ECLI:NL:RBDHA:2024:8275

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Amsterdam Bestuursrecht Zaaknummer: NL23.19104 T V-nummers: [nummer 1] en [nummer 2] tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiseres 1] , geboren op [geboortedatum 1] 1962, van Eritrese nationaliteit, eiseres alsmede, [eiseres 2] , geboren op [geboortedatum 2] 2011, eiser (hierna: [eiseres 2] ) samen: eisers (gemachtigde: mr. C.C. Smit), en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder (gemachtigde: mr. R.R. Scholtens). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het niet tijdig beslissen en de afwijzing van de aanvraag namens eisers voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) met als doel “verblijf als familie- of gezinslid bij [naam 1] (hierna: referente)”. Referente is de dochter van eiseres. Referente heeft op 9 augustus 2021 de mvv-aanvraag ten behoeve van eiseres, de dochter van referente [naam 2] (hierna: [naam 2] ) en [eiseres 2] ingediend. 1.1. De aanvraag voor [naam 2] is ingewilligd. Verweerder heeft de aanvraag voor eisers in afzonderlijke besluiten van 3 augustus 2022 afgewezen. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. 1.2. Eisers hebben verweerder op 10 juni 2023 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op hun bezwaren. Op 30 juni 2023 hebben eisers beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen van verweerder. 1.3. Met de afzonderlijke bestreden besluiten van 18 september 2023 heeft verweerder alsnog beslist op de bezwaren van eisers en is verweerder bij de afwijzing van de aanvragen gebleven. Daarnaast is aan eisers een dwangsom toegekend wegens het niet tijdig beslissen op de bezwaren. 1.4. Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ook betrekking op de alsnog genomen besluiten. 1.5. Eisers hebben beroepsgronden ingediend. Verweerder heeft daarop gereageerd met een verweerschrift. 1.6. De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van verweerder, referente, [naam 2] en T. Menelik als tolk in de taal Tigrinya.

Waar deze zaak over gaat 2. Referente is geboren op [geboortedatum 3] 1990 en heeft de Eritrese nationaliteit. Referente is samen met haar dochter [naam 3] , geboren op [geboortedatum 4] 2011 (hierna: [naam 3] ), in augustus 2016 naar Nederland gekomen. Referente en [naam 3] hebben een asielstatus in Nederland. Eisers hebben ook de Eritrese nationaliteit en verblijven momenteel in Ethiopië. Eiseres wil in Nederland verblijven bij haar meerderjarige kind (referente) en haar minderjarige kleinkind ( [naam 2] ). [eiseres 2] wil verblijven bij zijn tante (referente) en zijn nicht ( [naam 2] ). Referente is in Nederland recent bevallen van een dochter. 2.1. Eisers hebben samen met referente, [naam 2] en [naam 3] tot 2012 een gezin gevormd in Eritrea. Dit heeft referente niet alleen verklaard in de huidige procedure, maar ook tijdens haar asielprocedure. Referente is in 2012 ondergedoken, tot 2015. In die periode heeft zij af en toe contact gehad met het gezin. [naam 2] heeft vanaf haar geboorte tot aan haar vierde levensjaar met referente samengewoond. [naam 2] heeft vanaf haar geboorte tot haar veertiende levensjaar samengewoond met eisers. De biologische ouders van [eiseres 2] zijn volgens referente niet in beeld. De biologische moeder is verdwenen en de biologische vader, de broer van referente, zit in het leger. Het is niet bekend waar zij verblijven en of zij nog in leven zijn. De biologische ouders hebben [eiseres 2] op zeer jonge leeftijd achtergelaten. Sindsdien zorgen referente en eiseres voor hem. Referente heeft het gezin altijd financieel onderhouden en doet dat nu vanuit Nederland. Eiseres heeft medische klachten. Zij heeft veel last van ademhalingsproblemen, haar rug en knieën. Eisers doen een beroep op artikel 8 van het EVRM om zo spoedig mogelijk te worden herenigd met referente en haar dochters. Besluitvorming van verweerder 3. Verweerder stelt zich in de primaire besluiten op het standpunt dat eisers niet voldoen aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een mvv. Verweerder geeft eisers het voordeel van de twijfel over het aannemelijk maken van de familierechtelijke relatie tussen eisers en referente. Dit betekent echter niet dat zij recht hebben op afgifte van een mvv. Tussen eiseres en referente bestaat namelijk geen meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Eiseres heeft niet aangetoond waarom zij samenwoonde met referente, terwijl referente al zelfstandig een gezin had gesticht in Eritrea. Niet aannemelijk is dat eiseres en referente niet zonder elkaar kunnen functioneren. Eiseres is ook niet exclusief afhankelijk van referente. Dit element is niet doorslaggevend, maar weegt verweerder wel mee. De financiële ondersteuning kan worden voortgezet op afstand. Het is begrijpelijk dat eiseres en referente elkaar missen. Eiseres heeft echter niet aangegeven waarom zij dusdanig (emotioneel) van elkaar afhankelijk zijn, dat de wederzijdse emotionele steun niet op afstand kan worden voortgezet. Aan de onvertaalde medische verklaring kan verweerder niet de waarde hechten die eiseres graag ziet. Verweerder overweegt verder dat de banden die eiseres met Eritrea heeft sterker zijn dan haar banden met Nederland. De belangenafweging die verweerder heeft gemaakt valt in het nadeel van eiseres uit. 3.1. Tussen [eiseres 2] en referente is geen sprake van hechte persoonlijke banden. Het is namelijk niet gebleken dan wel voldoende onderbouwd dat referente een (gedeeltelijke) ouderrol op zich heeft genomen, aangezien eiseres nog steeds belast is met de zorg voor [eiseres 2] . 3.2. Verweerder heeft zijn standpunt in de bestreden besluiten gehandhaafd. Verweerder heeft daaraan toegevoegd dat de belangen van [naam 2] en [eiseres 2] ten onrechte niet zijn meegewogen in de primaire besluiten. Verweerder neemt aan dat sprake is van hechte persoonlijke banden tussen [naam 2] en eisers. De belangenafweging die verweerder heeft gemaakt valt echter uit in het nadeel van eisers. Verder acht verweerder het niet aannemelijk dat referente voldoende inspanningen heeft verricht om de biologische ouders van [eiseres 2] op te sporen. Referente heeft niet uitgelegd waarom er geen documenten beschikbaar zijn en ook niet wat zij heeft gedaan om wel aan documenten te komen. De beroepsgronden 4. Eisers zijn het niet eens met de bestreden besluiten. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er wel sprake is van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie tussen haar en referente. Eiseres heeft hierbij gewezen op de langdurige samenwoning, de volledige financiële afhankelijkheid, de medische omstandigheden van eiseres en de emotionele afhankelijkheid. Bovendien stelt eiseres dat verweerder een te streng toetsingskader heeft gehanteerd. Hij heeft alleen getoetst of eiseres exclusief afhankelijk is van referente. Ook is eiseres het niet eens met de gemaakte belangenafweging. Eiseres stelt dat verweerder niet alle relevante omstandigheden heeft betrokken bij deze afweging en onvoldoende gewicht heeft toegekend aan andere omstandigheden. Eiseres wijst dan met name op de aard en de intensiteit van de band tussen het kerngezin. Eiseres en referente hebben de zorg van het gezin op zich genomen, terwijl de biologische ouders van [eiseres 2] hem achterlieten. Daarnaast wijst eiseres op de sterke band die zij heeft met [naam 2] . Eiseres heeft veertien jaar lang met haar samengewoond. Tot slot doet eiseres een beroep op artikel 3 IVRK, artikel 24 Handvest en overweging 2 en artikel 5, vijfde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. De belangen van het kind moeten voorop staan bij alle handelingen die betrekking hebben op kinderen. Het feit dat [naam 2] inmiddels aardig kan meekomen op school, zoals in het bestreden besluit ten onrechte is meegenomen in de belangenafweging, is van geen enkel belang voor de vraag of gezinshereniging al dan niet moet worden toegestaan.

5. De rechtbank constateert allereerst dat deze zaak een aantal complicerende factoren heeft. In de eerste plaats omdat het gaat om (al dan niet beschermenswaardig) familieleven tussen meerdere personen met verschillende toetsingscriteria. Er zijn ook meerdere belangenafwegingen gemaakt. In de tweede plaats omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) recent uitspraken heeft gedaan over de manier waarop een belangenafweging moet worden gemaakt en op welke wijze de bestuursrechter deze belangenafweging moet toetsen. De bestreden besluiten zijn nog afgedaan conform de eerdere uitspraken van de Afdeling. Tot slot heeft verweerder pas in de bestreden besluiten een belangenafweging gemaakt voor de minderjarige kinderen [naam 2] en [eiseres 2] , waardoor eisers hier pas in beroep op hebben kunnen reageren. 6. Tussen partijen is niet in geschil dat tussen eisers en [naam 2] beschermenswaardig familieleven bestaat in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Hun familieband valt dus onder het toepassingsbereik van die bepaling. Verweerder is daarom gehouden om een belangenafweging te maken. Verweerder heeft in de bestreden besluiten een belangenafweging gemaakt. 7. De rechtbank dient te toetsen of verweerder alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken en, indien dit het geval is, of verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geresulteerd in een ‘fair balance’ tussen aan de ene kant het belang van de vreemdeling bij de uitoefening van het familie- en gezinsleven hier in Nederland en aan de andere kant het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Deze maatstaf impliceert volgens de Afdeling een enigszins terughoudende toetsing. 8. De rechtbank is van oordeel dat aan de bestreden besluiten meerdere gebreken kleven. Hierna legt de rechtbank uit welke gebreken er zijn en welke gevolgen dit heeft. Belangen van de kinderen 8.1. De rechtbank stelt vast dat bij deze zaak meerdere minderjarige kinderen zijn betrokken. De rechtbank brengt in herinnering dat op grond van artikel 3, eerste lid, van het IVRK bij alle maatregelen die kinderen betreffen de belangen van het kind de eerste overweging vormen. Aan die belangen, hoewel die belangen op zichzelf niet doorslaggevend hoeven zijn, dient dus aanzienlijk gewicht toe te komen. Dit betekent dat het van groot belang is om de belangen van [eiseres 2] , [naam 2] en [naam 3] volledig en gedegen te inventariseren. Dat is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gebeurd. 8.2. Om te beginnen is, zoals met partijen is besproken op de zitting, het belang van [naam 3] (het nu 12-jarige zusje van [naam 2] ) nergens in de besluitvorming betrokken. Dit terwijl [naam 3] samen met referente in augustus 2016 is ingereisd, een asielstatus heeft gekregen met ingang van 9 augustus 2019 en zij op de hoorzitting in deze mvv-procedure ook ter sprake is gekomen. Verweerder wist ook dat [naam 3] onderdeel was van het gezin. Dit heeft referente namelijk verklaard in het aanmeldgehoor van 15 augustus 2019. 8.3 Evenmin heeft verweerder in de belangenafweging zichtbaar betrokken dat de biologische ouders van [eiseres 2] hem hebben achtergelaten bij referente en eiseres toen hij zeer jong was, namelijk een half jaar oud, dat er sindsdien geen contact meer is geweest met de biologische ouders, dat [eiseres 2] sindsdien is gaan samenwonen met referente, [naam 2] , [naam 3] en eiseres, en referente en eiseres de rol als moeder volledig hebben overgenomen. 8.3. Verder heeft verweerder in het voordeel van eiseres meegewogen dat sprake is van een sterke band tussen haar en [naam 2] . Verweerder heeft daarentegen in het nadeel van eiseres meegewogen dat [naam 2] momenteel bij haar biologische moeder verblijft en dat dit in haar beste belang is. Naar het oordeel van de rechtbank is het in het algemeen zo dat het in het belang van een minderjarige is om bij haar biologische moeder te verblijven, maar verweerder moet zich daarbij wel rekenschap geven van alle relevante feiten en omstandigheden. Het is de rechtbank onduidelijk waarop verweerder heeft gebaseerd dat het in het beste belang van [naam 2] is om bij haar biologische moeder te verblijven, te meer nu [naam 2] vier jaar heeft samengewoond met haar biologische moeder en veertien jaar met eiseres. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit belang niet volledig en gedegen heeft geïnventariseerd. Verweerder had daarbij ook rekening moeten houden met de omstandigheid dat referente in de vluchtperiode (2012-1015) weinig contact heeft gehad met [naam 2] . Verweerder had hiervan op de hoogte moeten zijn, omdat referente hierover verklaringen heeft afgelegd in het aanmeldgehoor van 15 augustus 2019 en op de hoorzitting in bezwaar van de huidige procedure. 8.4. Een ander punt is dat verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat van eiseres en [naam 2] mag worden verwacht dat zij het gezinsleven voortzetten op de manier waarop daaraan nu invulling wordt gegeven, namelijk met telefonisch contact op afstand. De rechtbank vindt die motivering onvoldoende, gelet op het feit dat [naam 2] veertien jaar lang, tot aan haar vertrek naar Nederland, met eiseres heeft samengewoond. Verweerder had zich in de besluitvorming meer kenbaar rekenschap moeten geven wat het voor de minderjarige [naam 2] betekent om niet langer met eiseres op te groeien en wat het voor haar betekent om het gezinsleven op afstand uit te oefenen. Gezinsleven in Ethiopië 8.5. De rechtbank heeft verder met partijen op de zitting gesproken over het standpunt van verweerder in de gemaakte belangenafweging dat het gezinsleven eventueel in Ethiopië kan worden uitgeoefend. In het verweerschrift schrijft verweerder dat het standpunt van eisers dat de banden van alle gezinsleden moeten worden betrokken niet wordt gevolgd. “Er dient echter wel sprake te zijn van een zekere mate van binding met Ethiopië door (een deel van) de gezinsleden”, zo staat in het verweerschrift. Verweerder acht daarbij van belang dat eiseres in relatief korte tijd een netwerk heeft weten op te bouwen in Ethiopië en dat niet is gebleken dat het gezinsleven daar niet kan worden uitgeoefend en dat er geen belemmeringen zijn aangevoerd door eisers om daar het gezinsleven uit te oefenen. 8.6. De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder niet. Op grond van paragraaf 7.5. van de Werkinstructie 2020/16 betrekt verweerder bij de vraag of gezinsleven in het land van herkomst kan worden uitgevoerd de banden van alle gezinsleden met dat land van herkomst. De rechtbank ziet niet in waarom dit niet geldt voor binding met een ander land. Op de zitting is verweerder hierover bevraagd. De gemachtigde van verweerder heeft daarop geantwoord dat ze het antwoord daarop schuldig moet blijven. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met de in het bestreden besluit gegeven motivering. Verweerder had ook de banden met Ethiopië van referente, [naam 2] en [naam 3] (en nu ook de pasgeboren dochter van referente) moeten betrekken bij de vraag of gezinsleven kan worden uitgeoefend in Ethiopië. Verweerder verwacht immers van het gehele gezin dat het gezinsleven in Ethiopië wordt voortgezet.

9. Zoals hiervoor is overwogen zijn de bestreden besluiten op meerdere punten genomen in strijd met de artikelen 3:2 van de Awb (zorgvuldige voorbereiding) en 3:46 van de Awb (deugdelijke motivering). Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in de bestreden besluiten te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering, of, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen, moet verweerder nader onderzoek doen naar de relevante feiten en omstandigheden en deze feiten en omstandigheden kenbaar en voldoende gemotiveerd bij de belangenafweging betrekken. De rechtbank geeft verweerder in dat verband nog mee, onder verwijzing naar artikel 12 IVRK, om [naam 2] en [naam 3] zelf te horen, al dan niet via- of in overleg met een instantie als de Raad voor de Kinderbescherming. [naam 2] en [naam 3] zijn namelijk 15 en 12 jaar oud en verwacht mag worden dat zij in staat zijn om hun mening te vormen over de voorliggende situatie. 9.1. De rechtbank geeft verweerder in het kader van de ‘fair balance’ tot slot het volgende mee. Verweerder heeft in de bestreden besluiten overwogen dat de sterke band tussen eiseres en [naam 2] niet maakt dat de belangenafweging uitvalt in het voordeel van eiseres. In beroep hebben eisers een verslag overgelegd van een gesprek tussen de gemachtigde van eisers en [naam 2] . Uit dit verslag blijkt dat [naam 2] het volgende heeft verklaard over eiseres: “(…) ze is mijn moeder, mijn vriendin, iemand aan wie ik alles kan vertellen, zij is mijn alles. (…) Verder zegt [naam 2] dat haar oma haar alles heeft geleerd, zoals haren vlechten, koken, kleren maken, ze gaf [naam 2] over allerlei dagelijkse dingen advies, ze lazen samen boeken en haar oma vertelde sprookjes. Ze kreeg ook bijbelles van haar oma en zij leerde haar hoe je moest bidden; samen baden zij thuis. (…) [naam 2] vertelt dat ze pas op het laatste moment, vlak voor haar vertrek naar Nederland, begreep dat ze alleen, zonder haar oma, naar Nederland zou gaan. Dat had ze nooit verwacht. [naam 2] huilt. Op mijn vraag wat ze nu voelt zegt ze eerst dat ze het moeilijk vindt om daarop te antwoorden; ze zegt dan “verdriet, boosheid, schuldgevoel, alles”. Haar oma is voor haar, zo zegt ze verder, degene aan wie zij het meest is gehecht; met haar is ze altijd samen geweest; ze kent haar veel beter dan haar biologische moeder. (…) [naam 2] maakt zich zorgen over hoe het nu met haar oma en haar neefje gaat. Ze vertelt dat het moeilijk is om een goede band met bijvoorbeeld de buren te krijgen in Ethiopië, omdat er telkens moet worden verhuisd vanwege de huur die steeds weer verhoogd wordt. [naam 2] zegt dat ze haar oma enorm mist, dat zij zich daardoor niet goed kan concentreren op haar schoolwerk; ze zegt: ik zit hier en denk de hele dag aan mijn oma. Mijn oma is het allerbelangrijkste voor mij”. Op de zitting bij de rechtbank heeft [naam 2] nogmaals verklaard dat zij eiseres enorm mist en dat zij zich daardoor niet goed kan concentreren op de dagelijkse dingen, zoals school. Ook heeft referente op de zitting verklaard dat [naam 2] eiseres beschouwt als haar moeder en dat er thuis veel spanningen zijn vanwege het gemis van eiseres. Verweerder moet deze informatie in de aanvullende belangenafweging te betrekken. Dit geldt ook voor de stelling van eisers in beroep – in reactie op verweerders standpunt dat eiseres in relatief korte tijd een netwerk heeft weten op te bouwen in Ethiopië – dat zij geen netwerk hebben kunnen opbouwen in Ethiopië vanwege de vele verhuizingen vanwege de te hoge huur. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. 9.2. De rechtbank zal eisers vervolgens in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder een tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 9.3. Mocht verweerder op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb overigens geen gebruik willen maken van de geboden gelegenheid om de gebreken te herstellen dan dient verweerder dit uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak te vermelden. 9.4.

De rechtbank: - draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen; - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak of plaatsing in het digitale dossier de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. V.F.J. Bernt, rechter, in aanwezigheid van mr. E.P.W. Kwakman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. Zie pagina 10 van het verslag van het aanmeldgehoor op 15 augustus 2019. Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Verdrag inzake de rechten van het kind. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Richtlijn 2003/86/EG. Uitspraken van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1187, ECLI:NL:RVS:2024:1188 en ECLI:NL:RVS:2024:1189. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2780. Zie pagina 10 van dit gehoor. Ingevolge artikel 12, eerste lid, IVRK heeft het kind dat in staat is zijn of haar eigen mening te vormen, het recht die mening te uiten in een procedure die hem of haar (in)direct aangaat. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het kind daartoe in de gelegenheid moet worden gesteld, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daarvoor geschikte instelling. Deze verplichting geldt zowel in gerechtelijke procedures als in bestuurlijke procedures. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.