ECLI:NL:RBDHA:2023:6542

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: NL22.14525 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen [eiser] , eiser, geboren op [geboortedatum] in Marokko, (gemachtigde: mr. C.F. Wassenaar), en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder (gemachtigde: mr. C. Verbaas).

Bij besluit van 29 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder met toepassing van artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) aan eiser de verplichting opgelegd om met ingang van 2 juli 2022 te verblijven in een deel van de gemeente [plaats] . Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 19 augustus 2022 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.M. Bouius. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. De rechtbank heeft partijen bij brief van 26 augustus 2022 bericht het vooronderzoek te hervatten en bij brief van dezelfde datum de AIVD verzocht om inzage te geven in de stukken die ten grondslag liggen aan het individuele ambtsbericht van 30 maart 2020. De AIVD heeft bij brief van 6 september 2022 een verzoek om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb (Algemene wet bestuursrecht) ingediend. Bij beslissing van 16 december 2022 is dit verzoek door de rechtbank toegewezen en is bepaald dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van de onderliggende stukken. De rechtbank heeft het beroep ter verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer. De rechtbank heeft de onderliggende stukken van het ambtsbericht ingezien ten kantore van de AIVD. De rechtbank heeft verweerder bij brief van 18 januari 2023 een aantal vragen gesteld. Verweerder heeft hierop bij brief van 1 februari 2023 geantwoord. Eiser heeft hierop op 8 februari 2023 gereageerd. De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2023 op zitting behandeld. Eiser is bij gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.

1. Aan het bestreden besluit is het hierna volgende voorafgegaan. 1.1. Op 30 maart 2020 is een individueel ambtsbericht over eiser opgemaakt. In dit ambtsbericht is vermeld dat eiser in de periode van het voorjaar van 2017 tot het voorjaar van 2019 gelokaliseerd wordt in [land] , in gebieden die op dat moment liggen in het territorium dat onder andere wordt beheerst door [groepering] , dat eiser in het voorjaar van 2018 heeft deelgenomen aan een militair kamp van een jihadistische groepering en dat eiser in het late voorjaar van 2017 en in het vroege voorjaar van 2018 betrokken is bij de handel in springstoffen. 1.2. Bij besluit van 4 mei 2020 is het Nederlanderschap van eiser ingetrokken. Bij afzonderlijk besluit van 4 mei 2020 is eiser ongewenst verklaard. Bij uitspraak van 29 april 2021 is het hiertegen ingestelde beroep door deze rechtbank ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld. Hierop heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) nog geen oordeel gegeven. 1.3. Op 14 juni 2021 is eiser geweigerd aan de Nederlandse grens. Er is vervolgens een strafzaak opgestart. Op 16 juni 2022 is de zaak behandeld. 1.4. Op 21 juni 2022 is eiser gehoord over de vrijheidsbeperkende maatregel. Hij is dan nog gedetineerd in de [P.I.] . Eiser heeft daarbij geen bezwaren geuit ten aanzien van de op te leggen maatregel en heeft geen medische omstandigheden genoemd waarmee volgens hem rekening zou moeten worden gehouden. In een op 1 februari 2023 gegeven reactie heeft verweerder er op gewezen dat eiser bij de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) kan verzoeken om tijdelijke ontheffing van het gebiedsgebod in bijzondere situaties, bijvoorbeeld bij bezoek aan een medisch specialist, aanwezigheid bij een zitting bij de rechtbank, of bezoek aan de advocaat die de vreemdeling vertegenwoordigt. 2. Op 29 juni 2022 is de vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd waarbij eiser is verplicht binnen een aangewezen gebied binnen de gemeente [plaats] te verblijven. Daartoe is verwezen naar de inhoud van het ambtsbericht van de AIVD. 2.1. Op 30 juni 2022 is eiser door de rechtbank Rotterdam vrijgesproken in voornoemde strafzaak. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld. 2.2. Eiser meent dat de opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel valt onder de Terugkeerrichtlijn en in strijd is met de Terugkeerrichtlijn. De rechtbank wordt verzocht hierover prejudiciële vragen te stellen indien hier twijfel over bestaat. Verder stelt eiser dat sprake is van een beheersmaatregel die thuishoort bij de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen Terrorismebestrijding (TwbmT). Tot slot betoogt eiser dat de maatregel in strijd is met de artikelen 3:3 en 3:4 van de Awb en de artikelen 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zonder zicht op uitzetting of verwijdering is de oplegging van de maatregel volgens eiser uit den boze en kan het vreemdelingenrecht niet worden gebruikt om enige vorm van vrijheidsbeperking aan eiser op te leggen. 2.3. Verweerder stelt voorop dat artikel 56 van de Vw 2000 een nationale bevoegdheid betreft. Op eiser rust op dit moment geen vertrekverplichting en de Terugkeerrichtlijn is daarom niet van toepassing. De termen ‘openbare orde’ en ‘nationale veiligheid’ moeten worden uitgelegd in het licht van de bedoeling van de Nederlandse wetgever. Verweerder wijst er op dat eiser onrechtmatig in Nederland verblijft en geen recht heeft om zich in vrijheid door Nederland te bewegen. Aan de voorwaarden voor oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel op grond van artikel 56 van de Vw 2000 is voldaan. Verweerder stelt bij het opleggen van de vrijheidsbeperkende maatregel de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te nemen. Verweerder stelt dat de belangen van de vreemdeling bij de omvang van het gebiedsgebod worden gewogen. Eiser heeft geen belangen gesteld om dit gebied te vergroten. Toetsingskader Achtergrond en ontstaansgeschiedenis artikel 56 3. Ingevolge artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000 kan, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, door verweerder de vrijheid van beweging worden beperkt van de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft. Toepassing van het eerste lid blijft achterwege wanneer en wordt beëindigd zodra de vreemdeling te kennen geeft Nederland te willen verlaten en hiertoe voor hem ook gelegenheid bestaat. 3.1. In de vreemdelingenwet van 17 juni 1918 (Stb. 410) is een wettelijke grondslag gecreëerd voor vrijheidsbeperkende maatregelen voor vreemdelingen die gevaarlijk werden geacht voor de openbare orde en rust, maar wier verwijdering onmogelijk was of om humanitaire redenen niet in aanmerking kwam. Hierbij kon een bepaalde verblijfplaats worden aangewezen of het verblijf op bepaalde plaatsen worden ontzegd. Onder “eene bepaalde verblijfplaats” kon ook “eene bepaalde gemeente” worden verstaan. 3.2. In de Vreemdelingenwet 1965 is voornoemde bepaling teruggekomen als artikel 18. In de bijbehorende memorie van toelichting is vermeld dat toepassing van dit artikel aangewezen zal kunnen zijn in gevallen waarin een vreemdeling gevaar voor de openbare rust, de openbare orde of de nationale veiligheid oplevert, maar zijn verwijdering onmogelijk is of op overwegende bezwaren stuit, en bewaring krachtens artikel 26 ook niet, of niet meer, in aanmerking komt. De beperking van de vrijheid van beweging zal bijvoorbeeld kunnen bestaan uit een verbod om zich buiten een bepaalde gemeente te bevinden, gecombineerd met een gebod om zich telkens te komen melden. 3.3. Het huidige artikel 56 is ontleend aan artikel 18 van de Vreemdelingenwet 1965. De terminologie ‘openbare orde’ en ‘nationale veiligheid’ is volgens de memorie van toelichting in overeenstemming met de Schengen Uitvoeringsovereenkomst. 3.4. Artikel 56 van de Vw 2000 is daarmee in de eerste plaats een nationaalrechtelijke bepaling die meer dan 100 jaar geleden is ingevoerd om vrijheidsbeperkende maatregelen tegen vreemdelingen te kunnen nemen. Verhouding artikel 56 van de Vw 2000 en de Terugkeerrichtlijn 4. Op 16 december 2008 is door het Europees Parlement en de Raad de Terugkeerrichtlijn uitgevaardigd. In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen. 4.1. De Terugkeerrichtlijn is in de Vw 2000 geïmplementeerd bij Wet van 15 december 2011. Artikel 54 van de Vw 2000 (later hernummerd naar artikel 56), dat gaat over toezicht op vreemdelingen, wordt aangevuld op twee onderdelen. In de memorie van toelichting op de Wet is vermeld dat de verplichting om op een bepaalde plaats te verblijven niet wordt opgenomen omdat dit al volgt uit artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000. Uit de transponeringstabel, die eveneens is opgenomen in de memorie van toelichting, volgt dat artikel 7, derde lid, van de Terugkeerrichtlijn is geïmplementeerd door middel van bestaande regelgeving, in artikel 56 van de Vw 2000. Artikel 8, tweede lid, en artikel 9, derde lid, zijn eveneens (ten dele) geïmplementeerd in het al bestaande artikel 56 van de Vw 2000. Dit brengt met zich dat de toepassing van artikel 56 van de Vw 2000 kan voortvloeien uit de Terugkeerrichtlijn. 4.2. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat een vrijheidsbeperkende maatregel enkel kan worden opgelegd als er sprake is van onttrekkingsgevaar of belemmeringsgevaar.

8. De rechtbank komt tot het volgende oordeel. 8.1. Eiser heeft geen rechtmatig verblijf. De vrijheidsbeperkende maatregel is aan eiser opgelegd omdat hij een gevaar voor de openbare orde is en een gevaar voor de nationale veiligheid. Het gevaar voor de openbare orde bestaat er volgens de besluitvorming uit dat eiser niet heeft voldaan aan zijn vertrekplicht en niet over een vaste woon- of verblijfplaats beschikt en niet over voldoende middelen van bestaan beschikt. 8.2. Tijdens de eerste zitting heeft verweerder aangegeven dat er aan eiser nog geen terugkeerbesluit is opgelegd. Om die reden kan het niet voldoen aan de vertrekplicht volgens verweerder niet aan de vrijheidsbeperkende maatregel ten grondslag worden gelegd. Eiser beschikt niet over voldoende middelen van bestaan zodat volgens verweerder de openbare orde terecht als grondslag voor de vrijheidsbeperkende maatregel gekozen is. 8.3. De rechtbank overweegt dat het individueel ambtsbericht van 30 maart 2020 voldoende feitelijke informatie bevat over de gedragingen van eiser. Na kennis te hebben genomen van de vertrouwelijke stukken die aan het ambtsbericht ten grondslag hebben gelegen, is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de stellingen in het ambtsbericht steun vinden in de daaraan ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden. De rechtbank ziet geen grond te twijfelen aan de inhoud van het ambtsbericht. De rechtbank gaat daarom uit van de juistheid van de conclusie dat eiser een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. Verweerder heeft alleen al op die grond kunnen overgaan tot het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel. De rechtbank laat daarom de gronden van eiser die zich richten op het gevaar voor de openbare orde onbesproken. 8.4. Als het gaat om de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit heeft verweerder ter zitting naar voren gebracht dat dossiers waarin er sprake is van een gevaar voor de nationale veiligheid een vrijheidsbeperkende maatregel wordt opgelegd om deze nationale veiligheid te beschermen. Van de maatregel gaat volgens verweerder preventieve werking uit. Verder is het lastiger om ergens af te spreken en kunnen bijvoorbeeld wijkagenten iemand beter in de gaten te houden. Hoe groter het gebied, hoe lastiger het is om de vrijheidsbeperkende maatregel te handhaven. Volgens verweerder is de maatregel noodzakelijk en is er geen minder belastend alternatief beschikbaar. Het gebied kan -na overleg- worden vergroot, zeker als de maatregel langer duurt. 8.5. Eiser heeft ten aanzien van de maatregel niet gesteld dat de omvang van het gebiedsgebod hem belemmert, anders dan dat hij zich niet buiten het aangewezen gebied kan bevinden. Eiser is voorafgaand aan de maatregel gehoord, maar heeft toen geen belangen naar voren gebracht om het aangewezen gebied te vergroten. 8.6. Gelet op het gevaar voor de nationale veiligheid, afgezet tegen de door eiser geschetste belangen, bestaat er geen grond voor het oordeel dat de maatregel niet kan worden opgelegd. 8.7. Artikel 56 van de Vw 2000 schrijft niet voor dat de maatregel periodiek moet worden getoetst. Voor zover eiser in de toekomst meent dat er belangen zijn die nopen tot een andere weging, kan hij een verzoek om opheffing indienen. Tegen een afwijzing hiervan kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank. 9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Nieuwenhuis, voorzitter, mr. A.W. Wassink en mr. J. Boerlage-van den Bosch, leden, in aanwezigheid van J.H. Folkers, griffier. De uitspraak is openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl. De uitspraak is bekendgemaakt op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. Kamerstukken II, 1917-1918, 400, nr. 3 (nadere voorzieningen in de tegenw. Buitengew. Omstandigh. Betreff. Toezicht op h.t.l. vertoevende vreemdelingen). Kamerstukken II, 1962-1963, 7163, nr. 3, p. 16. Kamerstukken II, 1998-1999, 26 732, nr. 3, p. 59 (toelichting bij artikel 54). Idem. Artikel 1 van Richtlijn 2008/115/EG. Wet van 15 december 2011 tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEU L 348/98), Stb. 2011, 663. Kamerstukken II, 2009-2010, 32420, nr. 3, p. 14. Idem., p.23. Stb. 2017, 51 (wet) Stb. 2017, 65 (besluit inwerkingtreding). Kamerstukken II, 2015-2016, 34 359, nr. 3, p. 18. Kamerstukken II, 1917-1918, voorloopig verslag (400, nr. 4). Kamerstukken II, 2015-2016, 34 359, nr. 3. Kamerstukken II, 2021-2022, nr. 3909, Antwoord van Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (ontvangen 6 september 2022). uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Groningen, van 22 december 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:15519.

Uit artikel 8, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn volgt voor lidstaten immers de bevoegdheid om de nodige maatregelen te nemen om het terugkeerbesluit ten uitvoer te brengen. De onderhavige vrijheidsbeperkende maatregel kan niet worden aangemerkt als een dwangmaatregel bedoeld in het vierde lid van artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn. 4.3. Artikel 56 van de Vw 2000 voorziet in de mogelijkheid om vrijheidsbeperkende maatregelen op te leggen als verwijdering onmogelijk is of op overwegende bezwaren stuit. De vrijheidsbeperkende maatregel kan zelfstandig, naast de Terugkeerrichtlijn, als nationaalrechtelijke bepaling bestaan. De Terugkeerrichtlijn voorziet niet in een bepaling waaruit volgt dat lidstaten geen vrijheidsbeperkende maatregelen (meer) mogen opleggen aan vreemdelingen wiens verwijdering (op dat moment) onmogelijk is of op overwegende bezwaren stuit. 4.4. Eiser heeft voorgesteld prejudiciële vragen te stellen over hoe de vrijheidsbeperkende maatregel zich verhoudt tot de Terugkeerrichtlijn. Gelet op het voorgaande, kan er redelijkerwijs geen twijfel bestaan over het antwoord op de door eiser opgeworpen vraag. De rechtbank ziet geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen. Verhouding artikel 56 van de Vw 2000 en de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen Terrorismebestrijding 5. Op 1 maart 2017 is de TwbmT in werking getreden. Op grond van artikel 2 kan de Minister van Justitie en Veiligheid, indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, aan een persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, een vrijheidsbeperkende maatregel opleggen. De TwbmT wordt in de memorie van toelichting beschouwd als een algemene wet, terwijl de Vw 2000 wordt beschouwd als een bijzondere wet die prevaleert boven die algemene wet. 5.1. De Vw 2000 is enkel van toepassing op vreemdelingen. Daaronder moet ingevolge artikel 1 van de Vw 2000 worden verstaan: “ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld.” 5.2. Reeds bij de totstandkoming van de wet in 1918 is opgemerkt dat er op een andere wijze moet worden voorzien als men de wettelijke bepalingen uit deze wet ook wil kunnen toepassen op Nederlanders. Dat de TwbmT thans voorziet in vrijheidsbeperkende maatregelen, maakt niet dat artikel 56 van de Vw 2000 niet meer kan worden toegepast. Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel blijkt niet dat de bestuurlijke maatregelen die in het kader van de TwbmT kunnen worden opgelegd in de plaats komen van strafrechtelijk of vreemdelingenrechtelijk optreden. De bestuurlijke maatregelen zijn juist bedoeld als een aanvulling op bestaand instrumentarium. Concreet toetsingskader 6. Bij de toepassing van artikel 56 van de Vw 2000 toetst verweerder aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dit is geantwoord in reactie op vragen van de rechtbank. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat bij het bepalen van de omvang van het gebiedsgebod de verblijfsplaats van de vreemdeling tot uitgangspunt wordt genomen. Vervolgens wordt gekeken naar de grootte van de gemeente. Als de vreemdeling in een relatief grote gemeente verblijft, dan ligt het voor de hand om te bepalen dat de vreemdeling in een deel van die gemeente mag verblijven. Beoordeeld wordt, in overleg met de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM), of het politiebureau bereikbaar is ter uitvoering van de meldplicht, of er voldoende toegang is tot voorzieningen en meegewogen kan worden of de vreemdeling bijvoorbeeld in staat is familie te bezoeken. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat de toets aan proportionaliteit en subsidiariteit ook nodig is in het kader van artikel 3:4 van de Awb en artikel 8 van het EVRM. Dit leidt ertoe dat de rechtbank zal toetsen of: - de maatregel -qua omvang van het gebiedsgebod en duur van de maatregel- noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid en/of openbare orde (eis van proportionaliteit); - er geen minder belastend alternatief beschikbaar is (subsidiariteitsvereiste). Om de relevante belangen te kunnen wegen dienen deze door verweerder te worden geïnventariseerd. Deze belangen kunnen een rol spelen bij de omvang van het gebiedsgebod. Dit doet verweerder door voorafgaand aan het opleggen van de vrijheidsbeperkende maatregel de vreemdeling in de gelegenheid te stellen om te verklaren over de op te leggen maatregel, de medische omstandigheden waarmee rekening gehouden moet worden en de overige persoonlijke, individuele omstandigheden of andere beletselen die zouden kunnen leiden tot afzien van het opleggen van de maatregel. De rechtbank acht dit in algemene zin een juiste toepassing van artikel 4:8 van de Awb. Achtergrond van de maatregel 7. Verweerder heeft op de zitting -zakelijk weergegeven- naar voren gebracht dat de Kamerbrief van 6 september 2022 duidelijk maakt op welke manier op dit moment naar dossiers wordt gekeken die gaan over vreemdelingen die een gevaar opleveren voor de nationale veiligheid. De rechtbank acht de volgende overwegingen uit de Kamerbrief van belang. 7.1. Een persoon waarvan het Nederlanderschap is ingetrokken én bij wie een inreisverbod is opgelegd heeft de plicht te vertrekken. Door de DT&V wordt gewerkt aan het mogelijk maken van dit zelfstandige vertrek, wanneer gedwongen vertrek (nog) niet mogelijk is. De vraag of (gedwongen) vertrek kan plaatsvinden is afhankelijk van meerdere omstandigheden die in de loop van de tijd kunnen wijzigen. Dit zijn onder meer de individuele omstandigheden van de vreemdeling, de beschikbaarheid van een reisdocument, en de mate waarin het land van de tweede nationaliteit aan het verkrijgen van reisdocumenten meewerkt. 7.2. Als vertrek van vreemdelingen waarvan het Nederlanderschap is ingetrokken niet direct plaatsvindt, wordt in de regel een meldplicht en een gebiedsgebod opgelegd. De AVIM handhaaft deze maatregelen. AVIM heeft hier voldoende capaciteit voor aangezien het aantal gevallen waarin de AVIM de meldplicht en het gebiedsgebod dient te handhaven bij vreemdelingen waarvan het Nederlanderschap is ingetrokken, relatief beperkt is.