ECLI:NL:RBDHA:2024:8257

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummers: SGR 22/1747, 22/6823, 22/1817, 22/6680, 22/1819, 22/6819, 22/6774, 22/1792 en 22/7294 uitspraak van de meervoudige kamer van 1 mei 2024 in de zaken tussen 1. [eiser 1] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [bedrijfsnaam 1] B.V.te [plaatsnaam 1] , (gemachtigde: mr. [eiser 1] ) 2. [eiser 2] , te [plaatsnaam 2] , 3. [eiser 3] , te [plaatsnaam 2] , 4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [bedrijfsnaam 2] B.V.te [plaatsnaam 2] , (gemachtigde: mr. F.E. Boonstra) 5. [eiser 4] ,te [plaatsnaam 2] , 6. [bedrijfsnaam 3] , te [plaatsnaam 2] , (gemachtigde: mr. [eiser 4] )hierna tezamen te noemen: eisers en de deken van de Orde van Advocaten Den Haag, verweerder Inleiding In dit geschil is de vraag aan de orde of verweerder aan eisers – die werkzaam zijn als advocaat of een rechtspersoon betreffen waarbinnen advocaten werken – mocht vragen bepaalde financiële gegevens (de zogenaamde financiële kengetallen) over een vastgestelde periode te verstrekken en of dit verzoek een besluit is in de zin van de Awb. Bij afzonderlijke besluiten van 4 en 7 februari 2022 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers onder 1, 2 en 3 tegen een verzoek als hierboven bedoeld over de periode 2019-2020 niet-ontvankelijk verklaard. Bij brief van 4 februari 2022 met als onderwerp ‘uitvraag kengetallen’ heeft verweerder eiser onder 5 verzocht binnen een termijn van twee weken te voldoen aan het bedoelde verzoek over de periode 2019-2020. Bij afzonderlijke besluiten van 13 september 2022 en van 4 oktober 2022 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers onder 1, 2, 3, 4 en 6 tegen het bedoelde verzoek over de periode 2020-2021 niet-ontvankelijk verklaard. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Eiser onder 5 heeft tegen de brief van 4 februari 2022 beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend. Eisers hebben een reactie op de verweerschriften ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft in de zaken van eisers onder 1 tot en met 4 plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 21 maart 2023. Van dan wel namens eisers zijn in persoon verschenen mr. [eiser 1] en mr. [eiser 3] . Eiser onder 4 heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is verschenen mr. I. Aardoom-Fuchs, bijgestaan door mr. L.A. Brascamp. De rechtbank heeft daarna het onderzoek gesloten. Het onderzoek ter zitting heeft in de zaken van eisers onder 5 en 6 plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 23 maart 2023. Eiser onder 5 is verschenen, eiser onder 6 heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor Eisersverweerder is verschenen mr. I. Aardoom-Fuchs, bijgestaan door mr. L.A. Brascamp. De rechtbank heeft daarna het onderzoek gesloten. Het onderzoek in alle zaken is vervolgens heropend en de zaken zijn verwezen naar een meervoudige kamer. De rechtbank heeft de zaken op verzoek van eisers op 20 maart 2024 opnieuw op zitting behandeld. Van dan wel namens eisers zijn verschenen mr. [eiser 1] , mr. [eiser 3] , mr. F.E. Boonstra, mr. [eiser 2] en mr. [eiser 4] . Voor verweerder is verschenen mr. I. Aardoom-Fuchs, bijgestaan door mr. L.A. Brascamp en vergezeld van mr. A. de Groot.

Waar gaan deze zaken over? 1.1. Verweerder heeft eiser onder 5 in de brief van 4 februari 2022 laten weten dat hij binnen een termijn van twee weken moet voldoen aan het verzoek om de financiële kengetallen (over de periode 2020-2019) en dat hij er bij gebreke hiervan rekening mee moet houden dat de deken bij de Raad van Discipline (RvD) een dekenbezwaar tegen hem zal indienen. 1.2. Verweerder heeft de bezwaren van eisers tegen de het verzoek om de financiële kengetallen niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit verzoek niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daartegen kan volgens verweerder dan ook op grond van artikel 8:1 in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen bezwaar worden gemaakt en evenmin beroep worden ingesteld. 1.3. Eisers hebben verschillende inhoudelijke argumenten aangevoerd die volgens hen maken dat verweerder het verzoek om financiële kengetallen niet mocht doen. De rechtbank zal echter – gelet op de inhoud van de bestreden besluiten – eerst moeten beoordelen of de gedane verzoeken al dan niet zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Wat vinden eisers? 2.1. Eisers vinden dat de verzoeken een besluit zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De verzoeken en de kennisname van de financiële kengetallen door verweerder zijn bedoeld om vast te stellen of zij als advocaat werkzaam kunnen blijven en hebben daarmee rechtsgevolg. Verder stellen zij dat verweerder niet bevoegd is deze verzoeken te doen. De reden van de verzoeken is eisers niet meegedeeld. Dat is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook is het doen van een dergelijk verstrekkend verzoek niet proportioneel en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De gevraagde informatie, of in ieder geval een deel daarvan, is immers niet noodzakelijk voor de vervulling van de toezichthoudende taak van verweerder. Verweerder vraagt ook gegevens op via de Centrale Controle op de Verordening (CCV). De uitvoering van de CCV valt onder het bestuursrecht. In het kader van de rechtszekerheid en continuïteit van de uitvoering dient verweerder ook deze verzoeken om de financiële kengetallen via het bestuursrecht af te handelen. Voor de advocatuur biedt het tuchtrecht minder rechtsbescherming dan het bestuursrecht. Daarbij veroorzaakt een tuchtrechtelijke procedure vaak een blijvende smet op de praktijk van de advocaat. Verweerder dient de weg te kiezen die de meeste rechtsbescherming biedt en het minst belastend is voor de betrokken advocaat of het betrokken advocatenkantoor. 2.2. Eiser onder 5 vindt primair dat de brief van 4 februari 2022 een besluit is. Verweerder heeft het daartegen gemaakte bezwaar ook als zodanig aangemerkt en behandeld, hetgeen een aanwijzing is dat het om een besluit gaat. Het besluit is volgens eiser onder 5 met de enkele verwijzing naar de uitspraak van het Hof van Discipline (HvD) ondeugdelijk gemotiveerd. Subsidiair voert eiser aan dat de brief een weigering is om op het bezwaar te beslissen en dus met een besluit gelijk te stellen is. Als de rechtbank van oordeel is dat sprake is van een besluit maar geen beslissing op bezwaar, dan verzoekt eiser de rechtbank zijn beroepschrift op grond van artikel 6:15 van de Awb naar verweerder terug te sturen om alsnog op het bezwaar te beslissen. Daarnaast verzoekt eiser verweerder om in dat geval in te stemmen met rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb en het bezwaar als beroep te behandelen. Eiser stelt dat hij weldegelijk belanghebbende is en dus terecht beroep heeft ingesteld. Hoewel formeel niet eiser maar [naam 1] bezwaar heeft gemaakt tegen het verzoek van 13 juli 2021, is dit verzoek gericht tot alle kantoren van het arrondissement, ieder kantoor (in dit geval de maatschap) dient opgave te doen van de financiële kengetallen, niet iedere advocaat. Verweerder is daarentegen niet-ontvankelijk in zijn vordering op grond van artikel 5:16 in samenhang gelezen met artikel 5:20 van de Awb, nu dat verzoek aan eiser en niet aan de maatschap is gericht. De toezichthoudende taak van verweerder op financieel gebied kan niet verder gaan dan nodig is en ziet enkel op de administratieplicht van advocaten. Eiser wijst daarbij op artikel 28, eerste lid, artikel 35, vierde lid en artikel 45, eerste lid, van de Advocatenwet (Aw) en artikel 6.5 van de Verordening op de advocatuur (Voda). Feitelijk is in het kader van behoorlijk toezicht niet meer nodig dan de bij het Handelsregister gedeponeerde jaarstukken. Een wettelijke basis voor proactief toezicht door middel van een vordering om openlegging van de boeken ontbreekt volgens eiser. Eiser wijst erop dat de bescherming van de opgevraagde gegevens niet is gewaarborgd, nu de in de unit Financieel Toezicht Advocatuur (FTA) werkzame personen niet onder de geheimhoudingsplicht van verweerder vallen. 2.3. Eiser onder 6 voert aan dat hoewel onduidelijk is tot wie het verzoek was gericht, beide heren [naam en eiser 4] bezwaar hebben gemaakt en ook beide niet-ontvankelijk zijn verklaard. Verweerder had echter alleen het bezwaar van mr. [naam 1] niet-ontvankelijk moeten verklaren, omdat het verzoek niet tot hem was gericht. Volgens de informatie opgenomen in de ‘Veel gestelde vragen financiële kengetallen 2021’, punt 11, onder 2, moet het verzoek worden gedaan bij de kantoorverantwoordelijke van het kantoor die als kantoorbestuurder staat geregistreerd in “Mijn Orde” en dit is mr. [eiser 4] . Laatstgenoemde zou dan ook als appellerende partij moeten worden aangemerkt en mr. [naam 1] als belanghebbende. Eiser onder 6 stelt verder dat de hoorplicht is geschonden. Ook voert hij aan dat de uitspraak van het HvD in een Amsterdamse zaak niet kan dienen als argument voor de stelling dat verweerder zonder meer bevoegd is alle in de opgaaf financiële kengetallen opgenomen informatie op te vragen. Een uitspraak van de tuchtrechter is niet maatgevend, laat staan bindend voor de bestuursrechter. Eiser stelt dat het optreden van verweerder op twee gedachten hinkt. Hij wijst op de zaak van eiser onder 5, waarin tegen mr. [naam 1] een tuchtrechtelijke klacht is ingediend. In het verzoek over de periode 2021-2020 stelt verweerder zich zelf ook op het standpunt dat de Awb van toepassing is. Verder verwijst eiser naar de gronden van eiser onder 5. Wat is het oordeel van de rechtbank? Ten aanzien van alle beroepen 3.1. Volgens artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die is gericht op rechtsgevolg. Een beslissing heeft een rechtsgevolg als zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. 3.2. De rechtbank is van oordeel dat het verzoek om de financiële kengetallen niet is aan te merken als een beslissing waaraan enig (publiekrechtelijk) rechtsgevolg is verbonden. Het verzoek is een vraag aan eisers om de financiële kengetallen te verstrekken in het kader van de toezichthoudende taak van verweerder. Volgens vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters is een dergelijke vordering om informatie geen besluit, maar een feitelijke handeling, die geen rechtsgevolg heeft. Dit neemt niet weg dat voor zover een feitelijke handeling als deze (mede) leidt tot de vaststelling van een bestuursrechtelijk handhavingsbesluit (last onder bestuursdwang, last onder dwangsom of een boete), deze handeling in de procedure over dat handhavingsbesluit kan geworden getoetst op rechtmatigheid.

6.1. De beroepen in de zaken met nummers 22/1747, 22/6823, 22/1817, 22/6680, 22/1819, 22/6819, 22/1873, 22/6774 en 22/7294 zijn ongegrond. 6.2. Het beroep in de zaak met nummer 22/1792 is gegrond. De rechtbank zal het besluit op bezwaar van 4 februari 2022 wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. 7. Omdat het beroep in de zaak met nummer 22/1792 gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser onder 5 vergoeden. Nu geen sprake is van door een derde verleende (beroepsmatige) rechtsbijstand – eiser is advocaat van beroep maar heeft op persoonlijke titel beroep ingesteld – ziet de rechtbank geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

De rechtbank: verklaart de beroepen in de zaken met nummers 22/1747, 22/6823, 22/1817, 22/6680, 22/1819, 22/6819, 22/1873, 22/6774 en 22/7294 ongegrond; verklaart het beroep in de zaak met nummer 22/1792 gegrond; vernietigt het besluit op bezwaar van 4 februari 2022; verklaart het bezwaar van eiser onder 5 tegen het verzoek om financiële kengetallen over de periode 2019-2020 niet-ontvankelijk; bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; bepaalt dat verweerder het griffierecht ten bedrage van 184,- aan eiser onder 5 vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. C.W. Griffioen, leden, in aanwezigheid van mr. A. Badermann griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2024. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Uitspraak van het Hof van Discipline ’s-Hertogenbosch van 15 november 2021, ECLI:NL:TAHVD:2021:214 Zie noot 1. Artikel 45a van de Advocatenwet in verbinding met artikel 5:11 en artikel 5:16 van de Awb. Zie onder meer het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), 21 juli 1998, ECLI:NL:CBB:1998:ZF3595, AB 1998/437 en JB 1998/223; CBb 2 maart 1999, AB 1999/168; CBb 11 februari 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BL3730, AB 2010/243; CBb 10 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:3). Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2662, AB 2010/97 en JB 2010/195 en in gelijke zin de Afdeling, 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:199, JB 2013/168. Zie de uitspraken van de Afdeling van 30 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP4644 en van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:323. Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449. Uitspraken van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:453 en van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356. De reactie van 31 mei 2021 op de hoger beroepen van de deken van de Orde van Advocaten in het arrondissement Amsterdam en x tegen de beslissing van de RvD in het ressort Amsterdam van 22 februari 2021. Zie de uitspraak van 15 november 2021, ECLI:NL:TAHVD:2021:214. Zie noot 2. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1823.

3.3. Voor zover eisers betogen dat sprake is van een waarschuwing, aangezien zij er bij het niet voldoen aan het verzoek kennelijk rekening mee moeten houden dat verweerder bij de RvD een dekenbezwaar tegen hen zal indienen, overweegt de rechtbank dat dit volgens de Afdeling in beginsel ook geen besluit is. Dit kan volgens de Afdeling anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Als in de zaken van eisers al sprake is van een waarschuwing, dan is deze echter niet op een wettelijk voorschrift gebaseerd en is deze ook geen voorwaarde voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. De situatie in de zaken van eisers is daarom niet vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in voormelde uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018. De rechtbank overweegt verder dat, voor zover het verzoek als een bestuurlijk rechtsoordeel zou moeten worden aangemerkt, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts in zeer uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel omwille van de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Het algemene uitgangspunt in de jurisprudentie is dat het indienen van een aanvraag voor een vergunning of het afwachten van een besluit over handhaving niet als een onevenredig bezwarende weg kan worden aangemerkt. De maatstaf die de Afdeling aanlegt is of de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwing of het bestuurlijk rechtsoordeel te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. De rechtbank is van oordeel dat dit in deze zaken niet het geval is. Een uitspraak van de tuchtrechter is immers ook een rechterlijk oordeel met de bijbehorende procedurele waarborgen en daarbij komt dat als eisers vinden dat het verzoek op zichzelf al zo verstrekkend is dat het als onrechtmatig moet worden gekwalificeerd, dit aan de civiele rechter kan worden voorgelegd. Daarnaast geldt – zoals hiervoor al overwogen – dat als verweerder ervoor kiest een weigering te handhaven met een last onder dwangsom of een boete, belanghebbenden daartegen bezwaar en beroep kunnen instellen en vervolgens in dat kader de rechtmatigheid van het verzoek aan de orde kunnen stellen. 3.4. Het betoog van eisers dat het tuchtrecht minder rechtsbescherming biedt dan het bestuursrecht volgt de rechtbank evenmin. Zoals hiervoor is overwogen staat de weg naar de civiele rechter open tegen het verzoek om financiële kengetallen. Die rechter heeft de vrijheid om alle argumenten van eisers te wegen. Zoals verweerder ter zitting nog heeft toegelicht gaat het toezicht niet altijd via het bestuursrecht. Dat is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Verweerder heeft verschillende mogelijkheden om het toezicht uit te oefenen, ook nadat er wellicht een signaal naar voren is gekomen naar aanleiding van de kennisneming van de financiële kengetallen. Zo heeft verweerder onder andere ook de mogelijkheid om een norm-overdragend gesprek te houden of in te zetten op coaching of begeleiding. Er kan door verweerder uiteindelijk ook gekozen worden voor een bestuursrechtelijke maatregel zoals een last onder dwangsom en in bepaalde gevallen voor een tuchtrechtelijk traject. Dit staat ter discretie aan verweerder als toezichthouder. Pas als gekozen is voor het bestuursrechtelijk traject en een handhavingsbesluit is genomen, staat een bestuursrechtelijke rechtsingang open. Dat maakt echter niet dat eisers tot dat moment geen rechtsbescherming hebben dan wel het handelen van verweerder niet aan een rechter kunnen voorleggen. 3.5. Het standpunt van eisers dat het verzoek om financiële kengetallen wel een rechtsgevolg heeft omdat het is bedoeld om vast te stellen of zij als advocaat werkzaam kunnen blijven, volgt de rechtbank niet. Het verzoek op zichzelf heeft dit rechtsgevolg niet. Voor zover een reactie van verweerder op het al dan niet verstrekken van financiële kengetallen ertoe leidt dat de rechtspositie van eisers als advocaat wordt bepaald of gewijzigd, is het rechtsgevolg gelegen in die nadere reactie van verweerder en niet in het verzoek op zich. 3.6. Verder stellen eisers dat verweerder in het kader van zijn toezichthoudende taak ook gegevens opvraagt via de CCV. Als een advocaat deze CCV-opgave niet verstrekt krijgt deze een bestuurlijke boete, die verweerder al bij de uitvraag CCV aanzegt. Eisers stellen dat hieruit de conclusie moet worden getrokken dat op de uitvraag CCV de Awb van toepassing is. Dit betoog volgt de rechtbank evenmin. Ook hier geldt dat niet het informatieverzoek in het kader van de CCV het rechtsgevolg (het verschuldigd worden van een boete) teweegbrengt, maar het besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete omdat niet aan het verzoek wordt voldaan. 3.7. Ook beroepen eisers zich op de reactie van prof. mr. [naam 2] namens de algemeen deken van de Orde van Advocaten. In deze reactie, die overigens door het HvD niet is gevolgd, wordt weliswaar onder meer gesteld dat het afdwingen van medewerking aan het verzoek om financiële kengetallen dient te geschieden via handhaving in het bestuursrechtelijk spoor en niet via het tuchtrecht, maar in de reactie is niet te lezen dat het verzoek moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De reactie maakt het oordeel van de rechtbank daarom niet anders. 3.8. De rechtbank merkt op dat in deze reactie ook is vermeld dat de grondslag van het verzoek, voor zover die er is, moet worden gevonden in de artikelen 5:16 en 5:17 van de Awb. Eisers betwisten niet dat de toezichthoudende bevoegdheden van verweerder zijn gebaseerd op Titel 5.2 van de Awb, maar stellen dat het verzoek om financiële kengetallen in strijd is met artikel 5:13 van de Awb, omdat het voor de vervulling van de toezichthoudende taak van verweerder redelijkerwijs niet nodig is. De rechtbank komt aan een beoordeling van dit betoog – en van de overige gronden die zien op de vraag of verweerder het verzoek in deze vorm mocht doen – niet toe. De rechtbank is immers – zoals hiervoor reeds overwogen – van oordeel dat tegen de uitoefening door de toezichthouder van de in de artikelen 5:16 en 5:17 van de Awb genoemde toezichtsbevoegdheden geen zelfstandig bezwaar en beroep openstaat. Volgens vaste jurisprudentie gaat het hier om feitelijk handelen. Het gaat hier dus niet om een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen bezwaar en beroep openstaat. Verweerder heeft, voor zover de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat geen sprake is van een besluit, de bestreden besluiten op goede gronden genomen. Ten aanzien van het beroep in de zaak met nummer 22/7294 4. Eiser onder 6 stelt dat de hoorplicht is geschonden. De rechtbank volgt dit betoog niet. In artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb staat dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien als het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Het horen is erop gericht om nadere informatie te krijgen, zodat verweerder over alle feiten en omstandigheden beschikt om een besluit op het bezwaar te kunnen nemen. De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift van eiser inhoudelijk dezelfde feiten en omstandigheden bevat als het beroepschrift. Een toelichting op het bezwaar had daarom niet tot een andere uitkomst kunnen leiden. Dit betekent dat verweerder al de beschikking had over alle feiten en omstandigheden om de ontvankelijkheid te kunnen beoordelen en daarom van het horen mocht afzien. Ten aanzien van het beroep in de zaak met nummer 22/1792 5.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder op 13 juli 2021 een verzoek om financiële kengetallen over de periode 2019-2020 heeft gedaan.