 20 oktober 2025 van [naam 1] . In deze reactie is onder meer het volgende opgenomen: [I]nhoudelijk wil ik het volgende opmerken:  Mevrouw [naam 1] baseert haar conclusies ten aanzien van de klachten en de gevolgen daarvan op het vermogen van de betrokkene om alle taken van het veebedrijf uit te voeren grotendeels op de door haar beschreven huisartsenconsulten. Ik wijs erop dat wat zij over de consulten (...) schrijft slechts de verslaglegging is van wat betrokkene zelf vermeldt. Het staat immers allemaal onder de S van de zogenaamde SOEP-notitie. Hierin staat S voor subjectief, met andere woorden de klachten die iemand uit; de O voor objectief, met andere woorden, de objectieve vaststellingen van de huisarts, de E voor evaluatie, doorgaans wordt daarbij de (vermoede) diagnose vermeld, en de P voor plan, met andere woorden, de benodigde actie (bijvoorbeeld: medicatie, verwijzing voor onderzoek of behandeling). Bij geen van de consulten is er een vermelding van object Dit heeft weer een sterk negatieve invloed gehad op de bedrijfsvoering door [eiser] . In de hypothetische situatie zonder de onrechtmatige besluiten van de Staat, zou [eiser] in de jaren 2018-2023 115 melkkoeien met bijbehorend jongvee hebben gehad, met normale bedrijfsresultaten. In de feitelijke situatie heeft hij in (een deel van) deze periode een lager aantal melkkoeien met bijbehorend jongvee gehad en zijn andere aspecten van zijn bedrijfssituatie negatief beïnvloed. Bij het toekennen van schadevergoeding aan [eiser] heeft de Staat ten onrechte geen rekening gehouden met de schade vanwege verminderde melkproductie per koe, hogere afvoer en sterfte en andere negatieve effecten op het bedrijf. De verdere schade die [eiser] heeft geleden, moet worden begroot op € 924.549,66. 4.2.3. De Staat is ten slotte schadeplichtig jegens [eiser] omdat de Staat [eiser] op 9 juni 2020 een ontheffing heeft verleend voor 2.586 kg fosfaat, in plaats van aan hem 2.586 extra fosfaatrechten toe te kennen. 4.3. Aan de gevorderde voorlopige voorziening legt [eiser] ten grondslag dat de Staat hem een bedrag van € 924.549,66 aan schadevergoeding is verschuldigd en dat hij een zodanig groot belang heeft bij het gevraagde voorschot dat niet van hem kan worden gevergd dat hij de afloop van de hoofdprocedure afwacht, dit omdat zijn bedrijf in grote financiële nood verkeert. 4.4. De Staat voert verweer en concludeert tot afwijzing van de vorderingen. 4.5. Op de standpunten van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan. 5 De beoordeling 5.1. De rechtbank neemt het volgende tot uitgangspunt. De Staat heeft in 2017 en 2018 onjuiste en daarmee onrechtmatige primaire besluiten genomen over het melkveebedrijf van [eiser] . De Staat is daarom verplicht om de toerekenbare schade die [eiser] door deze besluiten heeft geleden, te vergoeden. Om deze schade te berekenen, moet de feitelijke situatie van het bedrijf van [eiser] , worden afgezet tegen de hypothetische situatie waarin het bedrijf van [eiser] zou hebben verkeerd als de Staat in 2017 en 2018 direct juiste (rechtmatige) primaire besluiten zou hebben genomen. 5.2. In de hypothetische situatie waarin de onrechtmatige besluiten worden weggedacht, zou de Staat bij het nemen van de primaire besluiten steeds ervan zijn uitgegaan dat het bedrijf van [eiser] met het melkvee in totaal 6.005 kg fosfaat per jaar mocht produceren. In die hypothetische situatie zouden aan [eiser] (in 2017 en 2018) géén heffingen zijn opgelegd in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 en zouden aan het bedrijf van [eiser] bij besluit van 5 januari 2018 ofwel 6.005 kg fosfaatrechten zijn toegekend, ofwel zou mede een ontheffing zijn verleend, steeds met als resultaat dat het bedrijf 6.005 kg fosfaat per jaar mocht produceren. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. De vraag is vervolgens tot welk bedrag het bedrijf van [eiser] in de feitelijke situatie financieel is benadeeld ten opzichte van de beschreven hypothetische situatie. 5.3. In zaken zoals hier aan de orde, berekent de Staat de verschuldigde schadevergoeding normaliter door – op basis van concrete bedrijfsresultaten van de melkveehouder in de relevante jaren – te berekenen wat een melkveehouder in de hypothetische situatie extra zou hebben verdiend met (a) de ten onrechte in het kader van het Fosfaatreductieplan in 2017 afgevoerde vrouwelijke runderen en (b) de extra toegestane fosfaatproductie, indien deze gelijk in januari 2018 aan de melkveehouder zouden zijn toegekend, en niet pas op een later moment. 5.4. Vast staat dat [eiser] in 2017 géén vrouwelijke runderen heeft afgevoerd naar aanleiding van de heffingen in het kader van het Fosfaatreductieplan in 2017. De Staat heeft onweersproken gesteld dat hij daarom mocht aannemen dat het aantal koeien dat het bedrijf van [eiser] in het jaar 2017 heeft gehouden, niet door de onrechtmatige besluiten is beïnvloed. De Staat heeft verder een berekening gemaakt van het aantal melkkoeien dat [eiser] door De Staat heeft onder verwijzing naar de rapportages van [naam 3] vervolgens onweersproken gesteld dat de onderdelen van het huisartsendossier waarop [naam 1] zich baseert, slechts de verslaglegging zijn door de huisarts van wat [eiser] destijds zelf heeft verklaard, zónder vermelding van een objectieve vaststelling van psychische problematiek en zonder dat er iets wordt vermeld over behandeling door de huisarts, over medicatie of over verwijzing voor behandeling door een andere zorgverlener. Daarnaast heeft de Staat onweersproken gesteld dat meerdere somatische klachten waarvan [naam 1] melding maakt in haar verklaring van 18 januari 2024 (oorsuizen, nek- en rugklachten) niet in het huisartsendossier voorkomen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat onduidelijk is gebleven met welke (psychische of somatische) klachten [eiser] in de periode na 2017 werd geconfronteerd en dat [naam 1] geen deugdelijke motivering heeft gegeven voor haar medische oordeel over het causale verband tussen de onrechtmatige besluiten door de Staat en de spanningsklachten van [eiser] . 5.10. [eiser] heeft dit gestelde causale verband evenmin op andere wijze voldoende onderbouwd. Aan verklaringen van anderen – zoals de dierenarts van [eiser] – komt in dit verband geen waarde toe, aangezien zij niet over de benodigde medische deskundigheid beschikken. De rechtbank gaat niet mee in [eiser] betoog dat de spanningsklachten wel door de onrechtmatige besluitvorming moeten zijn veroorzaakt, omdat andere denkbare oorzaken ontbreken. Het dossier bevat aanknopingspunten voor mogelijk andere oorzaken voor eventuele spanningsklachten, zoals de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – dat ingrijpende gevolgen had voor melkveehouders maar in zijn algemeenheid niet onrechtmatig was – en bij [eiser] vóór de onrechtmatige besluitvorming bestaande (psychische) problematiek die in 2017-2018 opnieuw klachten gaf (de rechtbank verwijst op dit punt naar de onder 3.25 geciteerde passage uit het rapport van [naam 3] ). 5.11. Ook indien deelvraag a. bevestigend zou moeten worden beantwoord – en er dus een oorzakelijk verband zou kunnen worden aangenomen tussen de onrechtmatige besluitvorming door de Staat en de spanningsklachten van [eiser] – zou de rechtbank de causaliteit tussen de onrechtmatige besluitvorming en de gevorderde financiële schade niet kunnen aannemen. Daarvoor is vereist dat ook deelvraag b. bevestigend wordt beantwoord. [eiser] heeft echter onvoldoende onderbouwd dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de (gestelde) spanningsklachten en de verslechterde bedrijfsresultaten. Indien aangenomen zou worden dat [eiser] als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming door de Staat spanningsklachten heeft ervaren, is daarmee nog niet gezegd dat die spanningsklachten bij [eiser] hebben geleid tot een beperking in het verrichten van arbeid of in het aansturen van het melkveebedrijf, die heeft geresulteerd in verminderde melkopbrengsten en (dus) financiële schade. Het door [eiser] in het geding gebrachte rapport van Finqa biedt op dit punt onvoldoende onderbouwing. Uit het rapport valt niet af te leiden op welke wijze spanningsklachten zouden hebben geleid tot slechtere bedrijfsvoering. [eiser] heeft tijdens de mondelinge behandeling gezegd dat geen sprake is geweest van arbeidsongeschiktheid, maar dat hij in de periode na 2017 minder scherp en minder adequaat was. [eiser] heeft echter onvoldoende toegelicht wat deze verminderde scherpte concreet betekende voor zijn aansturing van het melkveebedrijf en hoe en in welke mate dit effect heeft gehad op de melkopbrengst van zijn koeien. 5.12. Hoewel goed denkbaar is dat de onrechtmatige besluitvorming door de Staat [eiser] stress heeft bezorgd, is het verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de in deze procedure gevorderde financiële schade (voor zover nog niet door de Staat vergoed) niet vast komen te staan. De schade die [eiser] aantoonbaar heeft geleden door deze besluiten, heeft de Staat reeds aan hem