ECLI:NL:RBDHA:2024:1746

RECHTBANK Den Haag Team Handel Vonnis van 17 januari 2024 (bij vervroeging) in de gevoegde zaken: Zaaknummer: C/09/619500 / HA ZA 21-933 (term motorbrandstoffen) Zaaknummer: C/09/632771 / HA ZA 22-632 (term locatie + datum 1 januari 2024) van: 1 VERENIGING PARTICULIERE RIJKSWEGVERGUNNINGEN VAN TANKSTATIONS , te Rijswijk , 2. VERENIGING ENERGIE VOOR MOBILITEIT EN INDUSTRIE (voorheen de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie ) , te Den Haag , eisende partijen, hierna samen te noemen: eisers, en afzonderlijk: VPR en Vemobin, advocaat: mr. M. Kuijper te Amsterdam, tegen DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Infrastructuur en Milieu; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) , te Den Haag , gedaagde partij, hierna te noemen: de Staat, advocaat: mr. T.W. Franssen te Den Haag, en 1 FASTNED B.V. 2. THE FAST CHARGING NETWORK B.V. beide te Amsterdam , gevoegde partijen, hierna samen te noemen: gevoegde partijen, en afzonderlijk: Fastned en FCN, advocaat: mr. L.P.W. Mensink te Amsterdam. 1 Samenvatting 1.1. Eisers zijn verenigingen van exploitanten van benzine- en servicestations. De Staat heeft in 2000 convenanten met (rechtsvoorgangers van) deze verenigingen gesloten om de marktwerking op de benzine- en dieselmarkt te vergroten. In die Convenanten spraken partijen af dat de zittende exploitanten in ruil voor onder meer een vergoeding afstand zouden doen van de eeuwigdurende exploitatierechten die zij hadden op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen die eigendom waren van de Staat. Deze exploitatierechten zouden voortaan worden geveild volgens een nieuw op te zetten systeem dat marktwerking moest stimuleren. Omdat niet alle zittende exploitanten bij eisers waren aangesloten, moest er ook wetgeving komen. Het was de bedoeling van eisers en de Staat dat deze wetgeving – de Benzinewet – inhoudelijk overeen zou komen met de in de Convenanten neergelegde afspraken. 1.2. Eisers stellen in beide zaken dat de Staat de afspraken uit de Convenanten heeft geschonden – kort gezegd – door onder meer de gevoegde partijen het recht te geven laadpalen voor elektrische voertuigen te exploiteren op verzorgingsplaatsen waar de Convenanten op zien. Eisers menen namelijk dat in zowel de Convenanten als de Benzinewet met het begrip ‘motorbrandstoffen’ ook elektriciteit wordt bedoeld (zaaknr. 619500 ), en dat onder het begrip ‘locaties’ ook horecavoorzieningen en/of shops vallen (zaaknr. 632771 ). Eisers menen verder dat de Convenanten inhouden dat de Staat geen shops of horecavoorzieningen van anderen dan hun leden op de bedoelde verzorgingsplaatsen mag toestaan, totdat de huurovereenkomst voor de locatie die gesloten is tijdens de looptijd van het Convenant is geëindigd. Dit betekent volgens eisers dat de Convenanten blijven gelden tot vijftien jaar na de veiling van de laatste locatie in september 2024, dus tot 2039. Eisers vorderen – kort gezegd – verklaringen voor recht dat de termen ‘motorbrandstoffen’ en ‘locaties’ in de Convenanten en de Benzinewet en de overgangstermijn in artikel 17 Convenanten moeten worden uitgelegd zoals zij voorstaan; een verklaring voor recht dat de Staat de afspraken schendt door derden toe te staan om op de verzorgingsplaatsen laadstations te exploiteren, en een verklaring voor recht dat de rechten van de exploitanten van laadstations vijftien jaar na het onherroepelijk worden van de Wbr-vergunning zonder enig recht eindigen. Tenslotte vorderen eisers dat de rechtbank het de Staat verbiedt om nieuwe laadstations van derden op de verzorgingsplaatsen toe te staan, ook als hij hier al wel goedkeuring voor heeft gegeven maar ze nog niet zijn opgericht. De Staat en gevoegde partijen voeren verweer. 1.3. In dit vonnis oordeelt de rechtbank dat elektriciteit niet onder de term ‘motorbrandstoffen’ in de Convenanten en de Benzinewet valt, en dat horecavoorzieningen en shops niet onder de term ‘locaties’ vallen. De hierop ziende verklaringen voor recht worden daarom afgewezen. Voor het gevraagde verbod en de verklaring voor recht omtrent de exploitatierechten van laadstations, welke vorderingen zien op rechtsverhoudingen waarbij eisers en hun leden niet onmiddellijk betrokken zijn, bieden de gestelde contractschendingen en onvoorziene omstandigheden – ook als de rechtbank die zou aannemen – geen grond. De rechtbank verklaart eisers niet-ontvankelijk in de op de exploitatierechten van derden ziende verklaring voor recht, en wijst het daarop ziende verbod af.

2.1. Het procesdossier in de zaak met nummer 619500 / 21-933 bestaat uit: de dagvaarding van 1 oktober 2021 met producties 1-25, het incidenteel vonnis van 23 februari 2022, waarbij het gevoegde partijen is toegestaan zich te voegen aan de zijde van de Staat, de brief van eisers van 4 april 2022 over vordering E, de rolbeslissing van 6 april 2022 op de brief van 4 april 2022, de conclusie van antwoord van de Staat van 20 april 2022 met producties 1-9, de conclusie van antwoord van gevoegde partijen van 20 april 2022 met producties 1-13, het tussenvonnis van 4 januari 2023 waarbij een mondelinge behandeling is bevolen, de nadere akte tevens overlegging producties 26-44 van eisers van 19 juli 2023, de akte van de Staat van 27 september 2023 met productie 10, de akte van gevoegde partijen van 27 september 2023, de akte overlegging producties 45-61 van eisers van 19 december 2023. 2.2. Het procesdossier in de zaak met nummer 632771 / 22-632 bestaat uit: de dagvaarding van 13 juli 2022 met producties 1-14, de conclusie van antwoord van de Staat van 19 oktober 2022 met producties 1-4, het tussenvonnis van 22 februari 2023 waarbij een mondelinge behandeling is bevolen, de akte wijziging van eis van 12 juni 2023, het incidenteel vonnis van 30 augustus 2023 waarbij het gevoegde partijen is toegestaan zich te voegen aan de zijde van de Staat, de akte overlegging producties 15-33 van eisers van 19 juli 2023, de akte van de Staat van 27 september met productie 5, de akte van gevoegde partijen van 27 september 2023, de akte overlegging producties eisers 34-50 van 19 december 2023. 2.3. De rechtbank heeft bij rolbeslissing van 24 mei 2023 besloten dat de zaken wegens inhoudelijke samenhang verder gevoegd zouden worden behandeld. 2.4. De gevoegde mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 19 december 2023. Partijen zijn verschenen, vergezeld door hun advocaten. De advocaten hebben de zaak nader toegelicht; de advocaten van eisers en de Staat hebben dit gedaan aan de hand van pleitnotities die in het procesdossier zitten. Partijen hebben vragen van de rechtbank beantwoord en op elkaar gereageerd. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat er tijdens de mondelinge behandeling is voorgevallen. 2.5. Ten slotte is de datum bepaald waarop dit vonnis wordt gewezen.

Partijen 3.1. De Staat is eigenaar van vrijwel alle gronden langs de Nederlandse rijkswegen waarop verzorgingsplaatsen zijn gevestigd (hierna: verzorgingsplaatsen). 3.2. VPR en Vemobin komen op voor de belangen van particuliere exploitanten van motorbrandstofverkooppunten op verzorgingsplaatsen (hierna: tankstations). 3.3. Fastned en FCN exploiteren op een aantal van die verzorgingsplaatsen snellaadstations voor elektrische voertuigen. Convenant en de Benzinewet 3.4. In de jaren 1990 waren op verzorgingsplaatsen alleen tankstations en wegrestaurants gevestigd. De rechten van de tankstationhouders waren geregeld in vergunningen en huurrechten met onbepaalde looptijd; de rechten van de wegrestaurants waren geregeld in langdurige vergunningen en erfpachtovereenkomsten met een looptijd van 99 jaar. 3.5. In de jaren 1990 heeft de Staat een plan ontwikkeld om de concurrentie op de benzine- en dieselmarkt te vergroten. De Staat is met (de rechtsvoorgangers van) eisers in onderhandeling getreden over een nieuwe uitgiftesystematiek voor de verkooppunten van motorbrandstof langs de rijkswegen. Uiteindelijk is gekozen voor een veilingsysteem. Om dit nieuwe systeem te kunnen realiseren, moesten de zittende tankstationshouders hun langdurige rechten opgeven. De onderhandelingen tussen de Staat en eisers hebben geleid tot twee vrijwel gelijkluidende convenanten: een met de VPR en een met de rechtsvoorganger van Vemobin, beide met de titel “Convenant alternatief traject ‘MDW benzine hoofdwegennet’” van 13 april 2000 (hierna in enkelvoud genoemd: het Convenant). De daarin neergelegde afspraken houden samengevat in dat de exploitatierechten van (de leden van) eisers in de periode van 2019 tot en met 2023 zouden worden geveild en dat de opbrengst van de eerste veiling niet aan de Staat, maar aan de zittende tankstationhouder toekomt, als compensatie voor het opgeven van diens langdurige rechten. 3.6. Het Convenant bevat onder meer de volgende bepalingen die voor deze zaak relevant zijn: “ In aanmerking nemende: (…) dat met de in dit Convenant neergelegde afspraken niet wordt beoogd in rechte afdwingbare rechten en verplichtingen in het leven te roepen. (…) Artikel 1. Definities (…) Locatie : een langs een Rijksweg gelegen perceel grond, in beheer bij het Rijk (Rijkswaterstaat) en eigendom van de Staat, bestemd voor een MBVP. MBVP: verkooppunt van motorbrandstoffen. (…) Artikel 3. Het Veilingschema 3.1 De eerste veiling van de Nieuwe Concessies zal gelijkmatig verspreid over een periode van 22 jaar plaatsvinden via een nader door het Rijk mede op basis van de Bilaterale Overeenkomsten vast te stellen Veilingschema, met dien verstande dat het Rijk met de Particuliere Concessiehouders zal overeenkomen dat zij vanaf het achttiende jaar in het Veilingschema worden ingedeeld. Het 22e jaar zal in overwegende mate voor de veiling van de Concessies van Particuliere Vergunninghouders worden gereserveerd. De eerste veilingperiode gaat in op 1 januari 2001. (…) Artikel 7. Het locatiebeleid 7.1 Het Rijk zal, behoudens ten hoogste de in bijlage 1 bij dit Convenant genoemde en de in artikel 3.6 bedoelde Locaties , langs bestaande Rijkswegen geen aanvullende Locaties creëren, onverminderd het bepaalde in artikel 7.2 tot en met 7.5. De op grond van bijlage 1 en artikel 3.6 te realiseren nieuwe Locaties zullen op een afstand van ten minste 20 km in dezelfde rijrichting van andere (bestaande en/of nieuwe) Locaties worden gevestigd. De na 1 januari 2000 aan het Rijk in beheer gegeven en in eigendom overgedragen gemeentelijke en provinciale wegen zullen voor de toepassing van dit artikel worden beschouwd als bestaande Rijkswegen in de zin van dit artikel. (…) Artikel 9. Nadere invulling van het Convenant (…) 9.5 De in het Convenant neergelegde uitgangspunten vormen de grondslag voor de met Particuliere Concessiehouders te sluiten Bilaterale Overeenkomsten. In deze Bilaterale Overeenkomsten worden in ieder geval regelingen getroffen over de concrete indeling van het Veilingschema. 9.6 Het Kabinet zal bevorderen dat bij de Staten-Generaal een voorstel van Wet Motorbrandstoffen Verkooppunten langs Rijkswegen (MBVP) wordt ingediend. Hiermee wordt beoogd, voorzover de aard van de gemaakte afspraken zich hiervoor leent, aan het Alternatieve Traject zoals neergelegd in het Convenant een wettelijke basis te geven. (…) Artikel 15. Inwerkingtreding en duur Het Convenant treedt in werking met ingang van de dag na ondertekening en eindigt met ingang van de dag na afloop van de eerste veilingronde zoals bedoeld in artikel 3.1.” 3.7. De eerste Veilingperiode bedoeld in artikel 3.1 van het Convenant is na overleg tussen partijen niet op 1 januari 2001 gestart, maar op 1 januari 2002. 3.8. Niet alle tankstationhouders waren aangesloten bij (de rechtsvoorgangers) van eisers. Mede daarom moesten de afspraken uit het Convenant worden neergelegd in een wettelijke regeling. Die wettelijke regeling is er gekomen in de vorm van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (hierna: de Benzinewet) die op 31 juli 2005 in werking is getreden. Deze wet bevat onder meer de volgende bepalingen: Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) exploitant : natuurlijke persoon of rechtspersoon die een onderneming drijft wier werkzaamheden bestaan of mede bestaan uit de verkoop van motorbrandstoffen; gebruiksvergoeding : bedrag dat een huurder ieder jaar aan de Staat moet voldoen voor het gebruik van een locatie; (…) huurovereenkomst : overeenkomst tussen de Staat en een wederpartij, de huurder, die de huurder het recht geeft een locatie te gebruiken voor de vestiging van een verkooppunt van motorbrandstoffen; kaartliters : aantal liters motorbrandstoffen dat via een merkgebonden kaart is verkocht; locatie : gedeelte van een verzorgingsplaats, bestemd voor de vestiging van een verkooppunt van motorbrandstoffen; (…) verzorgingsplaats : perceel grond dat a. is ingericht met een of meer voorzieningen ten behoeve van de gebruikers van een weg, en b. over het net van wegen die openbaar zijn in de zin van de Wegenwet, met een motorvoertuig slechts is te bereiken via de afrit van de weg naar het perceel. (…) Artikel 17 (…) 2. Onverminderd het bepaalde in artikel 19 (= regeling voor bestaande restauratievoorzieningen, Rb) en met uitzondering van de verzorgingsplaatsen die worden genoemd in de bijlage bij deze wet, wordt tot 1 januari 2024 op een verzorgingsplaats aan een bestaande weg geen nieuwe locatie aangelegd en in gebruik gegeven. 3. Het tweede lid is niet van toepassing indien: (de weg of verzorgingsplaats wordt veranderd/gereconstrueerd, Rb) . 4. Tot 1 januari 2024 wordt op een verzorgingsplaats aan een nieuwe weg geen nieuwe locatie aangelegd en in gebruik gegeven die is gelegen binnen een afstand van twintig kilometer van een andere locatie en die vanuit dezelfde rijrichting als die andere locatie bereikbaar is. Basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen; Wbr-vergunningen; privaatrechtelijke toestemming 3.9. Het beleid dat de Staat voert bij het verlenen van toestemming voor het mogen realiseren en exploiteren van voorzieningen op verzorgingsplaatsen, is neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving). Dat beleid maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. Alleen basisvoorzieningen mogen zelfstandig worden gevestigd. Tot december 2011 waren er slechts drie soorten basisvoorziening: het tankstation (met als hoofdactiviteit de verkoop van motorbrandstoffen), het wegrestaurant (met als hoofdactiviteit het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten) en het servicestation (met als hoofdactiviteit de verkoop van motorbrandstoffen en het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten).

4.1. Eisers vorderen – samengevat – het volgende. 4.1.1. In de zaak met nummer 619500 / 21-933 vorderen eisers: verklaringen voor recht dat met de term ‘motorbrandstoffen’ in zowel het Convenant als in de Benzinewet bedoeld wordt: alle soorten ‘brandstoffen’ c.q. motoraandrijvingen c.s. energiedragers, waaronder ook ‘alternatieve brandstoffen’ zoals elektriciteit en waterstof ( vorderingen A en B ); een verklaring voor recht dat de Staat, door het mogelijk te maken dat niet-leden van eisers laadstations exploiteren op de verzorgingsplaatsen langs rijkswegen, in strijd handelt met het Convenant en de Benzinewet, meer specifiek met de verplichting om geen nieuwe locaties toe te staan tot 1 januari 2024 ( vordering C ); een verbod aan de Staat om nieuwe laadstations van niet-leden van eisers op verzorgingsplaatsen toe te staan, ook als hij hier al wel goedkeuring voor heeft gegeven maar ze nog niet zijn opgericht ( vordering D ); [ vordering E is ingetrokken (zie de brief van eisers van 4 april 2022 en de rolbeslissing daarop van 6 april 2022)]; een verklaring voor recht dat de rechten van de laadstations (in de meest brede zin van het woord, dus zowel uit hoofde van loting als uit hoofde van de huurovereenkomst en vergunning) 15 jaar na het onherroepelijk worden van de Wbr-vergunning zonder enig recht eindigen ( vordering F ). 4.1.2. In de zaak met nummer 632771 / 22-632 vorderen eisers verklaringen voor recht: dat het de Staat alleen vrijstaat om een nieuwe locatie toe te staan op een verzorgingsplaats zodra de huur- of erfpachtovereenkomst die daarvoor is gesloten na de eerste veiling in de zin van de Benzinewet c.q. de looptijd van de overgangsperiode bedoeld in artikel 17 Benzinewet is geëindigd ( vordering A) ; dat onder ‘locaties’ als bedoeld onder A niet alleen verkooppunten van motorbrandstoffen vallen maar ook horecavoorzieningen en/of shops ( vordering B ); dat de beperkingen die voor de Staat voortvloeien uit vorderingen A en B niet gelden ten aanzien van verzorgingsplaatsen waar zich nog geen locatie bevindt ( vordering C ). 4.1.3. In beide zaken vorderen eisers veroordeling van de Staat in de kosten van het geding ( vordering G en D ). 4.2. De Staat en gevoegde partijen voeren verweer. Zij concluderen tot niet-ontvankelijkheid van eisers, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van eisers, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van eisers in de kosten van deze procedures. 4.3. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

5.1. Eisers stellen dat zij in deze procedure zowel opkomen voor hun eigen belang als voor de belangen van hun leden. 5.2. De Staat meent – kort gezegd – dat eisers niet-ontvankelijk moeten worden verklaard omdat zij optreden als collectieve belangenbehartigers zonder dat zij aan de eisen van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW) hebben voldaan. Voor zover eisers stellen dat zij gerechtigd zijn om namens hun leden op te treden, hebben zij daartoe geen afdoende volmachten overgelegd. Verder hebben eisers volgens de Staat onvoldoende toegelicht welk eigen belang zij bij de vorderingen hebben. Ten aanzien van vordering F in de zaak met nummer 619500 / 21-933 wijst de Staat erop dat eisers noch hun leden onmiddellijk bij die rechtsbetrekkingen betrokken zijn. Eigen belang eisers 5.3. De rechtbank is van oordeel dat eisers als contracterende – en dus: onmiddellijk bij de rechtsverhouding betrokken – partijen bij het Convenant een voldoende eigen belang hebben voor zover zij verklaringen voor recht vorderen die zien op de uitleg van dat Convenant. Dat belang is niet minder doordat in de considerans staat dat met de in het Convenant opgenomen afspraken niet wordt beoogd in rechte afdwingbare rechten in het leven te roepen. Anders dan de Staat betoogt, betekent dit namelijk niet dat de afspraken in het Convenant juridisch geen betekenis hebben. Partijen hebben de afspraken in het Convenant immers bedoeld als basis voor verschillende nadere afspraken die wel in rechte afdwingbare rechten zouden bevatten (zie artikel 9 van het Convenant). Partijen hebben samen vervolgens ook daadwerkelijk bevorderd dat die nadere afspraken werden gemaakt. Belangen leden van eisers 5.4. Dit ligt anders voor de vorderingen die niet zien op de uitleg van het Convenant, maar die erop gericht zijn de belangen van de tankstationhouders te waarborgen. 5.5. Het uitgangspunt in het Nederlandse procesrecht is dat iedereen alleen voor zijn eigen rechten kan opkomen bij de rechter. Er bestaan wel uitzonderingen op dit uitgangspunt, maar die zijn aan strenge eisen gebonden om te waarborgen dat men niet met de rechten van een ander aan de haal kan gaan. Eisers kunnen daarom alleen voor de rechten van hun leden opkomen als zij voldoen aan een van de wettelijke uitzonderingen. 5.6. Voor rechtsvorderingen van rechtspersonen die strekken tot de bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen en/of ideële doelen, kent ons procesrecht de bijzondere regeling voor collectieve acties (artikel 3:305a BW en artikelen 1018 e.v. Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering). Deze uitzondering is hier niet aan de orde: eisers hebben de procedures niet op die manier ingestoken. 5.7. De meest eenvoudige vorm waarin men voor andermans rechten op kan komen, is als (middellijk) vertegenwoordiger, lasthebber of cessionaris. In die gevallen moet men een overeenkomst met de vertegenwoordigde persoon sluiten. Eisers hebben bij akte stukken overgelegd waaruit blijkt dat meerdere leden eisers hebben gemachtigd om deze procedure mede namens hen te voeren. Dit betekent dat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke behandeling van alle vorderingen die eisers hebben ingesteld, met uitzondering van de hierna te bespreken vordering F. Vordering F in de zaak met nummer 619500 / 21-933 5.8. Eisers zijn niet-ontvankelijk voor wat betreft de verklaring voor recht ziend op de rechten van exploitanten van laadstations. 5.9. Artikel 3:302 BW bepaalt namelijk dat de rechter een verklaring voor recht over een rechtsverhouding alleen kan uitspreken op vordering van een bij die rechtsverhouding onmiddellijk betrokken persoon. Eisers en hun leden zijn niet onmiddellijk betrokken bij de rechtsverhoudingen tussen de Staat en de exploitanten van laadstations; zij kunnen ten aanzien van die rechtsverhoudingen dus geen verklaring voor recht vorderen.

Elektriciteit is geen motorbrandstof 6.1. Eisers stellen dat met de term ‘motorbrandstof” in het Convenant, en dus ook in de daarop gebaseerde Benzinewet, alle soorten brandstoffen, motoraandrijvingen en energiedragers worden bedoeld, waaronder ook ‘alternatieve brandstoffen’ zoals elektriciteit en waterstof. 6.2. De rechtbank gaat in die redenering niet mee. De ruime uitleg die eisers voorstaan, strookt niet met de betekenis die de term ‘motorbrandstof’ in het dagelijks spraakgebruik heeft, en ook niet met andere bepalingen in het Convenant. De Staat en de gevoegde partijen hebben in dit kader gewezen op een tussen (de rechtsvoorgangers van) partijen gewezen arrest van het Hof Den Haag van 9 december 2014 waarin precies deze kwestie ook al aan de orde kwam: “3.4 Ook in de tekst van het Convenant zijn voor dit laatste geen aanknopingspunten te vinden. De daarin gehanteerde definitie van MBVP (…), waarin de term ‘motorbrandstoffen’ wordt gebruikt, wijst eerder in de richting van (brandbare) fossiele brandstoffen zoals benzine en gas dan van elektriciteit, dat geen fossiele brandstof is. In lijn hiermee is dat in art. 6, dat betrekking heeft op de gebruiksvergoeding, wordt verwezen naar de brandstofdoorzet uitgedrukt in liters van een MBVP, een maatstaf die niet op elektriciteit kan worden toegepast. Ook overigens bevat de tekst van het Convenant geen bepalingen of aanwijzingen dat het ook een regeling inhoudt voor toen nog niet gangbare energievormen. 3.5 VPR c.s. hebben ook niet gewezen op concrete feiten of omstandigheden, zoals over en weer tijdens de onderhandelingen afgelegde verklaringen voorafgaand aan de totstandkoming van het Convenant die, met toepassing van de Haviltex-maatstaf, tot de conclusie zouden kunnen leiden dat daarmee ook beoogd is een regeling voor toekomstige energievormen te treffen. De verklaringen van personen die bij die onderhandelingen betrokken waren, die VPR c.s. in hoger beroep hebben overgelegd, bevatten dergelijke concrete feiten niet. Deze verklaringen bevatten slechts de conclusies van de desbetreffende personen, zonder dat zij aangeven op grond van welke feiten en omstandigheden zij tot deze conclusies zijn gekomen, laat staan op grond waarvan de Staat had moeten begrijpen dat zij deze conclusies trokken. Het hof gaat dan ook aan deze verklaringen voorbij. 3.6 VPR c.s. hebben voorts een beroep gedaan op de strekking van art. 7.1 van het Convenant. Volgens VPR c.s. is die strekking dat voorkomen dient te worden dat de opbrengst van de eerste veiling, die aan [appellanten 1 t/m 26] toekomt, nadelig wordt beïnvloed door de komst van nieuwe verkooppunten. Dat zou volgens hen ook gelden voor het toelaten van nieuwe laadpunten. Het hof is echter van oordeel dat de eventuele omstandigheid dat de veilingopbrengst negatief kan worden beïnvloed door de komst van laadpunten op dezelfde verzorgingsplaats, op zichzelf onvoldoende is om aan te nemen dat elektriciteit ook door de bepalingen van het Convenant wordt bestreken. Daarvoor zou op zijn minst nodig zijn dat partijen bij de totstandkoming van het Convenant rekening hebben gehouden met de komst van nieuwe energiebronnen voor de aandrijving van auto’s en daarvoor een regeling hebben willen treffen, maar daarvan blijkt niet. (…)” 6.3. Eisers hebben ook in de zaken die nu voorliggen niets concreets aangevoerd waaruit blijkt dat partijen de term ‘motorbrandstoffen’ destijds zo ruim hebben bedoeld als eisers voorstaan, ondanks dat de Staat en de gevoegde partijen dit in deze procedures (weer) gemotiveerd hebben betwist. Het ter zitting gedane aanbod van eisers om de onderhandelaars van destijds als getuigen op te roepen, omdat die kunnen verklaren dat zij de term ook destijds al zo ruim zouden hebben bedoeld als partijen het zouden hebben besproken, doet niet ter zake. Ook na vragen van de rechtbank stellen eisers immers niet dat partijen de uitleg van de term ‘motorbrandstoffen’ destijds hebben besproken, noch dat zij hun bedoeling destijds met de Staat hebben gecommuniceerd, en ook niet dat er tijdens de onderhandelingen aanwijzingen waren op grond waarvan zij mochten begrijpen dat ook de Staat de term destijds zo ruim bedoelde. Ook als de rechtbank aanneemt dat de getuigen zullen verklaren wat eisers stellen, leidt dit dus niet tot de conclusie dat partijen de term in het Convenant zo ruim hebben bedoeld als eisers nu voorstaan. 6.4. Voor zover eisers betogen dat de term ‘motorbrandstoffen’ ruim moet worden opgevat omdat tankstationhouders ten tijde van het sluiten van het Convenant verplicht waren om alle gangbare motorbrandstoffen aan te bieden, miskennen zij dat die verplichting voordien al was vervallen. 6.5. De Staat en de gevoegde partijen hebben ook gewezen op het doel dat de Staat met de Convenanten en de Benzinewet nastreefde – het vergroten van de marktwerking – zodat het niet voor de hand ligt de Staat de bedoeling had om met die regelingen ook de concurrentie voor toekomstige markten (namelijk: voor destijds nog niet gangbare energiebronnen) aan banden te leggen. Tegen die achtergrond mocht men verwachten dat als partijen de bedoeling hadden gehad de marktwerking te beperken, zij dit duidelijk zouden hebben opgeschreven. Die verwachting is temeer gerechtvaardigd omdat zij alle (grote) professionele partijen waren die werden bijgestaan door advocaten en andere deskundigen. 6.6. Om al de hiervoor genoemde redenen zal de rechtbank niet voor recht verklaren dat de term ‘motorbrandstoffen’ in het Convenant zo ruim is bedoeld als eisers bepleiten. 6.7. Dat de door eisers bepleite ruime betekenis ook niet is vastgelegd in de Benzinewet, blijkt duidelijk uit de parlementaire geschiedenis. In de Nota naar aanleiding van het verslag staat letterlijk: “De term motorbrandstof is destijds bij de totstandkoming van de Benzinewet niet gedefinieerd omdat het in beginsel een term uit het gewone spraakgebruik is. Om de wet toekomstbestendig te laten zijn, wordt deze definitie ook niet alsnog opgenomen. Elektriciteit is geen brandstof en valt daarom niet onder de Benzinewet. ” 6.8. Het voorgaande betekent dat vorderingen A en B in de zaak met nummer 619500 / 21-933 moeten worden afgewezen. Dit geldt ook vordering C in die zaak, voor zover daarmee wordt bedoeld dat de Staat het derden niet zou mogen toestaan om laadstations op locaties te exploiteren omdat elektriciteit ook onder de term ‘motorbrandstoffen’ zou vallen en een laadstation daarom een nieuwe locatie in de zin van het Convenant en de Benzinewet zou zijn. 6.9. Daarbij merkt de rechtbank op dat het feit dat de contractspartijen de bedoeling hadden dat de inhoud van het Convenant zoveel mogelijk in wetgeving zou worden vastgelegd, nog niet betekent dat die wetgeving moet worden uitgelegd zoals de contractspartijen dat zouden willen. Wetgeving is een bevoegdheid van de wetgever, niet van contractspartijen, en op het democratische wetgevingsproces hebben ook anderen dan contractspartijen invloed. Ook als de Staat als contractspartij tekort zou schieten in een contractuele belofte jegens eisers omdat de contractuele bedoeling niet in de wet is terechtgekomen, kan de remedie daarvoor niet zijn dat de rechter ingrijpt in de algemene werking van de wet tegenover anderen. 6.10. Daarom – en gelet op de hierna te bespreken uitleg van de term ‘locatie’ – moet ook vordering D in de zaak met nummer 619500 / 21-933 worden afgewezen. Locatie is verkooppunt van motorbrandstoffen 6.11. Eisers betogen verder dat onder de term ‘locaties’ niet alleen motorbrandstoffenverkooppunten maar ook horecavoorzieningen en/of shops vallen. Zij vorderen verklaringen voor recht dat die term in het Convenant en de Benzinewet zo moet worden uitgelegd, en dat de Staat geen nieuwe motorbrandstofverkooppunten, horecavoorzieningen en/of shops op een locatie mag toestaan tot nadat die locatie een eerste keer is geveild. 6.12.

De rechtbank 7.1. verklaart eisers in de zaak met nummer 619500 / 21-933 niet-ontvankelijk in vordering F; 7.2. wijst de overige vorderingen van eisers in beide zaken af; 7.3. veroordeelt eisers hoofdelijk in de proceskosten van beide procedures, 7.3.1. aan de zijde van de Staat vastgesteld op € 4.081,00, te vermeerderen met € 90,00 aan salaris advocaat en met de explootkosten als eisers niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan het vonnis hebben voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over die bedragen met ingang van de vijftiende dag na deze uitspraak tot de dag van volledige betaling; 7.3.2. aan de zijde van gevoegde partijen vastgesteld op € 3.483,00, te vermeerderen met € 90,00 aan salaris advocaat en met de explootkosten als eisers niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan het vonnis hebben voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over die bedragen met ingang van de vijftiende dag na deze uitspraak tot de dag van volledige betaling; 7.4. verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad. Dit vonnis is gewezen door mr. P. Dondorp , mr. P.M. de Keuning en mr. C.J - A. Seinen en in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2024. 2565 Stcrt . 22 maart 2004, nr. 56 . Stcrt . 22 maart 2004, nr. 56 , §3. Stcrt . 20 december 2011, nr. 23149 . ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198, r.o. 4.3. Hof Den Haag (vzr) 21 maart 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:469, r.o. 6.13. In de zaak met nummer 619500 / 21-933 : producties 28, 29, 59a-59m, 60a-60f en 61a-61f; in de zaak met nummer 632771 / 22-632 : producties 17, 18, 48a-48m, 49a-49f en 50a-50f. Hof Den Haag 9 december 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:4216. Zie Brief aan de Tweede Kamer van de Minister van Financiën van 11 februari 2000, Kamerstukken II 1999-2000, 24 036, nr. 150 p. 5. Kamerstukken II 2015-2016, 34 443, nr. 6, p. 7. Kamerstukken II 2004–2005, 29 951, nr. 3, p. 8.

Aanvullende voorzieningen zijn alle andere voorzieningen dan de basisvoorzieningen, zoals een gemakswinkel (hierna: shop), een autowasstraat, of een snoepautomaat. Aanvullende voorzieningen mogen uitsluitend bij een bestaande basisvoorziening komen en kunnen dus niet zelfstandig op de verzorgingsplaats worden aangeboden. 3.10. Voor het vestigen van een basisvoorziening of het aanbieden van aanvullende voorzieningen is een publiekrechtelijke vergunning nodig op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Op grond van artikel 3, eerste lid, Wbr geldt een afgebakend toetsingskader bij de beslissing om al dan niet een vergunning te verlenen. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken (een verzorgingsplaats is een waterstaatswerk) en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. Voor aanvullende voorzieningen bevat de Kennisgeving nadere criteria: uitgangspunt is dat aanvullende voorzieningen zijn toegestaan indien (i) daarvoor voldoende ruimte beschikbaar is op de verzorgingsplaats; (ii) zij een functionele relatie met het weggebruik hebben; (iii) zij geen afbreuk doen aan de verkeersveiligheid en de sociale veiligheid en (iv) zij geen verkeer aantrekkende werking hebben. 3.11. Naast een vergunning is ook de privaatrechtelijke toestemming van de Staat nodig, in de vorm van een (uitbreiding van een) huurovereenkomst. Kennisgeving 2011, energielaadpunt als nieuwe basisvoorziening 3.12. In de jaren na de totstandkoming van het Convenant en de Benzinewet heeft het elektrisch rijden een vlucht genomen. De Staat wilde deze ontwikkeling stimuleren met het oog op de verbetering van het milieu en de bescherming van het klimaat. De Staat heeft in dat kader met eisers gesproken over de ambities voor de realisatie van energielaadpunten, maar is ook in onderhandeling getreden met onder meer een rechtsvoorganger van Fastned, namelijk Breesaap . 3.13. De onderhandelingen met Breesaap vormden de basis voor de Kennisgeving Wijziging Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen van 20 december 2011 (hierna: Kennisgeving 2011), die voor zover hier relevant bepaalde dat vanaf 10 januari 2012 op een verzorgingsplaats langs rijkswegen ook een energielaadpunt als basisvoorziening kan worden toegestaan. 3.14. Gegadigden voor het recht op het plaatsen en exploiteren van een energielaadpunt op een verzorgingsplaats konden zich vóór 16 januari 2012 aanmelden bij Rijkswaterstaat. Fastned en MisterGreen (zoals FCN toen nog heette) waren twee van de zes gegadigden die zich voor de deadline hebben aangemeld. Rechten op laadstations op verzorgingsplaatsen waarvoor zich meerdere gegadigden hadden gemeld, zijn vergeven via een op 2 mei 2012 gehouden loting. Fastned verkreeg rechten op de exploitatie van laadstations op in totaal 201 van de 245 beschikbare verzorgingsplaatsen. De rechten op de exploitatie van de overige 44 locaties zijn toegewezen aan vijf andere partijen, waaronder FCN. Aan de loting van 2 mei 2012 hebben geen leden van eisers meegedaan. Aanvullende voorzieningen bij energielaadpunten? 3.15. In 2012 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen Fastned en de Staat over de exploitatie van een shop als aanvullende voorziening bij een laadstation. De Staat heeft in die gesprekken en in e-mails kenbaar gemaakt hiervoor geen toestemming te zullen geven. 3.16. Per 21 november 2013 heeft de Staat de Kennisgeving 2011 gewijzigd (Stct. 2013/32624). Deze wijziging hield onder meer in dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet was toegestaan aanvullende voorzieningen aan te bieden. Fastned is daarop bestuursrechtelijke procedures begonnen. 3.17. In zijn uitspraak van 23 januari 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS), onder meer overwogen dat een vergunning op grond van artikel 3:1, eerste lid, van de Wbr slechts kan worden geweigerd ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van een doelmatig en veilig gebruik van die werken, en dat de feitelijke uitvoerbaarheid van de vergunning (vanwege het al dan niet bestaan van een evidente privaatrechtelijke belemmering) hier niet onder valt. Verder heeft de ABRvS overwogen dat de feitelijke uitvoerbaarheid van de vergunning evenmin een belang raakt als bedoeld in het tweede lid van artikel 3:1 Wbr. Vergunningen kunnen daarom niet worden geweigerd wegens een evidente privaatrechtelijke belemmering en evenmin wegens strijd met de ratio van de Veilingwet. 3.18. Inmiddels hebben de gevoegde partijen enkele vergunningen voor het hebben van aanvullende voorzieningen op verschillende verzorgingsplaatsen verkregen. 3.19. De gevoegde partijen hebben voor het exploiteren van een shop op de verzorgingsplaatsen echter ook de privaatrechtelijke toestemming van de Staat nodig. Zij hebben de Staat om die toestemming verzocht. De Staat heeft zijn toestemming geweigerd onder verwijzing naar de met eisers (en hun leden) gemaakte afspraken. 3.20. In zijn uitspraak van 21 maart 2023 heeft het Hof Den Haag in kort geding geoordeeld dat het categorisch weigeren door de Staat van privaatrechtelijke toestemming voor het hebben van shops bij laadstations langs snelwegen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het hof oordeelde dat de weigering niet werd gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang of door andere zwaarwegende belangen, en de categorische weigering was ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Deze stelling hangt samen met de hiervoor al verworpen ruime uitleg van de term ‘motorbrandstoffen’ en mist alleen om die reden al doel. In de toelichting op de Benzinewet staat bovendien het volgende: “Het begrip locatie, gedefinieerd in onderdeel c van artikel 1, is niet meer dan een neutrale aanduiding van een bepaald terrein, dat is gelegen op een verzorgingsplaats aan een weg in beheer bij het Rijk, en dat volgens de te sluiten huurovereenkomst bestemd is voor de verkoop van motorbrandstoffen. Of op de locatie naast een verkooppunt ook andere voorzieningen mogen worden aangebracht en hoe de locatie verder moet worden ingericht, is voor het voorstel voor de [Benzinewet] irrelevant.” 6.13. Dit betekent dat ook vorderingen A en B in de zaak met nummer 632771 / 22-632 moeten worden afgewezen. Vordering C in die zaak is niet meer dan een afbakening van vorderingen A en B en verliest door het afwijzen van die vorderingen betekenis; ook deze vordering wordt daarom afgewezen. Looptijd Convenant eindigt op de dag na de laatste veiling in september 2024 6.14. Eisers stellen dat de bedoeling van partijen was dat de werking van het Convenant pas eindigt – kort gezegd – nadat ook de laatste locatie in september 2024 zal zijn geveild. Zij stellen dat de uitleg die de Staat voorstaat ertoe leidt dat de waarde van de laatst geveilde locaties wordt aangetast, terwijl de bedoeling nu juist was om de opbrengst van de eerste veiling veilig te stellen om de tankstationhouder die zijn langdurige exploitatierechten had opgegeven naar behoren te compenseren. De Staat betwist de uitleg van eisers en meent dat de werking van het Convenant op 1 januari 2024 eindigt; daarvoor verwijst hij naar de tekst, de systematiek en het doel van het Convenant. 6.15. De rechtbank is van oordeel dat de looptijd van het Convenant eindigt op de dag nadat de laatste locatie in de eerste veilingronde is geveild. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen. 6.15.1. Artikel 15 Convenant bepaalt dat het in werking treedt met ingang van de dag na ondertekening en eindigt met ingang van de dag na afloop van de eerste veilingronde zoals bedoeld in artikel 3.1 Convenant. 6.15.2. Artikel 3.1 bepaalt dat die eerste veilingronde 22 jaar zal duren en ingaat op 1 januari 2001. 6.15.3. Partijen zijn het erover eens dat de eerste veilingronde in onderling overleg pas op 1 januari 2002 is begonnen, en ook dat de laatste locatie in die veilingronde pas in september 2024 wordt geveild. (Concurrentie door) nieuwe laadstations van derden; artikelen 6:248 en 258 BW 6.16. In de kern genomen komen de klachten van eisers erop neer dat de ontwikkelingen rond laadstations leiden tot meer concurrentie op locaties van hun leden, wat tot lagere veilingopbrengsten leidt dan de tankstationhouders op grond van het Convenant hadden mogen verwachten. Hierin zou de rechtbank een beroep op de regeling voor onvoorziene omstandigheden van artikel 6:258 BW kunnen lezen, of een beroep op de redelijkheid en billijkheid van artikel 6:248 BW. 6.17. De drempel voor het met terugwerkende kracht wijzigen van de gevolgen van een overeenkomst is hoog; zeker over de lange periode waarvoor dat in deze zaken zou moeten gebeuren. Eisers hebben echter niet toegelicht en ook niet onderbouwd dat de komst van laadstations op de locaties tot lagere omzetten en/of lagere veilingopbrengsten heeft geleid. Eisers hebben ook niet gesteld dat sprake is van ontwikkelingen die destijds zodanig onvoorzienbaar waren dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is om de gevolgen daarvan voor rekening van eisers en/of de tankstationhouders te laten. 6.18. Een van de pijnpunten in dit dossier zit voor eisers in de gang van zaken rond de Kennisgeving 2011. Partijen hebben een heel andere visie op de gang van zaken rond de vragen die eisers de Staat in december 2010 hebben gesteld over het staande beleid rond shops bij laadpunten. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eisers daarover hebben aangevoerd niet tot het oordeel kan leiden dat sprake is van een onaanvaardbare situatie in de zin van artikel 6:248 BW of artikel 6:258 BW. 6.18.1. De discussie over de Kennisgeving 2011 zou in deze procedures relevant kunnen zijn als a) de termen ‘motorbrandstoffen’ en ‘locaties’ moeten worden uitgelegd zoals eisers voorstaan, of b) als tankstationhouders om een andere reden hadden mogen begrijpen dat zij gedurende de looptijd van het Convenant ook ten aanzien van andere markten dan die voor motorbrandstoffen geen concurrentie op de verzorgingsplaats zouden ondervinden. 6.18.2. Over aanname a) heeft de rechtbank hiervoor al anders geoordeeld. 6.18.3. Aanname b) is in deze procedures niet onderbouwd. 6.18.4. De hiervoor onder 6.12 geciteerde passage uit de memorie van toelichting is slecht met aanname b) te rijmen. 6.18.5. Toen partijen met elkaar in onderhandeling waren over het Convenant, waren er nog niet zoveel soorten aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Shops en gemakswinkels werden pas nadien toegestaan op verzorgingsplaatsen en hebben een grote vlucht genomen. De rechtbank begrijpt dat aanvullende voorzieningen inmiddels een belangrijke bron van inkomsten zijn van tankstationhouders, maar eisers hebben niet duidelijk gemaakt waarom zij mochten verwachten dat het Convenant hen ook ten aanzien van niet met de verkoop van motorbrandstoffen samenhangende activiteiten exclusiviteit op de verzorgingsplaats zou garanderen. 6.19. Eisers hebben dus niet voldoende gesteld om artikel 6:248 BW of artikel 6:258 BW te kunnen toepassen. Dit betekent dat vordering C in de zaak met nummer 619500 / 21-933 – ook als de rechtbank daarin een beroep op artikel 6:248 BW en/of artikel 6:258 BW leest – moet worden afgewezen. Proceskosten 6.20. Eisers zijn de partijen die ongelijk krijgen en zij zullen daarom in de proceskosten worden veroordeeld. 6.21. De proceskosten in de zaak met nummer 619500 / 21-933 worden aan de zijde van de Staat als volgt vastgesteld: - griffierecht € 667,00 - salaris advocaat € 1.495,00 (2,5 punten × € 598,00) - nakosten € 173,00 (met evt. verhoging als genoemd in de beslissing) Totaal € 2.335,00 6.22. De proceskosten in de zaak met nummer 619500 / 21-933 worden aan de zijde van de gevoegde partijen (samen) als volgt vastgesteld: - griffierecht € 667,00 - salaris advocaat € 1.196,00 (2 punten × € 598,00) - nakosten € 173,00 (met evt. verhoging als genoemd in de beslissing) Totaal € 2.036,00 6.23. De proceskosten in de zaak met nummer 632771 / 22-632 worden aan de zijde van de Staat als volgt vastgesteld: - griffierecht € 676,00 - salaris advocaat € 897,00 (1,5 punten × € 598,00) - nakosten € 173,00 (met evt. verhoging als genoemd in de beslissing) Totaal € 1.746,00 6.24. De proceskosten in de zaak met nummer 632771 / 22-632 worden aan de zijde van de gevoegde partijen (samen) als volgt vastgesteld: - griffierecht € 676,00 - salaris advocaat € 598,00 (1 punt × € 598,00) - nakosten € 173,00 (met evt. verhoging als genoemd in de beslissing) Totaal € 1.447,00