ECLI:NL:RBDHA:2020:6252

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummers: AWB 20/1776 en NL20.5678 uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2020 in de zaak tussen [naam] , eiser, geboren op [geboortedatum] , van Angolese nationaliteit, V-nummer: [nummer] (gemachtigde: mr. L.J. Meijering), en het bestuur van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COa), verweerder 1, en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder 2, hierna tezamen: verweerders, (gemachtigden: mr. J.V. de Kort en mr. E.C. Pietermaat).

Bij besluit van 21 februari 2020 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder 1 besloten om eiser per die datum op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder h en i, en artikel 11, eerste lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) te plaatsen in een Handhaving- en Toezichtlocatie (HTL) te Hoogeveen. Bij besluit van 21 februari 2020 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder 2 aan eiser de maatregel van beperking van de vrijheid van beweging opgelegd, zoals bedoeld in artikel 56, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) (de artikel 56-maatregel). Eiser heeft tegen beide besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen het besluit van verweerder 1 is geregistreerd onder zaaknummer AWB 20/1776. Het beroep tegen het besluit van verweerder 2 is geregistreerd onder zaaknummer NL20.5678. Bij verzoekschrift van 4 maart 2020 heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht de voorlopige voorziening te treffen dat aan hem opvang wordt verleend in een regulier asielzoekerscentrum (AZC), in afwachting van de beslissing op de beroepen. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer 20/1777 COA. De behandeling van de beroepen, die gepland stond op 17 maart 2020, hebben geen doorgang gevonden omdat deze beroepen zijn verwezen voor een behandeling bij de meervoudige kamer van de rechtbank. Bij uitspraak van 19 maart 2020 (20/1777 COA) heeft de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen. Namens eiser zijn op 29 april 2020 de uitgewerkte gronden van beroep ingediend. Deze gronden zien op beide beroepen. Op 2 juni 2020 hebben verweerders (gezamenlijk) een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter plaatse en het onderzoek ter zitting hebben plaatsgevonden op 19 juni 2020 in de HTL te Hoogeveen. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Ter zitting waren tevens aanwezig [aanwezige 1] , locatiemanager HTL, [aanwezige 2] , adjunct locatiemanager bijzondere opvang, [aanwezige 3] , jurist COa, [aanwezige 4] , bedrijfsjurist en [aanwezige 5] , directie JZ van de IND. Overwegingen

1. De rechtbank gaat bij de beoordeling van de beroepen uit van de volgende feiten. 1.1. Eiser is afkomstig uit Angola en heeft, nadat hij eerder Nederland heeft verlaten en daarna opnieuw is ingereisd, op 10 augustus 2018 asiel aangevraagd. Verweerder 2 heeft deze aanvraag bij besluit van 5 mei 2020 afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 31 van de Vw 2000 juncto artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder c, d en h, van de Vw 2000. Voorts is aan eiser een inreisverbod opgelegd voor de duur van twee jaar, gerekend vanaf de datum dat eiser Nederland daadwerkelijk heeft verlaten. Met de oplegging van het inreisverbod is tevens de eerder opgelegde ongewenstverklaring opgeheven. Tegen dit besluit heeft eiser op 6 mei 2020 beroep ingesteld. Dit beroep zal nog ter zitting van deze rechtbank worden behandeld. 1.2. Eiser heeft vanaf het moment dat hij zijn asielaanvraag heeft gedaan in verschillende AZC’s opvang genoten. Uit de stukken maakt de rechtbank op dat eiser in 2018 en begin 2019 heeft verbleven in het AZC te Wageningen. Daarna heeft eiser verbleven in het AZC te Budel. 1.3. Op 30 juni 2019 heeft verweerder voor het eerst beslist om eiser vanuit het AZC te Budel over te plaatsen naar een Extra Begeleiding en Toezichtlocatie (EBTL), in Hoogeveen. De aanleiding was dat eiser op 28 juni 2019 tijdens een ruzie een medebewoner van het AZC heeft bedreigd met een groot mes en een steen heeft gegooid door het open raam van de kamer van deze medebewoner. Ook is eiser eerder betrokken geweest bij incidenten, hetgeen tot reprimandes heeft geleid, maar niet tot een wijziging in het gedrag van eiser. Op de tegen deze besluiten ingestelde beroepen heeft de rechtbank op 15 augustus 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:8422) uitspraak gedaan. De rechtbank was - kort gezegd - van oordeel dat verweerder vanwege het gedrag van eiser de bevoegdheid had om hem in een EBTL te plaatsen en daarvan in redelijkheid ook gebruik kon maken. Echter, omdat eiser al op 28 juni 2019 naar de EBTL was overgebracht en hem pas op 30 juni 2019 het EBTL-besluit en op 1 juli 2019 de artikel 56-maatregel werden uitgereikt, is eiser deze periode zonder rechtstitel in zijn vrijheid beperkt geweest. 1.4. Daarna is eiser op 20 augustus 2019 vanuit de EBTL overgeplaatst naar het AZC in Grave. Op 25 oktober 2019 is opnieuw beslist tot plaatsing van eiser in de EBTL in Hoogeveen. Eiser heeft blijkens het hieraan ten grondslag gelegde besluit gevochten met een medebewoner. Ook heeft hij met een mes op die medebewoner ingestoken, rakelings langs een medewerker van de beveiliging. Tegen dit besluit heeft eiser geen beroep ingesteld. Hij is daarna met onbekende bestemming vertrokken. Blijkens het door eiser ingebrachte vonnis van 19 februari 2020 is eiser voor deze feiten strafrechtelijk veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van twee weken. 1.5. Op 9 december 2019 heeft eiser zich opnieuw gemeld voor opvang, ditmaal op de locatie in Ter Apel. Hij is vervolgens in de EBTL geplaatst bij maatregel van 11 december 2019, op grond van de incidenten die zich in Grave hebben voorgedaan. Op 19 december 2019 heeft eiser de EBTL vrijwillig verlaten. 1.6. Eiser heeft zich vervolgens op 20 februari 2020 opnieuw gemeld voor opvang in Ter Apel. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder 1 beslist eiser onmiddellijk te plaatsen in de HTL, de opvolger van de EBTL. In het bestreden besluit 1 wordt melding gemaakt van de eerdergenoemde incidenten die zich hebben voorgedaan met eiser in de verschillende AZC’s en die hebben geleid tot EBTL-plaatsingen, evenals de overige maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van het gedrag van eiser in een AZC of een EBTL. In aanvulling hierop wordt nog vermeld dat eiser zich op 18 december 2019 agressief heeft geuit op het moment dat hij een nieuwe kamergenoot kreeg. Verder staat in het besluit: “U hebt zich aan toezicht onttrokken en uw vorige EBTL periode niet ingedient (de rechtbank leest: uitgediend). U bent verplicht de maatregel uit te dienen voor de volledige drie maanden. Hierdoor krijgt u nu opnieuw een maatregel opgelegd. Op uw vorige locatie heeft u voor een heftig incident gezorgd. U heeft het leven van medebewoner, COA-medewerkers en Trigion medewerkers in gevaar gebracht door te gaan vechten en geprobeerd met een mes te steken op een medebewoner. Het mes ging rakelings langs een Trigion medewerker wat voor een zeer grote impact heeft gezorgd. U heeft zich onttrokken aan uw vorige ebtl maatregel, welke aan u is opgelegd op 25-10-20 19 door MOB te gaan. Wij hebben daarom geen gedragsverandering bij u kunnen constateren en hierdoor zijn wij genoodzaakt om u nogmaals de ebtl beschikking op te leggen.” Op 21 februari 2020 is de artikel 56-maatregel van 11 december 2019 opgeheven met als reden de (nieuw) opgelegde artikel 56-maatregel in de HTL. 1.7. Op 9 maart 2020 heeft eiser vrijwillig de HTL verlaten. In een verslag van (een) gesprek(ken) van eiser en een medewerker van de HTL staat hierover vermeld dat eiser heeft aangegeven per direct de HTL te willen verlaten omdat zijn ex-partner na jaren bereid is te praten over omgang tussen eiser en hun gezamenlijke zoon. Hij heeft vrijwillig afstand gedaan van het recht op opvang en aangegeven mogelijk later zich weer te melden op de HTL. Ter zitting is gebleken dat eiser zich niet opnieuw heeft gemeld voor opvang. Standpunten van partijen 2.1. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat namens eiser - desgevraagd - is aangegeven dat de beroepsgronden beperkt zijn tot de uitgewerkte gronden van beroep van 29 april 2020, de reactie van 11 juni 2020 op het verweerschrift van verweerders van 2 juni 2020, alsmede tot de aanvullende gronden bij schrijven van 13 en 15 juni 2020. Het verzoek zoals neergelegd in het schrijven van 4 juni 2020 is bovendien niet langer aan de orde, zodat de rechtbank daarop niet langer een beslissing hoeft te nemen. De rechtbank zal dit verzoek daarom verder onbesproken laten. 2.2. De gronden van beroep komen er - samengevat - op neer dat eiser meent dat plaatsing in de HTL onrechtmatige vrijheidsontneming is, waarbij tijdens zijn verblijf zijn fundamentele grondrechten zijn geschonden, dan wel dat er sprake is van onrechtmatige vrijheidsbeperking. Subsidiair meent eiser dat de plaatsing in de HTL in strijd is met het ne bis in idem-beginsel, omdat eiser reeds strafrechtelijk is vervolgd voor de incidenten die hebben geleid tot zijn plaatsing in de HTL. Verder stelt eiser dat hij, gelet op zijn medische problematiek, niet tot de doelgroep behoort waarvoor de HTL is bedoeld. Eiser heeft het voorgaande van een zeer uitgebreide motivering voorzien. Eiser verzoekt de beroepen gegrond te verklaren, de bestreden besluiten te vernietigen, verweerders te gelasten hem opvang te bieden in een reguliere opvanglocatie en hem een schadevergoeding toe te kennen. 2.3. Verweerders hebben in het verweerschrift gereageerd op deze gronden van beroep en zich op het standpunt gesteld - kort gezegd - dat eiser behoort tot de doelgroep en dat geen sprake is van vrijheidsontneming in de HTL. Doorslaggevend moet worden geacht dat het geen gedwongen verblijf betreft; de bewoner hoeft geen gevolg te geven aan de aan hem opgelegde maatregel. De verblijfsomstandigheden binnen de HTL achten verweerders bovendien gerechtvaardigd. 2.4. De standpunten van partijen zullen hierna, voor zover van belang, nader uiteengezet worden. Achtergrond van het geschil 3.

10. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerders bevoegd waren tot het nemen van de bestreden besluiten, om eiser te plaatsen in de HTL en de daarmee samenhangende artikel 56-maatregel aan hem op te leggen. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Willems - Keekstra, voorzitter, mr. D.W.J. Vinkes en mr. J. Boerlage-van den Bosch, leden, in aanwezigheid van A.P. Kuiters, griffier, op 10 juli 2020. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak, voor zover het betreft het beroep tegen de plaatsing van eiser in de HTL te Hoogeveen (bestreden besluit 1), kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen vier weken na de dag van bekendmaking. Tegen deze uitspraak, voor zover het betreft het beroep tegen de oplegging van de artikel 56-maatregel (bestreden besluit 2), staat geen rechtsmiddel open.

Voor de begrijpelijkheid en leesbaarheid van deze uitspraak zet de rechtbank eerst het juridische kader en andere relevante omstandigheden rondom het recht op opvang, de mogelijkheden van het COa om onwenselijk gedrag aan te pakken, de EBTL en de overgang naar de HTL uiteen. Recht op opvang 3.1. In Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (de Richtlijn) zijn de minimumnormen voor opvang van asielzoekers in de lidstaten vastgelegd. Aan de lidstaten is opgedragen ervoor te zorgen dat voor asielzoekers materiële opvangvoorzieningen beschikbaar zijn; die materiële opvangvoorzieningen moeten een levensstandaard bieden die hun bestaansmiddelen garandeert en hun fysieke en geestelijke gezondheid beschermt (artikel 17 van de Richtlijn). 3.2. Het recht op materiële opvangvoorzieningen aan asielzoekers is niet onvoorwaardelijk. In de Richtlijn is in artikel 20 bepaald in welke gevallen een lidstaat de opvangvoorzieningen mag beperken, dan wel in uitzonderlijke gevallen, mag intrekken. In het vierde lid van dit artikel staat vermeld: “De lidstaten kunnen sancties vaststellen op ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra en op ernstige vormen van geweld.” 3.3. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (EHvJ) van 12 november 2019, C-233/18 (Haqbin) heeft geoordeeld dat het beperken of intrekken van de opvangvoorzieningen op grond van (onder andere) artikel 20, vierde lid, van de Richtlijn niet zo ver mag gaan dat asielzoekers daardoor verstoken blijven van elementaire levensbehoeftes zoals huisvesting, voedsel en kleding, ook niet als dit tijdelijk is. Wat wel is toegestaan, is dat wordt bepaald dat het verblijf van de betreffende asielzoeker wordt beperkt tot een afzonderlijk gedeelte van het opvangcentrum waarbij het wordt verboden met bepaalde bewoners in contact te treden of dat de asielzoeker wordt overgebracht naar een andere opvangvoorziening. Volgens het EHvJ staat de Richtlijn er ook niet aan in de weg dat de betreffende asielzoeker op grond van artikel 20, vierde lid van de Richtlijn in bewaring wordt gehouden, mits wordt voldaan aan de daarvoor in de Richtlijn neergelegde voorwaarden. 3.4. De Richtlijn is in Nederland (onder meer) uitgewerkt in de Rva 2005. In artikel 9 van de Rva 2005 is bepaald wat in Nederland de opvang in een opvangvoorziening omvat. Het is op grond van artikel 11 van de Rva 2005 aan het COa om te bepalen in welke opvangvoorziening een asielzoeker wordt (over)geplaatst. 3.5. In artikel 10, onder i, van de Rva 2005 is bepaald dat indien een asielzoeker een ernstige vorm van geweld pleegt jegens asielzoekers die in een opvangvoorziening verblijven, aan personen die werkzaam zijn in de voorziening of aan anderen, de verstrekkingen op grond van artikel 9 van de Rva 2005 gedeeltelijk of geheel aan hem kunnen worden onthouden. Onder h is bepaald dat verstrekkingen eveneens kunnen wordt beperkt of ingetrokken als de asielzoeker zich niet houdt aan de in artikel 19 geformuleerde plichten die behoren bij het verstrekte onderdak, zoals het naleven van de huisregels aldaar. Overlastgevende asielzoekers 3.6. Blijkens de toelichting bij artikel 10 van de Rva 2005 is de toepassing van het beperken of onthouden van verstrekkingen bij - kort gezegd - in de (reguliere) opvanglocaties bevindende overlastgevende asielzoekers nader uitgewerkt in het Reglement onthoudingen verstrekkingen (Rov). In het Rov is aangegeven in welke situaties (na welke gedragingen) het COa bevoegd is maatregelen te nemen. Volgens de toelichting is er buiten de gronden en gevallen omschreven in het Rov in geval van overlast door de asielzoeker geen onthouding van verstrekkingen mogelijk. 3.7. Volgens het Maatregelenbeleid van het COa (waarvan het Rov deel uitmaakt) hanteert het COa dit beleid om twee redenen: gedragsbeïnvloeding en optreden tegen onaanvaardbaar gedrag. Hiermee tracht het COa de veiligheid, leefbaarheid en beheersbaarheid op COa-locaties te borgen. Het Rov kent 11 verschillende (soorten) zogenoemde Rov-maatregelen, zodat afhankelijk van de aard en de ernst van het incident alsmede de impact van het incident een passende maatregel kan worden opgelegd. Deze maatregelen variëren - volgens het thans geldende Maatregelenbeleid - van het inhouden van zakgeld voor een bepaalde duur tot het (daarbij) ontzeggen van de toegang tot een bepaalde opvanglocatie voor een bepaalde duur. 3.8. Naast de Rov-maatregelen bestaat er voor het COa op grond van het Maatregelenbeleid ook de mogelijkheid om preventieve maatregelen op te leggen, waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan een correctiegesprek, waarschuwingsbrief, leermaatregel of afkoelperiode buiten de opvanglocatie. 3.9. In november 2017 werd hieraan een extra maatregel toegevoegd. Dit was de mogelijkheid om een bewoner van een COa-locatie over te plaatsen naar een EBTL. Per 1 februari 2020 is de EBTL opgeheven. Blijkens het Maatregelenbeleid bestond de mogelijkheid tot plaatsing in de EBTL naast het strafrechtelijke traject en de Rov-maatregelen en alleen bij een incident met een (zeer) grote impact. Als voorbeelden voor incidenten met een grote impact werden in het beleid genoemd het overtreden van huisregels waarbij medebewoners en/of derden grote schade ondervinden en/of groot gevaar lopen, agressie en geweld tegen medebewoners en/of derden met een grote impact zoals discriminatie of gedrag met als doel de ander te kleineren, beledigen of fysieke schade toe te brengen. 3.10. In een EBTL heerste een soberder en strenger regime dan in reguliere opvanglocaties. Asielzoekers kregen geen leefgeld, maar werden in natura voorzien in hun levensbehoeften. Bij plaatsing in de EBTL werd tevens, door verweerder 2, een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd op grond van artikel 56 van de Vw 2000. HTL 3.11. In plaats van de EBTL is als separate opvanglocatie voor de zogenoemde overlastgevende asielzoekers de HTL opgericht, waarbij de in 3.9 genoemde voorwaarden voor plaatsing in de EBTL nu gelden voor plaatsing in de HTL. De oprichting van de HTL kwam (onder meer) voort uit een evaluatie van de EBTL. Uit deze evaluatie kwam naar voren dat het overplaatsen van overlastgevende asielzoekers naar een aparte locatie de veiligheid en het welzijn van bewoners en personeel van de reguliere opvanglocaties bevorderde. Het doel optreden tegen onaanvaardbaar gedrag werd behaald. De doelstelling van gedragsverandering leek evenwel te hoog gegrepen. Ook wordt in de evaluatie opgemerkt dat het niet mogelijk bleek de bewoners binnen de EBTL te houden. In de evaluatie staat hierover: “Wat betreft de mogelijkheid tot gedragsverandering levert het onderzoek de bevinding op om a) onderscheid te maken in asielzoekers die veranderingsbereid zijn of niet en b) het karakter van de ebtl’s aan te passen aan deze veranderingsbereidheid. Met andere woorden: als sprake is van asielzoekers die veranderingsbereid zijn, dan is een extra begeleiding en toezicht locatie geëigend, maar wanneer sprake is van een weigering tot verandering lijkt een extra begrenzing en toezicht locatie een betere optie. Deze laatste term sluit ook meer aan bij het nieuwe regime dat sinds mei 2019 is ingezet in Hoogeveen.” 3.12. Aan de bewoners van de HTL is een verdergaande gebiedsbeperking opgelegd, die stringent wordt gehandhaafd en ook - anders dan bij de EBTL - is gemarkeerd met een feitelijke afscheiding. Deze toegenomen gebiedsbeperking is (met name) ingegeven door de ervaren overlast en criminaliteit voor de omgeving van deze locatie.

Alleen op die wijze wordt er volgens verweerders voldoende draagvlak gecreëerd voor een opvanglocatie voor overlastgevende asielzoekers. Wat dit gebied inhoudt, zal verderop nader uiteengezet worden, evenals op welke wijze het verblijf in de HTL is vormgegeven. Afbakening van het geschil 4. Door eiser is niet betwist dat gelet op zijn gedrag, zoals omschreven in bestreden besluit 1, verweerder 1 in beginsel bevoegd was om hem te plaatsen in een andere locatie dan waar hij zat. Ook heeft eiser niet betwist dat verweerder 2 in beginsel bevoegd was om aan hem een artikel 56-maatregel op te leggen gelet op de door hem veroorzaakte incidenten in de reguliere opvangvoorziening. De rechtbank gaat daarom bij de beoordeling van deze beroepen hiervan uit. Voor zover eiser meent dat verweerder 1 de plaatsing in de HTL onvoldoende heeft gemotiveerd door in het bestreden besluit 1 te verwijzen naar de motivering die ten grondslag lag aan de eerdere plaatsing van eiser in de EBTL en die eiser niet heeft uitgediend, dan volgt de rechtbank eiser hierin niet, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 13 mei 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1209). 5. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat onderhavige beroepen uitsluitend gaan over de oplegging van de HTL-maatregel, alsmede de oplegging van de 56-maatregel. Voor een beoordeling van de voortduring van de aan eiser opgelegde HTL-maatregel (en de daarmee samenhangende artikel 56-maatregel) acht de rechtbank geen grondslag aanwezig in de thans aanhangige beroepen (vgl. de uitspraak van de ABRvS van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1045). De voortduring hiervan zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen komen in een procedure naar aanleiding van een verzoek aan verweerder 1 tot terugplaatsing in de reguliere opvang. In dit kader hecht de rechtbank eraan nog het volgende op te merken. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn betoog dat er bij plaatsing in de HTL sprake is van vrijheidsontneming gewezen op de omstandigheden waaronder hij, na plaatsing, in de HTL heeft verbleven en op verscheidene incidenten die zich toen zouden hebben voorgedaan. Klachten over de algemene omstandigheden in de HTL of de individuele behandeling van eiser tijdens zijn verblijf aldaar raken naar het oordeel van de rechtbank niet de rechtmatigheid van de plaatsing in de HTL, of meer specifiek de besluiten in geding. De rechtbank zal daarom hier niet ingaan op de vraag - voor zover eiser dat als zodanig in deze beroepen naar voren heeft willen brengen - of sprake is van schade ten gevolge van de omstandigheden ten tijde van zijn verblijf in de HTL. 6. De rechtbank komt voorts niet toe aan de inhoudelijke beoordeling van het (meest subsidiaire) betoog van eiser, inhoudende dat de besluiten onrechtmatig moeten worden geacht om reden dat eiser niet tot de doelgroep van de HTL behoort vanwege zijn medische problematiek, althans om reden dat niet uit het bestreden besluit 1 zou blijken in hoeverre deze problematiek is meegewogen bij de plaatsing van eiser in de HTL. De rechtbank overweegt hiertoe dat van de gestelde medische problematiek, en met name dat deze in de weg zou staan aan plaatsing in de HTL, geen voldoende (medische) onderbouwing is gegeven, zodat reeds om die reden dit betoog niet kan slagen. Centrale vraag in het geschil 7. Op grond van hetgeen hiervoor is weergegeven, stelt de rechtbank vast dat het is toegestaan bij ongeoorloofd gedrag in een reguliere opvangvoorziening maatregelen te treffen die kunnen inhouden dat een asielzoeker in een andere opvanglocatie wordt ondergebracht. Dat die maatregelen mogelijk zo ver gaan dat iemand in zijn bewegingsvrijheid wordt beperkt of zelfs zijn vrijheid wordt ontnomen, is bovendien niet uitgesloten. Wat bij dit laatste dan van belang is, is dat deze maatregel niet in strijd is met de in (internationale) wet- en regelgeving vastgelegde voorwaarden daarvoor. Of daarvan bij de plaatsing in de HTL sprake is, is tussen partijen in geschil. Vrijheidsontneming 7.1. Het meest verstrekkende standpunt van eiser in de beroepen is dat er bij de plaatsing van eiser in de HTL sprake is van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 van het Europees verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM), in welk geval artikel 56 van de Vw 2000 daarvoor - hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is - een onvoldoende wettelijke grondslag biedt en dus tot gevolg heeft dat de bestreden besluiten onrechtmatig moeten worden geacht. Artikel 5 van het EVRM garandeert immers dat eenieder alleen op rechtmatige wijze zijn vrijheid mag worden ontnomen. 7.2. Eiser heeft eerder, toen hij bij besluit van 30 juni 2018 voor het eerst in de EBTL is geplaatst, dit standpunt ingenomen. De rechtbank heeft toen geoordeeld in de in rechtsoverweging 1.3. genoemde uitspraak dat het verblijf van eiser in de EBTL vrijheidsbeperking inhoudt. De rechtbank heeft dit oordeel onder meer gebaseerd op een onderzoek ter plaatse in de EBTL. De rechtbank heeft met het oog op de beslechting van het principiële geschil tussen partijen in onderhavige beroepen (opnieuw) beslist een onderzoek ter plaatse te houden in de HTL. De rechtbank heeft bij deze beslissing betrokken het toetsingskader van het Europese Hof voor de rechten van de mens (het EHRM) voor de beoordeling van de rechtsvraag in geding. “In order to determine whether someone has been “deprived of his liberty” within the meaning of Article 5, the starting point must be his concrete situation and account must be taken of a whole range of criteria such as the type, duration, effects and manner of implementation of the measure in question (…)”, zoals onder meer is neergelegd in Guzzardi v. Italy (uitspraak van 6 november 1980, 7367/76, vindplaats: www.echr.coe.int). Het EHRM zet in haar uitspraken steeds een aantal relevante feitelijkheden op een rij om vervolgens te beoordelen of die relevante factoren een “deprivation of liberty” (vrijheidsberoving) opleveren als bedoel in artikel 5 van het EVRM, in plaats van “mere restrictions on liberty of movement” (vrijheidsbeperking) als bedoeld in artikel 2, Vierde Protocol bij het EVRM. 7.3. Op grond van de dossiers, het onderzoek ter plaatse en het ter zitting besprokene komt de rechtbank tot de volgende bevindingen ten aanzien van het verblijf in de HTL. 7.3.1. De HTL bevindt zich op een (beperkt) gedeelte van een voormalig gevangenisterrein. De bewoners verblijven daar in een door hekken en/of muren omheind complex. Ook als zij tussen 14.00 en 16.00 uur hun woonfaciliteit mogen verlaten kunnen zij zich enkel begeven op een groenstrook die is omheind met hekken. Gedurende hun verblijf zijn bewoners onderworpen aan 24-uurs cameratoezicht in de algemene gedeeltes van het complex. In de eigen kamer, die zij zelf kunnen afsluiten, en het sanitaire gedeelte zijn zij hieraan niet onderworpen. In die kamers, die zij in voorkomend geval met een andere kamergenoot moeten delen, is naast meubilair, een koelkast, een televisie en een wifi-verbinding aanwezig. Zij mogen hun eigen telefoon behouden, voor zover zij die bezitten. Zij dienen elke dag deel te nemen aan een goed gevuld dagprogramma. In het geval zij daaraan niet naar behoren deelnemen, is er de mogelijkheid de betreffende bewoner op een time-out kamer te plaatsen. Die kamers zijn op eenzelfde wijze ingericht als hun eigen kamer, maar zijn niet voorzien van een koelkast, televisie en wifi-verbinding. Twee keer per dag dienen bewoners zich te melden, waarbij hun vingerafdruk wordt geregistreerd. Ook vindt er elke dag op een vast tijdstip een kamercontrole plaats waarbij eveneens in de kast van de bewoner wordt gekeken. Veiligheidsfouilleringen vinden plaats bij binnenkomst in de HTL en daarna in incidentele gevallen. Bewoners ontvangen alle voorzieningen op de HTL in natura.

Elke week ontvangen zij een tas met spullen voor persoonlijke hygiëne. Ook de maaltijden worden verzorgd. Het is aan de bewoners niet toegestaan het complex te verlaten. In uitzonderlijke gevallen wordt dit gedaan met begeleiding van een medewerker van de HTL; te denken valt daarbij aan een bezoek aan de opticien of een kerkdienst, omdat die faciliteiten niet aanwezig zijn op het complex van de HTL. Bezoek aan de medische dienst of de advocaat op het nabije complex van het AZC geschiedt eveneens onder begeleiding. In geen geval bevindt een bewoner zich zonder begeleiding buiten het omheinde complex. Er zijn verder in het gebouw verschillende ruimtes ingericht voor sport, creativiteit en coaching. Bewoners mogen niet vrijelijk bezoek ontvangen; hiervoor is expliciete toestemming vereist van een medewerker van de HTL. Afhankelijk van hoe een bewoner zich gedraagt, worden er privileges toegekend. De gedragingen van de bewoner worden regelmatig besproken in zogenoemde, eveneens verplichte behandel- of mentorgesprekken. Als een bewoner de HTL voortijdig wenst te verlaten, is dat mogelijk onder de voorwaarde dat de bewoner afziet van zijn recht op opvang. De artikel 56-maatregel wordt dan opgeheven. De betreffende bewoner wordt bij het verlaten van de HTL onder begeleiding van een medewerker van de HTL naar het eerst aangewezen station buiten de gemeente Hoogeveen gebracht. De duur van de maatregel is in beginsel minimaal vijf weken en maximaal dertien weken, afhankelijk van het in de HTL vertoonde (verbeterde) gedrag. Als zich geen nieuwe incidenten voordoen, kan de bewoner zijn recht op opvang hervatten in een reguliere opvanglocatie. 7.4. Hoewel het voorgaande duidt op verregaande “restrictions on personal liberty”, acht de rechtbank ook het volgende van belang. Het EHRM heeft in verschillende gevallen geoordeeld over de vraag of er sprake was van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 van het EVRM. Geen van de situaties beschreven in die uitspraken is één op één de situatie zoals die thans aan de orde is. Zoals reeds is overwogen is volgens het EHRM het onderscheid tussen vrijheidsontneming en vrijheidsbeperking niet principieel doch veeleer gradueel van aard en derhalve niet strikt te maken. Van geval tot geval zal moeten worden beoordeeld of een bepaalde situatie onder het bereik van artikel 5 van het EVRM of onder het bereik van artikel 2 Vierde Protocol bij het EVRM valt, waarbij mede betekenis toekomt aan de duur, effecten en wijze van tenuitvoerleggen van de vrijheidsbenemende dan wel vrijheidsbeperkende maatregelen. In sommige gevallen is het volstrekt evident dat van vrijheidsontneming kan worden gesproken. In andere gevallen is het evenwel voor discussie vatbaar of bepaalde maatregelen kunnen worden gezien als vrijheidsontneming of (slechts) vrijheidsbeperking opleveren. Het hangt dus van de omstandigheden van het geval af of vrijheidsbeperkende maatregelen in onderling verband bezien een vrijheidsontneming inhouden. In zijn algemeenheid kan slechts worden gesteld dat de mate van ingrijpendheid van de getroffen maatregelen de meest bepalende factor is: hoe meer de situatie als gevolg van de getroffen maatregelen op daadwerkelijke detentie lijkt, hoe eerder het EHRM zal oordelen dat sprake is van vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5 van het EVRM. Van belang hierbij is ook in hoeverre een persoon wordt gedwongen restricties in de persoonlijke vrijheid te ondergaan. Ter toelichting op het voorgaande wijst de rechtbank op de volgende uitspraken. 7.4.1. In voornoemde zaak van Guzzardi v. Italy kwam het EHRM tot de conclusie dat sprake was van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 van het EVRM, ook al was er geen sprake van opsluiting in de meest letterlijke zin. Guzzardi werd op grond van een gerechtelijk bevel een gedwongen verblijf opgelegd op het kleine eiland Asinara, dat op korte afstand van Sardinië ligt. Hij werd weliswaar niet opgesloten in een cel noch gehinderd door fysieke barrières, maar zijn bewegingsvrijheid was overdag beperkt tot een klein deel van het eiland. Er werd een strikt, en bijna voortdurend, toezicht uitgeoefend. Tussen 20.00 uur en 7.00 uur mocht hij de gebouwen niet verlaten zonder voorafgaande mededeling aan de autoriteiten. Ook moest hij zich twee keer per dag melden en de autoriteiten op de hoogte stellen van de namen en telefoonnummers van de personen die hij wilde bellen. Sociale contacten met andere personen dan naaste familieleden waren slechts beperkt mogelijk. Indien Guzzardi zich niet hield aan één of meer van zijn verplichtingen was hij "liable to punishment by "arrest"”. Volgens het EHRM leverden deze omstandigheden afzonderlijk beschouwd geen vrijheidsontneming op, maar cumulatief en in onderlinge samenhang bezien, was dit wel het geval. 7.4.2. In de zaak De Tommaso v. Italy (uitspraak van 23 februari 2017, 43395/09) was sprake van gelijksoortige maatregelen als in Guzzardi v. Italy. Het EHRM oordeelde dat de aan De Tommaso opgelegde restricties een beperking van zijn bewegingsvrijheid inhielden, maar dat er geen sprake was vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 5 van het EVRM. Het EHRM oordeelde dat het feit dat De Tommaso tussen 10 uur in de avond en 6 uur in de ochtend zijn huis niet mocht verlaten, niet betekende dat er sprake was van schending van artikel 5 van het EVRM. In dit kader heeft het EHRM overwogen dat De Tommaso “was not forced to live within a restricted area”, er voor De Tommaso geen restricties waren om gedurende de dag zijn huis te verlaten en dat hij een sociaal leven kon hebben en relaties kon onderhouden met de buitenwereld. 7.4.3. In de zaak Storck v. Germany (uitspraak van 16 juni 2005, 61603/00) was Storck opgenomen in een (medische) kliniek. Ze stond daarbij steeds onder het toezicht en de controle van het personeel van de kliniek. Gedurende haar opname van ongeveer 20 maanden was het haar niet toegestaan de kliniek te verlaten. Op het moment dat ze de kliniek poogde te verlaten, werd ze vastgehouden teneinde dat te voorkomen. De keer dat het haar lukte om te ontsnappen, werd ze opgepakt door de politie en teruggebracht. Ze kon tijdens haar verblijf geen gewone relaties onderhouden met de buitenwereld. Bij de vraag of er sprake was van vrijheidsontneming achtte het EHRM het volgende van (doorslaggevend) belang: “However, the notion of deprivation of liberty within the meaning of Article 5 § 1 does not only comprise the objective element of a person’s confinement in a particular restricted space for a not negligible length of time. A person can only be considered to have been deprived of his liberty if, as an additional subjective element, he has not validly consented to the confinement in question.” Omdat Storck niet had ingestemd met haar verblijf in de kliniek, kwam het EHRM tot de conclusie dat hier sprake was van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 van het EVRM. 7.4.4. In de zaak Ilias and Ahmed v. Hungary (uitspraak van 21 november 2019, 47287/15) - zoals ook is aangehaald door partijen in deze beroepen - ging het specifiek over aan asielzoekers opgelegde hun vrijheid beperkende maatregelen. Het EHRM overweegt dan: “The Court considers that in drawing the distinction between a restriction on liberty of movement and deprivation of liberty in the context of the situation of asylum seekers, its approach should be practical and realistic, having regard to the present-day conditions and challenges.

It is important in particular to recognise the States’ right, subject to their international obligations, to control their borders and to take measures against foreigners circumventing restrictions on immigration.” Voor het oordeel dat verblijf in een transitzone in Hongarije, tijdens de behandeling van hun asielaanvraag, als vrijheidsbeperking dient te worden aangemerkt, was voor het EHRM van (doorslaggevend) belang dat het de betreffende asielzoekers was toegestaan de grens met Servië over te steken, terwijl zij in Servië geen reëel risico zouden lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM. 7.4.5. Dat aan het zonder nadere consequenties vrijwillig kunnen vertrekken veel waarde wordt gehecht, blijkt eveneens uit de uitspraak van het EHvJ van 14 mei 2020, FMS (C-924/19, ECLI:EU:C:2020:367) waarop eiser een expliciet beroep heeft gedaan. Het EHvJ oordeelde, over dezelfde transitzone als het EHRM in de zaak Ilias and Ahmed v. Hungary, dat de aan een derdelander opgelegde plicht om permanent te verblijven in een beperkt en afgesloten terrein, waarbinnen hij slechts beperkte bewegingsmogelijkheden heeft en bewaakt wordt, en welk terrein hij in welke richting dan ook niet op rechtmatige wijze vrijwillig kan verlaten, vrijheidsbeneming is die kenmerkend is voor bewaring in de zin van onder meer de Richtlijn. Het EHvJ betrok hierbij dat een eventuele terugkeer naar Servië door dit land als illegaal zou worden beschouwd en zij hier bijgevolg aan sancties zouden kunnen worden onderworpen. Met name om deze reden konden deze verzoekers dus niet worden geacht daadwerkelijk een mogelijkheid te hebben om de transitzone te verlaten, aldus het EHvJ. 7.5. Met inachtneming van het voorgaande oordeelt de rechtbank als volgt. Ten aanzien van de plaatsing in de HTL is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden vastgesteld dat de vreemdeling daartoe wordt gedwongen. Als naar aanleiding van het gedrag van de vreemdeling in de reguliere opvang wordt beslist tot plaatsing in de HTL, heeft de vreemdeling de vrijheid daaraan geen gehoor te geven. Hij zal ook niet behulp van de sterke arm worden gedwongen naar de HTL te gaan. Dat de HTL de enige plek is waar hij zijn recht op opvang nog kan effectueren, doet hieraan naar het oordeel van de rechtbank niet af. Hiertoe wordt gewezen op het hiervoor beschreven juridische kader waaruit volgt dat het verweerder is toegestaan bij ongeoorloofd gedrag maatregelen te treffen die kunnen inhouden dat een vreemdeling in een andere opvanglocatie wordt ondergebracht, en derhalve naar het oordeel van de rechtbank ook een specifieke opvanglocatie als de onderhavige. De rechtbank acht deze consequentie ook gerechtvaardigd bij de incidenten, zoals hiervoor omschreven, waarvoor plaatsing in een HTL aangewezen is. De vreemdeling heeft zich dus uiteindelijk zelf in die positie gebracht. Daarbij bestaat er, indien op een later moment de vreemdeling bezwaren heeft bij de plaatsing in de HTL, bovendien de mogelijkheid om de HTL alsnog te verlaten. Anders dan eiser stelt, heeft dit naar het oordeel van de rechtbank niet tot gevolg dat hij “liable for punishment” is. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit verband genoegzaam gebleken dat bij het verlaten van de HTL de opgelegde artikel 56-maatregel wordt opgeheven, zodat een strafbaarstelling op grond van de overtreding van de artikel 56-maatregel niet langer aan de orde is. Deze opheffing heeft ook plaatsgevonden toen eiser de HTL op 9 maart 2020 heeft verlaten. Dat dit niet onmiddellijk als zodanig is geregistreerd door verweerder(s), maakt dit niet anders. Uit niets is gebleken dat verweerders gevolgen wilden verbinden aan die artikel 56-maatregel en dat deze per 9 maart 2020 niet als opgeheven werd beschouwd. Voor zover eiser in dit verband verwijst naar de door hem gestelde omstandigheid dat de artikel 56-maatregel ook niet aanstonds werd opgeheven ten tijde van de EBTL en dat daar wel gevolgen aan werden verbonden, is de rechtbank van oordeel dat dit ziet op een andere situatie, waarbij bovendien – ook ten aanzien van eiser – is geoordeeld dat dit niet leidde tot de conclusie dat sprake was van vrijheidsontneming. 7.6. . Het voorgaande brengt de rechtbank alles overziend tot de conclusie dat eisers plaatsing in de HTL niet in strijd met artikel 5 van het EVRM kan worden geacht. Eisers betoog slaagt in zoverre dan ook niet. Vrijheidsbeperking 8. Voor zover eiser naar voren heeft gebracht dat de plaatsing in de HTL in strijd moet worden geacht met artikel 2, Vierde Protocol bij het EVRM overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van artikel 2, Vierde Protocol bij het EVRM heeft een ieder die wettig op het grondgebied van de Staat verblijft, binnen dat grondgebied het recht heeft zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen. Op grond van het derde lid kan de uitoefening van deze rechten aan geen andere beperking worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van rechten en vrijheden van anderen. 8.1. Ervan uitgaande dat eiser onder het toepassingsbereik van artikel 2, Vierde Protocol bij het EVRM valt, stelt de rechtbank vast dat enkel beperkingen die voortvloeien uit de artikel 56-maatregel aan dit verdragsartikel getoetst kunnen worden. Immers, de beperkingen die eiser aan zijn bewegingsvrijheid heeft ondervonden vloeien voort uit die maatregel. De vrijheidsbeperkende maatregel vindt zijn grondslag in artikel 56, van de Vw 2000. Hiermee is de wettelijke basis gegeven. Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 56, van de Vw 2000 voldoende kenbaar en duidelijk. Voorts acht de rechtbank de inbreuk op eisers recht op bewegingsvrijheid noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, gelet op de door hem veroorzaakte incidenten in de reguliere opvangvoorziening (zie rechtsoverwegingen 1.3. tot en met 1.6. en 4). Het betoog van eiser faalt. Ne bis in idem-beginsel 9. Eiser heeft verder betoogd dat het opleggen van de HTL-maatregel een “criminal charge” is in de zin van artikel 6 van het EVRM. Omdat hij door de strafrechter reeds is afgestraft voor de strafbare feiten die directe aanleiding waren voor het opleggen van de HTL-maatregel, wordt hij tweemaal gestraft voor hetzelfde feit. Dit is in strijd met het ne bis in idem-beginsel en daarom dienen de bestreden besluiten vernietigd te worden. Verweerders hebben in het verweerschrift bestreden dat er sprake is van een “criminal charge”. 9.1. De rechtbank overweegt dat naar de maatstaven van het EHRM (zie bijvoorbeeld de uitspraak Engel v. the Netherlands 8 juni 1976, 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/71, 5370/72, nader uitgewerkt in recentere rechtspraak) bij de beoordeling of sprake is van een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in aanmerking moeten worden genomen de aard van de overtreden norm, het doel, de aard en de zwaarte van de maatregel die met de overtreding wordt geriskeerd en de vraag of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt. Pas indien de maatregelen in geding die plaatsing in de HTL inhouden, aan te merken zijn als een “criminal charge” kan onderzocht worden of eiser tweemaal gestraft wordt voor hetzelfde feit. 9.2. De rechtbank is van oordeel dat de plaatsing in de HTL niet gezien kan worden als een “criminal charge”. De maatregel is in de nationale wetgeving als bestuursrechtelijk gekwalificeerd en heeft het doel om op te treden tegen onaanvaardbaar gedrag.