ECLI:NL:RBDHA:2023:14235

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummers: NL23.21445 (beroep) NL23.21446 (voorlopige voorziening) uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter in de zaak tussen [eiser] , V-nummer: [v-nummer] , eiser/verzoeker, verder te noemen: eiser (gemachtigde: mr. C.E. van Diepen), en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder (gemachtigde: mr. R.P.G.H. Belluz). Inleiding 1. In deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening dat eiser heeft ingesteld tegen het besluit van 12 juli 2023 (het bestreden besluit). Daarin heeft verweerder vastgesteld dat het recht van eiser op tijdelijke bescherming op grond van richtlijn 2001/55/EG (de richtlijn) en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 (het Uitvoeringsbesluit) op 4 september 2023 eindigt. 1.1. De rechtbank heeft het beroep en het verzoek op 7 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, B.A. Hitchcock als tolk en de gemachtigde van verweerder.

Waarover gaat deze uitspraak? 2. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of verweerder bevoegd is om eisers tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn te beëindigen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daar niet toe bevoegd is. Zij legt hierna uit hoe zij tot dat oordeel komt. Het juridisch kader 3. Bij de beoordeling van het beroep is het volgende juridisch kader van belang. 3.1 Naar aanleiding van de vluchtelingenstromen als gevolg van het conflict in het voormalige Joegoslavië aan het eind van de vorige eeuw, is de Europese Commissie in 2000 met een richtlijnvoorstel gekomen. Dit voorstel heeft geresulteerd in de richtlijn. De richtlijn voorziet in een mechanisme waarbij onmiddellijk en tijdelijk bescherming kan worden geboden aan ontheemden uit derde landen, waarmee wordt voorkomen dat de asielstelsels van de lidstaten door een grote hoeveelheid gelijktijdige asielaanvragen overbelast raken. 3.2 Op grond van artikel 5 van de richtlijn kan de Raad van de Europese Unie (de Raad) bij een massale toestroom van ontheemden een besluit nemen, waarin wordt bepaald dat bepaalde categorieën ontheemden in de lidstaten tijdelijke bescherming krijgen op grond van de richtlijn. In de richtlijn staan ook regels over de duur van de tijdelijke bescherming. Op grond van artikel 4 van de richtlijn duurt deze tijdelijke bescherming bij aanvang één jaar. De tijdelijke bescherming wordt vervolgens tweemaal automatisch met zes maanden verlengd, tenzij de Raad besluit de tijdelijke bescherming weer te beëindigen. De Raad kan bij besluit de tijdelijke bescherming nog met één extra jaar te verlengen tot een maximumduur van drie jaar. Artikel 6 van de richtlijn bepaalt tenslotte dat de tijdelijke bescherming wordt beëindigd als de maximumduur van drie jaar is bereikt, hetzij op een eerder moment op grond van een besluit van de Raad. 3.3. Artikel 7 van de richtlijn is een facultatieve bepaling die het mogelijk maakt voor de lidstaten om andere categorieën ontheemden dan die onder het besluit van de Raad vallen, krachtens de richtlijn tijdelijke bescherming te bieden als zij om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen. 3.4 Nederland heeft de richtlijn, waaronder de facultatieve bepaling van artikel 7 van de richtlijn, geïmplementeerd. 3.5 Naar aanleiding van de Russische invasie in Oekraïne op 24 februari 2022 heeft de Raad op 4 maart 2022 de richtlijn met het Uitvoeringsbesluit in werking gesteld. In het Uitvoeringsbesluit heeft de Raad bepaald dat de volgende categorieën personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn raakt als gevolg van de militaire invasie van Oekraïne bescherming krijgen op grond van de richtlijn: a. Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven;b. staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten;c. gezinsleden van de in punten a. en b. genoemde personen. Daarnaast bepaalt het Uitvoeringsbesluit dat de EU-lidstaten het Uitvoeringsbesluit of passende bescherming uit hoofde van hun eigen nationale recht moeten toepassen op staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning die overeenkomstig Oekraïens recht is afgegeven, en die niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren. 3.6 Naast deze “verplichte categorieën” van mensen aan wie het Uitvoeringsbesluit tijdelijke bescherming moet worden verleend, biedt artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit de mogelijkheid aan de lidstaten om overeenkomstig de facultatieve bepaling van artikel 7 van de richtlijn het Uitvoeringsbesluit ook toe te passen op andere personen, onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren. 3.7 In een Kamerbrief van 30 maart 2022 heeft verweerder toegelicht hoe hij de Richtlijn en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit in Nederland zal toepassen. Daarin staat onder andere dat verweerder de Richtlijn ruimhartig wilt toepassen en dat hij gebruik zal maken van de in artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 7 van de Richtlijn geboden mogelijkheid de tijdelijke bescherming uit te breiden tot andere groepen ontheemden dan de verplichte categorieën. Verweerder heeft er onder meer voor gekozen om ook tijdelijke bescherming te bieden aan staatlozen of derdelanders die op 23 februari 2022 een geldige tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne hadden (zoals derdelanders die in Oekraïne verbleven om daar te werken of te studeren). De rechtbank zal deze groep aanduiden als de facultatieve groep. 3.8 Verweerder heeft op 18 juli 2022 opnieuw een Kamerbrief gestuurd, waarin staat dat de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep weer zal worden beëindigd. In de brief staat dat verweerder signalen heeft ontvangen dat mogelijk misbruik van de regeling door derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning werd gemaakt en dat er signalen binnen zijn gekomen over een hogere instroom van derdelanders vanuit andere (Europese) landen, omdat zij in Nederland – anders dan in die landen – onder de richtlijn vallen en daarmee recht hebben op opvang en voorzieningen. Verweerder heeft daarom – mede in het licht van de opvangproblematiek in bredere zin en de verwachte duur van het conflict in Oekraïne –besloten om terug te komen op de eerdere beslissing om ook tijdelijke bescherming te bieden aan de facultatieve groep. 3.9 Als uitwerking van de hiervoor genoemde kamerbrieven heeft verweerder op 17 augustus 2022 het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV) gewijzigd en daarin een nieuw artikel 3.9a gevoegd. Met die wijziging van het VV heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 3.1a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb), waaruit kortgezegd volgt dat asielaanvragen van de hiervoor genoemde groep derdelanders pas opschortende werking hebben bij toepassing van de richtlijn indien die groep is genoemd in een ministeriële regeling. De VV is een ministeriële regeling. Verweerder heeft in de wijziging van het VV onder meer opgenomen dat hij, met terugwerkende kracht tot 4 maart 2022, de facultatieve groep tijdelijke bescherming verleent (zoals bedoeld in de Kamerbrief van 30 maart 2022). Uit diezelfde wijziging van het VV blijkt echter ook dat diezelfde groep niet meer onder de tijdelijke bescherming valt met terugwerkende kracht tot 19 juli 2022. Als de vreemdeling vóór 19 juli 2022 stond ingeschreven in de BRP, blijft de tijdelijke bescherming tot 4 maart 2023 van toepassing (zoals bedoeld in de Kamerbrief van 18 juli 2022). 3.10 Verweerder heeft op 10 februari 2023 opnieuw een brief aan de Tweede Kamer gestuurd, waarin hij zijn besluit toelicht dat de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep niet eindigt op 4 maart 2023, maar op 4 september 2023. De staatssecretaris heeft gelet hierop op 1 maart 2023 opnieuw het VV gewijzigd. Dit is gepubliceerd in de Staatscourant op 3 maart 2023. Welke feiten en omstandigheden betrekt de rechtbank in haar beoordeling? 4. Eiser heeft de Ghanese nationaliteit en is geboren op [datum] 2002. Op negentienjarige leeftijd is eiser naar Oekraïne vertrokken om daar economie te studeren aan de universiteit in [plaats] . Op 1 december 2021 is hij door de Oekraïense autoriteiten in het bezit gesteld van een tijdelijke verblijfsvergunning als student.

7. Het voorgaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder voor de facultatieve groep, waar eiser onder valt, geen zelfstandige bevoegdheid heeft om terug te komen op de beslissing om op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming te bieden. Dit betekent dat de tijdelijke bescherming van eiser per 4 september 2023 blijft bestaan. De toepassing van artikel 3.9a van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, voor zover hierin is bepaald dat de tijdelijke bescherming voor de facultatieve groep eindigt op 4 september 2023, is in deze zaak in strijd met het Unierecht en wordt buiten toepassing gelaten. 7.1 Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. 7.2 Omdat op het beroep is beslist bestaat er geen aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af. 7.3 Omdat het beroep gegrond is krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.511,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. De rechtbank/voorzieningenrechter veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Mac Donald, (voorzieningen)rechter, in aanwezigheid van mr. S.L.L. Rovers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open. Richtlijn 2001/55/EG betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen. Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan. Artikel 2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 maart 2022, 19 637, nr. 2839. Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 18 juli 2022, 19 637, nr. 2945. Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 17 augustus 2022, nummer 4123685, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 in verband met het aanpassen van de doelgroep ontheemden uit Oekraïne, waaraan tijdelijke bescherming wordt verleend, Staatscourant, 25 augustus 2022, nr. 22623. Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 10 februari 2023, 19 637, nr. 3070. Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 1 maart 2023, nummer 4507236, in verband met de verlenging van de duur van tijdelijke bescherming aan een groep ontheemden uit Oekraïne, Staatscourant, 3 maart 2023, nr. 7194. Zie bijvoorbeeld het arrest in de zaak TB van 12 december 2019, C-519/18, ECLI:EU:C:2019:1070. ECLI:NL:RBDHA:2023:13023. In artikel 7, eerste lid, van de richtlijn is bepaald dat de lidstaten andere categorieën ontheemden dan die welke onder het in artikel 5 bedoelde besluit van de Raad vallen, tijdelijke bescherming krachtens deze richtlijn kunnen bieden ingeval deze om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen. Zij stellen de Raad en de Commissie hiervan onverwijld in kennis. Report on the proposal for a Council Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof van 28 februari 2001, A5-0077/2001. In artikel 7, tweede lid, van de richtlijn is bepaald dat de artikelen 24, 25 en 26 niet van toepassing zijn op het gebruik van de in lid 1 bedoelde mogelijkheid, met uitzondering van de structurele steun in het kader van het bij Beschikking 2000/596/EG(9) ingestelde Europese vluchtelingenfonds, onder de in die beschikking vermelde voorwaarden.

Nadat de oorlog in februari 2022 in Oekraïne uitbrak, heeft eiser Oekraïne verlaten en is hij op 1 maart 2022 in Nederland aangekomen. Sinds 16 juni 2022 is eiser ingeschreven op het adres van mevrouw [naam] en haar gezin en woont daar nog steeds. Verweerder heeft eiser in het bezit gesteld van een ontheemdendocument (O-document) waarop is vermeld dat verblijf is toegestaan op grond van de richtlijn en dat arbeid in loondienst vrij is toegestaan. 4.1 In de brief van 23 november 2022 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat eisers tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn per 4 maart 2023 zal worden beëindigd. 4.2 In de brief van 15 maart 2023 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat eisers tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn met zes maanden wordt verlengd tot 4 september 2023. 4.3 Op 19 mei 2023 heeft verweerder zijn voornemen aan eiser kenbaar gemaakt om eisers tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn per 4 september 2023 te beëindigen. Wat staat er in het bestreden besluit? 5. Verweerder heeft in het bestreden besluit bepaald dat het recht van eiser op tijdelijke bescherming op 4 september 2023 eindigt. Derdelanders die op 23 februari 2022 een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne en voor 19 juli 2022 waren ingeschreven in de BRP vallen namelijk per 4 september 2023 niet meer onder de doelgroep van de richtlijn. Verweerder ziet in de bevoegdheid die in artikel 7 van de richtlijn aan de lidstaten is gegeven om aan meer categorieën van ontheemden tijdelijke bescherming te verlenen, ook een bevoegdheid om naar eigen inzicht op een dergelijke beslissing terug te komen en de tijdelijke bescherming weer te beëindigen. Volgens verweerder staan het (Unierechtelijke) rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel niet aan de beëindiging van eisers recht op tijdelijke bescherming in de weg en verzet ook het evenredigheidsbeginsel zich hier niet tegen. Is verweerder bevoegd om de tijdelijke bescherming te beëindigen? 6. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder op grond van de facultatieve bepaling andere categorieën heeft aangewezen en dat aan eiser op grond hiervan tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn is geboden. In geschil is de vraag of verweerder op grond van de richtlijn bevoegd was om terug te komen op de beslissing om aan eiser tijdelijke bescherming te verlenen en te bepalen dat deze op 4 september 2023 eindigt. 6.1 Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) leidt de rechtbank af dat lidstaten die op grond van een facultatieve bepaling de personele werkingssfeer van een richtlijn uitbreiden, een aanzienlijke beoordelingsmarge hebben, maar dat deze niet oneindig is. De lidstaten moeten bij invulling van de bepaling het Unierecht eerbiedigen en hun beoordelingsmarge niet op een zodanige wijze gebruiken dat deze afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de richtlijn, het Handvest en de algemene beginselen van het Unierecht. 6.2 Naar het oordeel van de rechtbank strekt de beoordelingsmarge van de lidstaten op grond van artikel 7 van de richtlijn niet zover dat zij ook bevoegd zijn de tijdelijke bescherming van personen, aan wie krachtens de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming is geboden, weer te beëindigen. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat de artikelen 4 en 6 van de richtlijn alleen zien op de duur en de beëindiging van de tijdelijke bescherming als geheel en daarom niet gelden voor de beslissing van lidstaten om niet langer toepassing te geven aan de facultatieve bepaling. 6.3 Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 1 september 2023. In deze uitspraak heeft zittingsplaats Amsterdam gewezen op de tekst van artikel 7, eerste lid, van de richtlijn, waarin met zoveel woorden is gesteld dat de lidstaten die van de facultatieve bepaling gebruik wensen te maken, andere categorieën ontheemden tijdelijke bescherming krachtens deze richtlijn kunnen bieden. Volgens zittingsplaats Amsterdam betekent dit dat de wijze waarop de tijdelijke bescherming aan andere categorieën kan worden geboden, dus niet volledig wordt overgelaten aan de beoordelingsvrijheid van de lidstaten, maar uitdrukkelijk van een voorwaarde is voorzien. De rechtbank volgt zittingsplaats Amsterdam hierin en neemt dat oordeel over. In de uitspraak van 1 september 2023 heeft zittingsplaats Amsterdam in dat verband gewezen op de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijn. Daaruit blijkt dat in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie de woorden “krachtens deze richtlijn” niet waren opgenomen. Het Europees Parlement heeft in zijn advies op het richtlijnvoorstel voorgesteld om de betreffende woorden toe te voegen, waarbij de volgende toelichting is gegeven: “Other categories of persons who are offered temporary protection by the Member States should be subject to the same rules as those coming under European legislation”. De woorden ‘krachtens deze richtlijn’ zijn vervolgens aan artikel 7 van de richtlijn toegevoegd. Daar volgt naar het oordeel van de rechtbank uit dat voor personen aan wie op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming is verleend, dezelfde regels uit de richtlijn van toepassing zijn als voor de personen aan wie op grond van de richtlijn verplicht tijdelijke bescherming wordt geboden. Net zoals zittingsplaats Amsterdam leest de rechtbank artikel 7 van de richtlijn dan ook zo dat de bescherming die lidstaten op grond van artikel 7 van de richtlijn aan extra groepen ontheemden kunnen bieden, in overeenstemming moet zijn met de overige bepalingen van de richtlijn. Dit betekent dat de artikelen 4 en 6 van de richtlijn óók voor de categorieën personen aan wie de lidstaten op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming hebben geboden, dwingend en limitatief de duur en de beëindigingsmogelijkheden van de tijdelijke bescherming regelen. Dat betekent dat als lidstaten op grond van de facultatieve bepaling krachtens de richtlijn tijdelijke bescherming bieden, deze tijdelijke bescherming alleen kan eindigen als de maximumduur van de tijdelijke bescherming is bereikt, dan wel in een eerder stadium als de Raad besluit de tijdelijke bescherming te beëindigen. De rechtbank vindt voor deze uitleg ook steun in de tekst van artikel 7, tweede lid, van de richtlijn. Hierin staat immers uitdrukkelijk dat een drietal bepalingen van de richtlijn niet van toepassing zijn op het gebruik van de in artikel 7, eerste lid, van de richtlijn bedoelde bevoegdheid. Daaruit leidt de rechtbank af dat de overige bepalingen van de richtlijn wel onverkort van toepassing zijn op een op grond van artikel 7, eerste lid, van de richtlijn aangewezen facultatieve groep. 6.4 De rechtbank sluit zich ten slotte ook aan bij de overweging van zittingsplaats Amsterdam dat ook de nationale wetgever er bij de implementatie van de richtlijn van uit lijkt te zijn gegaan dat verweerder, als hij eenmaal op grond van de facultatieve bepaling besloten heeft tijdelijke bescherming te bieden aan een facultatieve groep, die tijdelijke bescherming ook voor de volledige duur van de tijdelijke bescherming moet verlenen.