ECLI:NL:RBDHA:2022:3614

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 20/4320 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 april 2022 in de zaak tussen Stichting Rookpreventie Jeugd, te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. A.H.J. van den Biesen) en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder (gemachtigde: mr. S.J.D. Eillyas). Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: Stichting Koninklijk Nederlands Normalisatie-Instituut (NEN) en International Organization for Standardization (ISO), (hierna: aangeduid als NEN/ISO) (gemachtigde: mr. E. Dans).

Bij besluit van 20 maart 2019 (het primaire besluit, kenmerk 2017.157 db2) heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 17 februari 2020 (het bestreden besluit, kenmerk DWJZ-2019000493) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. NEN/ISO hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (procedurenummer 20/1653). De rechtbank Amsterdam heeft het beroep van eiseres, met toepassing van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), doorverwezen naar deze rechtbank. Eiseres heeft de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb. Partijen hebben nadere stukken ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2022. Deze zaak is gevoegd behandeld met de beroepen met de procedurenummers 20/4437 en 20/1653. Voor eiseres is drs. [A] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [B] en mr. [C]. Voor NEN/ISO zijn verschenen [D], [E] en [F], bijgestaan door de gemachtigde. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In elke zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

1 Wie zijn de partijen ? Eiseres is een stichting die tot doel heeft het gebruik van tabak onder kinderen en jongeren te voorkomen en een bijdrage te leveren aan de maatschappelijke bewustwording van de risico’s en de gevaren van het gebruik van tabak. NEN/ISO zijn organisaties die zich bezig houden met de processen rondom de vaststelling van standaarden op allerlei terreinen. ISO is een internationaal samenwerkingsverband van nationale standaardorganisaties. NEN is het nationale orgaan dat de ISO-standaarden en Nederlandse uitgaven daarvan in beheer heeft en zorg draagt voor hun ontwikkeling. NEN vertegenwoordigt Nederland bij ISO. In die hoedanigheid is NEN verantwoordelijk voor de afstemming van de Nederlandse inbreng en vertegenwoordigt zij de nationale belangen. NEN-normen zijn Nederlandse afspraken die marktpartijen onderling vrijwillig maken over de kwaliteit en veiligheid van hun producten, diensten en processen. In wetgeving wordt soms verwezen naar nationale (NEN), Europese (EN) en/of internationale (ISO) normen. 2 Waar gaat deze zaak over ? Eiseres heeft op grond van de Wob informatie bij verweerder opgevraagd om te weten te komen hoe de standaardnormen voor tabaksproducten worden vastgesteld De NVWA wees het verzoek af onder verwijzing naar de NEN/ISO standaarden. Verweerder heeft de Wob-verzoeken beoordeeld en de gevraagde informatie deels openbaar gemaakt en deels, op meerdere gronden, geweigerd. Eiseres vinden dat er te weinig informatie openbaar is gemaakt. NEN/ISO vinden dat er te veel informatie openbaar is gemaakt. 3 De Wob-verzoeken Eiseres heeft verweerder op 1 december 2017 gevraagd om informatie over de contacten tussen het RIVM en de tabaksindustrie en haar belangenorganisaties. Meer specifiek heeft zij verzocht om openbaarmaking van documenten over contacten met betrekking tot de commissie tabak van NEN en het testen van tabaksproducten en overige zaken in de periode vanaf 2012 tot en met 2017. Op 24 juli 2018 heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van informatie over contacten tussen het RIVM en de tabaksindustrie in 2018. 4 De besluitvorming van verweerder Wegens de omvang van het Wob-verzoek (137 documenten) is de besluitvorming, met instemming van eiseres, opgesplitst. Bij besluit van 15 juni 2018 (deelbesluit I) is deels op het verzoek beslist. Dit besluit is onherroepelijk geworden. Bij besluit van 21 december 2018 is beslist op het verzoek van eiseres van 24 juli 2018. Tegen dit besluit heeft eiseres geen bezwaar gemaakt. NEN/ISO hebben tegen dit besluit op 9 januari 2019 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft op dit bezwaar beslist op 17 februari 2020, kenmerk DWJZ-2019-000035. Bij ditzelfde besluit van 17 februari 2020, kenmerk DWJZ-2019-000406, heeft verweerder beslist op het bezwaar van NEN/ISO van 1 april 2019 tegen het besluit van 20 maart 2019. Tegen deze beslissing hebben NEN/ISO beroep ingesteld (procedurenummer 20/1653). Eiseres heeft tegen dit besluit eveneens beroep ingesteld (procedurenummer 20/4437). Bij besluit van 20 maart 2019 (deelbesluit II) heeft verweerder op het overige deel van het verzoek van 1 december 2017 beslist. Tegen dit besluit is op 30 april 2019 bezwaar gemaakt door eiseres en op 1 april 2019 door NEN/ISO. Verweerder heeft op beide bezwaren beslist bij afzonderlijke besluiten van 17 februari 2020. Zowel NEN/ISO (procedurenummer 20/1653) als eiseres hebben hiertegen beroep ingesteld. Verweerder heeft de Wob-verzoeken van eiseres voor een aanzienlijk deel ingewilligd. Verweerder heeft geweigerd informatie openbaar te maken die vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, informatie over persoonsgegevens, informatie waarvan openbaarmaking onevenredig nadelig is voor NEN/ISO en informatie die internationale betrekkingen tussen Nederland en andere staten of internationale organisaties zou kunnen schaden. 5 Standpunten van partijen Eiseres heeft voorop gesteld dat zij geen bezwaren heeft tegen het onleesbaar maken van persoonsgegevens. Het beroep is gericht tegen de overige weigeringsgronden. 5.1 Eiseres stelt zich, samengevat, op het standpunt dat het bij de NEN/ISO-normen voor tabaksproducten om wetgeving en wetgevingshistorie gaat die naar zijn aard openbaar zou moeten zijn. Het gaat daarbij immers om basisinformatie van de democratische rechtsstaat die in zijn geheel en kosteloos aan de burger ter beschikking moet worden gesteld. Deze informatie is temeer van belang nu zij dient ter bescherming van de volksgezondheid. Daarmee komt niet overeen dat de burger voor de verkrijging van standaardnormen, die door private partijen worden ontwikkeld, moet betalen. Het verdienmodel en de commerciële belangen van NEN en ISO mogen niet zwaarder wegen dan het belang van de burger om te weten wat er in de ISO-standaarden staat. Omdat de gevraagde informatie ziet op emissies in het milieu moet ook om die reden volledige openbaarmaking plaatsvinden. De weigeringsgrond van bedrijfs- en fabricagegegevens kan in dat geval niet worden toegepast. Van internationale betrekkingen is geen sprake nu Nederland geen internationale betrekkingen onderhoudt met private, commerciële partijen zoals ISO en NEN. NEN handelt niet uit naam van de Staat der Nederlanden maar voert werkzaamheden uit voor de Staat en wordt daarvoor betaald. Wat de interne geheimhoudingsregels van NEN en ISO betreft is volgens eiseres van belang dat Nederland zich jegens ISO nergens toe heeft verplicht. 5.2 Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 5.3 NEN/ISO willen met deze procedure in de eerste plaats voorkomen dat normeringen en standaardisatiemethoden over de volle breedte -dus niet alleen ten aanzien van de tabaksindustrie- openbaar moeten worden gemaakt. Openbaarmaking zal volgens deze partijen aanzienlijke schade kunnen toebrengen aan het normalisatieproces in NEN-, CEN- en ISO-verband. Overigens zijn NEN/ISO van mening dat verweerder ten onrechte de eerste versies van de ontwerpversies van door hen ontwikkelde normen voor tabaksproducten openbaar heeft gemaakt. Het onderscheid dat daarbij is gemaakt tussen de eerste en de latere versies -die niet openbaar zijn gemaakt- is willekeurig. Bij al deze documenten gaat het immers om vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens die geheim moeten blijven. Daarbij komt dat openbaarmaking schadelijk is voor het financieringsmodel van eisers en voor de betrekkingen met andere staten en internationale organisaties. Deze belangen moeten volgens NEN/ISO zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking. 6 Omvang van het geding 6.1 De rechtbank stelt voorop dat het in deze procedure gaat om een rechtmatigheidsbeoordeling van het besluit van verweerder voor zover daarbij op de Wob-verzoeken van eiseres is beslist. Anders dan waarvan NEN/ISO lijken uit te gaan kunnen aan deze beoordeling geen algemene regels worden ontleend voor de openbaarmaking van (ontwerpversies van) standaardnormen in brede zin. 6.2 Het principiële betoog van eiseres dat alles openbaar gemaakt moet worden omdat het om wetgeving gaat, kan niet slagen. Volgens vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters en het Gerecht van de EU hebben NEN-normen waarnaar in wetgeving wordt verwezen, niet het karakter van algemeen verbindende voorschriften. Algemeen wordt aangenomen dat de kenbaarheid van NEN-normen voldoende is verzekerd nu zij tegen redelijke betaling aangeschaft kunnen worden en in de bibliotheek van het Nederlands Normalisatie Instituut kunnen worden ingezien, zodat er geen verplichting bestaat om, indien in een besluit of daaraan ten grondslag liggende stukken wordt verwezen naar een NEN-norm, deze gratis ter beschikking te stellen.

Het beroep dient ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, mr. M.J.L. van der Waals en mr. H.G. Molenaar-Geurtsen, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 april 2022. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu het Europees Comité voor Normalisatie (CEN) Zie de uitspraak van de Hoge Raad van 22 juni 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0393 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2676 Gerecht van de Europese Unie van 14 juli 2021, ECLI:EU:T:2021:445 (zaak T-185/19) artikel 10 lid 1 aanhef sub c van de Wob artikel 10 lid 2 aanhef sub g van de Wob Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3 blz. 34 Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3439

6.3 De rechtbank stelt vast dat verweerder de latere versies van de Working Drafts, de Committee Drafts, de Draft International Standards, de Final Draft International Standards, de International Standards en de documenten 99.6 en 99.7 niet openbaar heeft gemaakt. Verweerder heeft deze documenten integraal geweigerd omdat uit deze informatie kan worden afgeleid hoe de specifieke meetmethodes uit de ISO-standaard tot stand zijn gekomen. De documenten zijn eveneens geweigerd omdat openbaarmaking het verdienmodel van NEN/ISO onevenredig zal benadelen en concurrenten en afnemers onevenredig zal bevoordelen. Ten aanzien van de allereerste ontwerpversies van de normen (New Work Item Proposal en First Working Draft) heeft verweerder geoordeeld dat er geen reden is om deze stukken niet openbaar te maken. De hiervoor genoemde weigeringsgronden verzetten zich volgens verweerder niet tegen -gedeeltelijke- openbaarmaking. 6.4 Verweerder heeft een aantal andere documenten waar de Wob-verzoeken betrekking op hebben (gedeeltelijk) openbaar gemaakt waarbij verweerder meerdere weigeringsgronden heeft gehanteerd. Bij de geheime stukken zijn inventarislijsten gevoegd waarin per document is vermeld welke weigeringsgrond of -gronden zich voordoet of voordoen. 6.5 Onderstaand zal de rechtbank de gronden van beroep beoordelen bezien tegen de achtergrond van de door verweerder gehanteerde weigeringsgronden van de Wob. 7 Onevenredige benadeling (art 10 lid 2 sub g) en bedrijfs- en fabricagegegevens (art 10 lid 1 sub c) 7.1 Het betoog dat de commerciële belangen en het verdienmodel van NEN en ISO in zijn algemeenheid niet zwaarder kunnen wegen dan het belang van de burger om van de ISO-standaarden en hun voorgeschiedenis kennis te nemen, slaagt niet. Verweerder heeft de belangen van openbaarheid afgewogen tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van NEN/ISO. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de weigering een aantal documenten openbaar te maken het belang van bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van (volledige) openbaarmaking. 7.2 Het betoog dat de informatie ziet op milieu-informatie en meer in het bijzonder op emissies in het milieu zodat ook daarom volledige openbaarmaking moet plaatsvinden, slaagt evenmin. In artikel 10 lid 4 van de Wob is een regeling gegeven voor openbaarmaking van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. De rechtbank stelt vast, na kennis te hebben genomen van de geheime stukken, dat deze documenten geen milieu-informatie bevatten. 8 Internationale betrekkingen (art. 10 lid 2 aanhef sub a) 8.1 Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling wordt met deze weigeringsgrond beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor de toepassing van deze bepaling is het niet noodzakelijk dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan er uit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de betreffende documenten wordt gerekend. Ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor een andere staat vertrouwelijk is. 8.2 De rechtbank stelt vast dat verweerder een deel van de door eiseres gevraagde informatie geweigerd heeft omdat de betrekkingen van Nederland met internationale organisaties in het geding komen. Het betreft onder meer informatie over stemgedrag en het specifieke commentaar dat geleverd is door de normalisatiecommissies van de deelnemende landen. Daarnaast betreft het informatie over de status van de betreffende landen en in hoeverre deze landen wel of niet deelnemen aan het proces. Na kennis te hebben genomen van de geheime stukken overweegt de rechtbank dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van deze informatie een soepel verloop van internationale contacten, gegevensuitwisseling en gedachtenuitwisseling van Nederland met andere staten en een internationale organisatie in de weg staat. Het betoog van eiseres slaagt niet.