ECLI:NL:RBDHA:2020:4053

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/526093 / HA ZA 17 - 116

Vonnis van 6 mei 2020

in de zaak van

[eiseres]

te [plaats] ,

eiseres,

advocaat mr. W.G.M.M. Montfort te Heerlen,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT) te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. K. Teuben te Den Haag.

Partijen zullen hierna [eiseres] en de Staat genoemd worden.

1 De procedure

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding van 19 januari 2017 met één productie;

de akte aan de zijde van [eiseres] met aanvullende producties;

de conclusie van antwoord met producties;

het tussenvonnis van 13 september 2017 waarin een comparitie is bevolen; en

het proces-verbaal van de comparitie van 7 februari 2018

1.2. Het proces-verbaal is, met hun instemming, buiten aanwezigheid van partijen opgemaakt. In een brief van 27 februari 2018 heeft de Staat een aantal opmerkingen op het proces-verbaal gemaakt. Deze brief is aan het procesdossier toegevoegd. [eiseres] heeft niet gereageerd op het proces-verbaal. Het proces-verbaal wordt gelezen met in achtneming van de opmerkingen van de Staat.

1.3. De zaak is op verzoek van partijen aangehouden om hen in de gelegenheid te stellen de zaak in der minne te regelen. Hiertoe is de zaak, na meerdere aanhoudingen en op de parkeerrol geplaatst te zijn, ambtshalve doorgehaald. Partijen hebben de rechtbank vervolgens bericht dat hun minnelijk overleg niet tot een schikking heeft geleid. Hierop is de zaak opnieuw opgebracht en hebben partijen de rechtbank verzocht om vonnis te wijzen.

1.4. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.

2 De vaststaande feiten

2.1. In 2009 heeft [eiseres] een onderneming met de naam [de onderneming] opgericht met als doel het verlenen van thuiszorg. In 2013 is de [Stichting] (hierna: de Stichting) opgericht met als doel het leveren van zorg in natura. De Stichting heeft een erkenning op grond van de Wet toelating zorginstellingen gekregen. [eiseres] heeft zich gericht op het (verlenen van) huishoudelijke hulp, persoonlijke verzorging, verpleging en begeleiding van met name allochtone zorgvragers.

2.2. Op 20 juni 2013 heeft de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) een inspectiebezoek afgelegd aan [eiseres] en een aantal tekortkomingen in de organisatie en kwaliteit van de zorg voor mensen met een zorgindicatie geconstateerd. IGZ heeft haar bevindingen in een rapport van 20 augustus 2013 vastgelegd.

2.3. Op 19 september 2013 heeft IGZ opnieuw een inspectiebezoek afgelegd aan [eiseres] om de verbeteringen te toetsen en een indruk te krijgen van de actuele situatie. IGZ heeft naar aanleiding van haar bezoek het volgende geconcludeerd:

‘Op basis van bovenstaande bevindingen trekt de inspectie de volgende conclusies:

in de periode na het eerste inspectiebezoek zijn onvoldoende verbeteringen/resultaten behaald;

uw organisatie voldoet dientengevolge onvoldoende aan de noodzakelijke voorwaardenscheppende onderwerpen;

daarnaast is de inspectie van oordeel dat onvoldoende tot geen professionele zorg wordt verleend aan cliënten die een indicatie hebben voor verzorging.’

IGZ heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport geadviseerd een aanwijzing in het kader van de toenmalige Kwaliteitswet zorginstellingen (per 1 januari 2016 vervangen door de Wet kwaliteit en klachten zorg) (hierna: de aanwijzing) op te leggen.

2.4. Op 6 november 2013 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Staatssecretaris) zijn voornemen bekend gemaakt een aanwijzing op te leggen. Op dit voornemen heeft met [eiseres] nog een zienswijzegesprek plaatsgevonden.

2.5. Op 28 november 2013 heeft de Staatssecretaris het navolgende besluit genomen:

‘(…)

Op grond van bovenstaande bevindingen kom ik tot de conclusie dat:

[de onderneming] in de achterliggende periode nog onvoldoende verbeteringen / resultaten heeft behaald op het terrein van organisatie en kwaliteit van de zorg voor mensen met een zorgindicatie.

[de onderneming] voldoet dientengevolge onvoldoende aan de noodzakelijke voorwaarden voor het bieden van zorg aan mensen met een zorgindicatie.

[de onderneming] heeft nog onvoldoende duidelijkheid kunnen geven over samenwerking met andere aanbieders om delen van de zorg, met name de zwaardere zorgvragen in samenwerking te bieden. Daarbij is voorts nog onduidelijk hoe de verantwoordelijkheid voor de geboden zorg wordt geborgd.

Het bovenstaande leidt tot mijn besluit.

Ik geeft [de onderneming] thans op grond van artikel 8, eerste lid, van de Kwaliteitswet de volgende aanwijzing:

[de onderneming] staakt binnen drie weken na dagtekening van deze brief de zorgverlening aan cliënten met de indicatie persoonlijke verzorging en draagt er zorg voor dat de cliënten met genoemde indicatie op zorgvuldige wijze worden overgedragen aan een andere zorgaanbieder.

[de onderneming] mag niet starten met het aannemen van nieuwe cliënten met de indicatie persoonlijke verzorging voordat zij de Inspectie [IGZ, rb.] daarover heeft ingelicht. Het opnieuw opstarten is pas mogelijk indien aan alle voorwaarden voor verantwoorde zorg als bedoeld in de artikelen 2, 3 en 4 van de Kwaliteitswet zorginstellingen naar het oordeel van de Inspectie en ter toetsing van de Inspectie, is voldaan.’

2.6. [eiseres] noch de Stichting heeft tegen het besluit van de Staatssecretaris van 28 november 2013 bezwaar gemaakt of beroep ingesteld.

2.7. Op 10 februari 2014 heeft [eiseres] telefonisch contact opgenomen met IGZ waarin zij te kennen gegeven heeft een aantal veranderingen in de organisatie te hebben doorgevoerd en in staat te zijn om de persoonlijke verzorging weer te kunnen leveren. Bij brief van 12 februari 2014 heeft IGZ de inhoud van dit telefoongesprek bevestigd en benadrukt dat de aanwijzing nog van kracht is. Verder heeft IGZ kenbaar gemaakt dat [eiseres] een verzoek om hertoetsing kan indienen bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: het ministerie van VWS), directie Langdurige Zorg (hierna: DLZ)

2.8. Op 16 februari 2014 heeft [eiseres] een hertoetsingsverzoek (hierna: het hertoetsingsverzoek) ingediend bij DLZ, die deze brief ontvangen heeft op 19 februari 2014.

2.9. Op 14 mei 2014 heeft DLZ bij IGZ het verzoek ingediend om te toetsen of [eiseres] inmiddels aan de tweede voorwaarde van de aanwijzing voldoet.

2.10. Op 16 juni 2014 heeft IGZ een bezoek aan [de onderneming] afgelegd. Op 26 juni 2014 heeft IGZ een conceptrapport met haar bevindingen (hierna: het conceptrapport) aan [eiseres] gestuurd. In het conceptrapport is het oordeel opgenomen dat [eiseres] aan de randvoorwaarden voor verantwoorde zorg voldoet en dat IGZ meent dat de aanwijzing op het onderdeel persoonlijke verzorging kan worden opgeheven.

2.11. Op 30 juni 2014 heeft IGZ het conceptrapport aan DLZ toegezonden met het advies om de aanwijzing op te heffen.

2.12. Bij e-mailbericht van 2 juli 2014 heeft [eiseres] gereageerd op de inhoud van conceptrapport.

2.13. Op 13 augustus 2014 heeft IGZ het definitieve rapport aan [eiseres] toegestuurd en openbaar gemaakt door publicatie op haar website.

2.14. Bij e-mailbericht van 20 augustus 2014 heeft (een medewerker van) [eiseres] aan IGZ gevraagd wanneer de publicatie van de intrekking van de aanwijzing zou plaatsvinden. IGZ heeft [eiseres] per brief van 21 augustus 2014 bericht dat het intrekken van de aanwijzing onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van VWS valt en dat zij voor informatie over de afhandeling contact dient op te nemen met het ministerie van VWS.

2.15. Bij brief van 27 oktober 2014 heeft de Staatssecretaris [eiseres] op de hoogte gebracht van zijn besluit dat geen beletselen meer aanwezig zijn om cliënten met een indicatie voor persoonlijke verzorging in zorg te nemen.

2.16. Op 31 oktober 2014 is [de onderneming] opgeheven en uitgeschreven uit het handelsregister. Op 3 november 2014 is de Stichting ontbonden en uitgeschreven uit het handelsregister.

2.17. Op 14 december 2014 heeft [eiseres] een klachtschrift ingediend bij het ministerie van VWS over de wijze waarop het hertoetsingstraject verlopen is. Op 17 april 2015 is de klacht op een hoorzitting behandeld.

2.18. Op 20 april 2015 heeft IGZ de intrekking van de aanwijzing gepubliceerd op haar website.

2.19. Bij brief van 29 april 2015 heeft de Staatssecretaris [eiseres] geïnformeerd dat haar klacht gegrond verklaard is. De volgende overwegingen zijn relevant voor de beoordeling van onderhavig geschil:

‘Ik onderschrijf uw stelling dat het traject vanaf de aanvraag van de hertoetsing (16 februari 2014) tot en met het besluit de aanwijzing in te trekken (27 oktober 2014) lang heeft geduurd. Het is gebruikelijk dat aanvragen voor hertoetsing voortvarend worden opgepakt en binnen een redelijke termijn worden afgehandeld. Wat een redelijke termijn is, wordt van geval tot geval bezien. Ik constateer evenwel dat door diverse omstandigheden administratieve en procesmatige aard de redelijke beslistermijn met enkele maanden is overschreden. Daar komt nog bij dat het intrekken van de aanwijzing pas op 20 april 2015 op de website van IGZ is geplaatst.

Ik betreur het bovendien dat niet op uw herhaalde schriftelijke verzoeken is gereageerd en dat u zo moeilijk contact heeft kunnen krijgen met VWS over de hertoetsing.

Op basis van het bovenstaande ben ik dan ook van oordeel dat uw klacht gegrond is. Ik zal (laten ) onderzoeken wat er mis is gegaan in de interne administratieve en werkprocessen en waar nodig personeel beter instrueren.’

3 Het geschil

3.1. [eiseres] vordert, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: (i) te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens haar vanwege de trage afhandeling door het ministerie van VWS omtrent de procedure rondom de hertoetsing tot aan de publicatiedatum van de aanwijzing, die te lang heeft geduurd en waarvan de Staatssecretaris de vigerende klacht gegrond verklaard heeft; en (ii) de Staat te veroordelen op grond van de onder (i) beschreven onrechtmatige daad tot vergoeding van de door [eiseres] geleden schade, voorlopig begroot op € 175.000, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente; en (iii) de Staat te veroordelen in de kosten van dit geding.

3.2. [eiseres] heeft aan haar vorderingen ten grondslag gelegd dat de Staat door de trage afhandeling van het hertoetsingsverzoek onrechtmatig heeft gehandeld jegens haar. Indien deze onrechtmatige daad niet had plaatsgevonden, had [eiseres] met haar onderneming in het vierde kwartaal meer inkomsten kunnen genereren en zo een gedwongen beëindiging van haar bedrijfsactiviteiten kunnen voorkomen.

3.3. De Staat voert verweer.

4 De beoordeling

Inleiding

4.1. [eiseres] dreef een onderneming die zich richtte op het verlenen van zorg aan cliënten met een indicatie persoonlijke verzorging. Voor het verlenen van dergelijke zorg is een erkenning nodig op grond van de Wet toelating zorginstellingen. In 2013 is bij inspecties van IGZ gebleken dat de organisatie en de door [eiseres] aangeboden zorg op onderdelen niet aan de gestelde kwaliteitseisen voldeden. Hierop heeft de Staatssecretaris een aanwijzing gegeven waardoor [eiseres] het grootste deel van haar diensten niet langer mocht aanbieden. De rechtmatigheid van de aanwijzing, waartegen [eiseres] geen bezwaar heeft ingesteld en die formele rechtskracht heeft, is geen onderwerp van de vordering van [eiseres] en de beoordeling in onderhavige procedure.

4.2. Vervolgens heeft [eiseres] in februari 2014 om een hertoetsing van de aanwijzing verzocht. De Staatssecretaris heeft dit verzoek in behandeling genomen en vervolgens, na een positief advies van IGZ daartoe, de aanwijzing ingetrokken. [eiseres] meent dat de afhandeling van haar hertoetsingsverzoek dusdanig lang geduurd heeft dat de Staat onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld. [eiseres] heeft aangevoerd dat op het moment dat de aanwijzing werd ingetrokken, en zij weer geïndiceerde zorg mocht verlenen, haar financiële situatie door het lange tijdsverloop van de behandeling van het hertoetsingsverzoek dusdanig verslechterd was dat zij noodgedwongen haar onderneming heeft moeten staken.

4.3. De rechtbank dient te beoordelen of de Staat onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld door het hertoetsingsverzoek te traag af te handelen. Hiervoor zal de rechtbank allereerst beoordelen hoeveel vertraging de behandeling van het verzoek heeft opgelopen en of deze vertraging moet worden aangemerkt als een onrechtmatig daad. Bij de beoordeling van de onrechtmatigheid heeft te gelden dat de enkele omstandigheid dat de Staatssecretaris de klacht van [eiseres] over de behandeling van het hertoetsingsverzoek gegrond verklaard heeft (zie 2.17 – 2.19), nog niet maakt dat deze handelwijze ook onrechtmatig is. Zoals de Staat terecht heeft aangevoerd behelst de klachtprocedure geen onrechtmatigheidstoets maar een behoorlijkheidstoets. De rechtbank zal dan ook eigenstandig de gestelde onrechtmatigheid aan de hand van de criteria van artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek (BW) dienen te beoordelen. Indien hiervan sprake is, zal de rechtbank vervolgens moeten beoordelen of er een causaal verband bestaat tussen de door [eiseres] gestelde schade en het onrechtmatig handelen en welke schade voor vergoeding in aanmerking komt.

Duur vertraging

4.4. Voor de beoordeling van een hertoetsingsverzoek gelden geen bijzondere vaste (wettelijke) termijnen, zodat niet kan worden getoetst of en in welke mate sprake is van een overschrijding van een wettelijke beslistermijn. De rechtbank zal derhalve moeten beoordelen of sprake is van een overschrijding van een redelijke beslistermijn.

4.5. In onderhavig geval heeft de Staat erkend dat het hertoetsingsverzoek redelijkerwijs vier á vijf maanden sneller had kunnen worden behandeld. In onderhavig geval is de vertraging opgetreden in het proces bij het ministerie van VWS. Ter zitting heeft de Staat aangevoerd dat het ministerie van VWS normaliter een hertoetsingsverzoek binnen twee weken na ontvangst doorstuurt naar IGZ, die de feitelijke inspectie uitvoert. In onderhavig geval heeft het ministerie van VWS het verzoek pas na drie maanden doorgestuurd. Verder heeft de Staat aangevoerd dat het ministerie van VWS onder normale omstandigheden na de ontvangst van het definitieve rapport van IGZ twee weken nodig heeft om een besluit op een hertoetsingsverzoek op te stellen. In onderhavige zaak heeft het tweeënhalve maand geduurd na het verschijnen van het definitieve rapport van IGZ.

4.6. Uit het voorgaande volgt dan ook dat bij de behandeling van het hertoetsingsverzoek een vertraging van circa viereneenhalve maand is opgetreden. [eiseres] , die in dezen de stelplicht heeft, heeft daar tegenover gezet dat het hertoetsingsverzoek zes maanden sneller had kunnen worden afgehandeld. Zij heeft echter verzuimd om te specificeren welke onderdelen van de procedure versneld hadden kunnen worden. Verder wordt overwogen dat er geen (wettelijke) verplichting bestaat om het besluit op een hertoetsingsverzoek te publiceren. Dat IGZ in onderhavig geval hiertoe onverplicht is overgegaan, maakt niet dat de tijd die verstreken is tussen het besluit van de Staatssecretaris (27 oktober 2014) en de publicatie van dat besluit op de website van IGZ (20 april 2015) bij de behandeltermijn moet worden opgeteld. Daarbij heeft te gelden dat [eiseres] vanaf 27 oktober 2014 weer (geïndiceerde) zorg mocht aanbieden.

4.7. De rechtbank concludeert dan ook dat bij een voldoende voortvarende behandeling op 15 juni 2014 op het hertoetsingsverzoek beslist had kunnen worden.

Onrechtmatigheid

4.8. Voor de vraag of een vertraging in de beoordeling van het hertoetsingsverzoek met viereneenhalve maand onrechtmatig is, acht de rechtbank het volgende van belang. De enkele omstandigheid dat vertraging is opgetreden in de afhandeling van het hertoetsingsverzoek, is onvoldoende voor het oordeel dat aldus onrechtmatig wordt gehandeld in de zin van artikel 6:162 BW. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding, en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden (vgl. HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040). De rechtbank zal hierna de verschillende factoren wegen.

4.9. De rechtbank stelt voorop dat met het hertoetsingsverzoek niet alleen de (financiële) belangen van [eiseres] zijn gemoeid, maar ook het (gezondheids)belang van haar (potentiële) cliënten. Een dergelijke beoordeling dient zorgvuldig uitgevoerd te worden en zal daarom de nodige tijd vragen. Uit de toelichting die ter zitting van de zijde van de Staat is gegeven, kan worden opgemaakt dat onder normale omstandigheden een hertoetsingsverzoek binnen circa vier maanden moet kunnen worden afgehandeld. In het onderhavige geval heeft de behandeling van het verzoek ruim acht maanden in beslag genomen; een (meer dan) verdubbeling van de gebruikelijke en redelijke termijn.

4.10. Ter zitting heeft de Staat aangevoerd dat de vertraging is te wijten aan een nieuw digitaal postsysteem dat niet naar behoren functioneerde en de uitval van een ambtenaar bij het ministerie van VWS waarvoor geen adequate vervanging geregeld was. De rechtbank overweegt dat beide omstandigheden de termijnoverschrijding geenszins legitimeren. De rechtbank laat in haar beoordeling meewegen dat de onderdelen van het proces waarin zich een vertraging heeft voorgedaan – te weten het doorsturen van het hertoetsingsverzoek aan de IGZ en het verwerken van het eindrapport van IGZ in een besluit – overwegend van administratieve en procesmatige aard zijn. Van een zorgvuldig handelend bestuursorgaan mag worden verwacht dat dergelijke processen optimaal verlopen.

4.11. Verder is van belang dat [eiseres] , voordat haar hertoetsingsverzoek naar IGZ is doorgestuurd, herhaaldelijk contact heeft opgenomen met het ministerie van VWS. Zij verwijst hiervoor naar aangetekende brieven en e-mailberichten van 25 februari 2014, 6 maart 2014, 19 maart 2014 en 3 april 2014. Van deze brieven en e-mailberichten heeft zij kopieën in het geding gebracht. Tegen de achtergrond van de eigen stelling van de Staat dat het ministerie van VWS (indertijd) een postsysteem had dat niet naar behoren functioneerde, kan de Staat niet volstaan met een algemene betwisting van de ontvangst van deze stukken. De rechtbank gaat er voor de beoordeling dan ook vanuit de voormelde brieven en e-mailberichten zijn ontvangen door het ministerie van VWS. Deze brieven en e-mailberichten hadden het ministerie van VWS erop moeten attenderen dat de behandeling van het verzoek kennelijk vertraging heeft opgelopen en dat een versnelling van de behandeling vereist was.

4.12. Ten slotte heeft te gelden dat de aanwijzing erop gericht is om de zorgverlening te doen staken. Uit de aard van deze maatregel volgt reeds dat een aanwijzing verstrekkende financiële consequenties heeft voor de betrokken zorgaanbieder en dat het voor het ministerie van VWS derhalve kenbaar moet zijn dat de betrokken zorgaanbieder ook een groot belang heeft bij een voortvarende behandeling van een hertoetsingsverzoek. Daar komt bij dat [eiseres] gesteld heeft dat zij in haar contacten met het ministerie van VWS aandacht gevraagd heeft voor haar penibele financiële situatie en heeft aangedrongen op een voortvarende behandeling van haar hertoetsingsverzoek. De Staat heeft dat niet weersproken.

4.13. Voormelde omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, brengen de rechtbank tot de conclusie dat, gezien het grote kenbare (financiële) belang van [eiseres] , een grotere voortvarendheid van het ministerie van VWS had mogen worden verwacht bij de behandeling van het hertoetsingsverzoek. De rechtbank laat daarin meewegen dat voor de vertraging geen legitieme redenen zijn opgegeven. Met deze handelwijze heeft de Staat niet de van hem te verlangen zorgvuldigheid jegens [eiseres] in acht genomen. De Staat heeft onrechtmatig gehandeld jegens [eiseres] zodat de gevorderde verklaring voor recht, met inachtneming van het bovenstaande, wordt toegewezen.

Causaal verband en schade

4.14. [eiseres] heeft eveneens een schadevergoeding (nader op te maken bij staat) gevorderd. Indien het hertoetsingsverzoek met grotere voortvarendheid zou zijn behandeld, aldus [eiseres] , dan had zij in het vierde kwartaal van 2014 meer inkomsten kunnen genereren om een faillissement af te wenden. Nu over [eiseres] noch de Stichting het faillissement is uitgesproken, begrijpt de rechtbank dat met “faillissement” bedoeld wordt de noodzaak om de onderneming [de onderneming] wegens een slechte financiële situatie uit te schrijven en op te heffen respectievelijk te ontbinden. Als gevolg van de beëindiging van de onderneming heeft [eiseres] – nog altijd – een grote schuld. Indien de Staatsecretaris wel binnen een redelijke termijn had beslist op haar hertoetsingsverzoek (uiterlijk 15 juni 2014), had [eiseres] eerder zorgdiensten kunnen aanbieden en had zij eerder inkomsten kunnen genereren om haar schulden – waaronder een schuld aan de Belastingdienst – te betalen.

4.15. Volledigheidshalve overweegt de rechtbank (nogmaals) dat in deze procedure de rechtmatigheid van de aanwijzing niet ter discussie staat en de gemiste inkomsten en andere schade die voortvloeien uit de aanwijzing, voor eigen rekening van [eiseres] dienen te blijven. Dat betekent dat alleen de schade die het gevolg is van de onrechtmatige vertraging in de behandeling van het hertoetsingsverzoek in aanmerking komt voor een schadevergoeding.

4.16. [eiseres] heeft de omvang van haar schade voorlopig begroot op een bedrag van

€ 175.000. Overwogen wordt dat de omvang van de schade in de dagvaarding op geen enkele wijze is uitgewerkt of toegelicht, zodat geen concrete schadevergoeding kan worden toegekend. De rechtbank zal zich in haar beoordeling dan ook beperken tot de gevorderde verwijzing naar de schadestaatprocedure. Voor een verwijzing naar de schadestaatprocedure dient [eiseres] aannemelijk te maken dat haar schade het gevolg is van het onrechtmatig handelen van de Staat. De Staat heeft als verweer aangevoerd dat [eiseres] hierin niet geslaagd is.

4.17. De rechtbank overweegt dat [eiseres] door de vertraging in de behandeling van het hertoetsingsverzoek over een periode geen inkomsten heeft kunnen genereren. Daarmee is het causaal verband tussen de onrechtmatige daad en (een deel van) de door [eiseres] gestelde schade (bestaande uit gemiste inkomsten) gegeven. Ook heeft zij daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat zij schade – bestaande uit gemiste inkomsten – geleden heeft die nader bij staat kan worden opgemaakt.

4.18. De kern van het geschil tussen partijen betreft echter de vraag of [eiseres] bij een positief besluit binnen een redelijke termijn (uiterlijk op 15 juni 2014) een noodgedwongen beëindiging van haar onderneming, en de daaruit voortvloeiende schade, had kunnen voorkomen. De rechtbank overweegt dat dit geschilpunt aan de hand van het leerstuk van kansschade moet worden beoordelen. Meer in het bijzonder moet worden beoordeeld of [eiseres] door de vertraging in de afhandeling van het hertoetsingsverzoek een kans is ontnomen om een noodgedwongen beëindiging van haar onderneming af te wenden. De omvang van de schade moet in een dergelijk geval worden vastgesteld aan de hand van de goede en kwade kansen op een voor [eiseres] gunstige afloop (vgl. HR 21 december 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX7491). Hiervoor dient een vergelijking gemaakt te worden tussen de positie die [eiseres] feitelijk had (een positief besluit op 27 oktober 2014) en de positie die zij had kunnen hebben indien uiterlijk 15 juni 2014 positief zou zijn beslist op haar hertoetsingsverzoek.

4.19. Als goede kans heeft te gelden dat uit het feitenrelaas van [eiseres] (akte indienen stukken, randnummers 10 en 11) volgt dat de Belastingdienst in september / oktober 2014 een openstaande belastingschuld is gaan invorderen en hiertoe een veiling heeft georganiseerd. De Staat heeft deze stelling onvoldoende gemotiveerd betwist. Indien [eiseres] 15 juni 2014 weer zorg had kunnen aanbieden, had zij gedurende een aantal maanden inkomsten kunnen genereren om (een deel van) belastingschuld te voldoen, waarmee een veiling mogelijkerwijs zou kunnen worden afgewend.

4.20. Tegenover de goede kans staan echter ook kwade kansen, zoals de Staat terecht heeft aangevoerd. Allereerst heeft te gelden dat ook in het voor [eiseres] gunstige scenario [eiseres] ruim een half jaar (28 november 2013 tot 15 juni 2014) geen geïndiceerde zorg had kunnen aanbieden. Ter zitting heeft [eiseres] aangevoerd dat zij in 2014 enkel huishoudelijke diensten heeft kunnen aanbieden en daardoor driekwart van haar inkomsten is misgelopen. De Staat heeft er terecht op gewezen dat een dergelijke terugval van inkomsten gedurende zo’n lange periode een forse negatieve impact heeft op het bedrijfsresultaat, het eigen vermogen en de kans op een succesvolle voortzetting van de onderneming. De eigen verwachting van [eiseres] dat het jaar 2014 rooskleurig was, krijgt in deze beoordeling een beperkt gewicht, nu deze verwachting niet is te verenigen met de aanwijzing en de omstandigheid dat [eiseres] als gevolg van de aanwijzing gedurende een langere tijd een groot deel van 2014 haar bedrijfsactiviteiten niet heeft mogen en kunnen uitvoeren.

4.21. In de tweede plaats heeft te gelden dat het in de lijn der verwachtingen ligt, zoals de Staat ook heeft gesteld, dat [eiseres] enige tijd nodig zou hebben gehad om na een positief besluit op haar hertoetsingsverzoek de zorgverlening weer op te voeren tot het oude niveau. Onzeker is of zij in vierenhalve maand – de periode van de overschrijding van de redelijke beslistermijn – voldoende inkomsten zou hebben kunnen genereren om haar (belasting)schulden te voldoen, waarmee zij een noodgedwongen beëindiging van haar onderneming had kunnen afwenden.

4.22. Verder is de rechtbank met de Staat van oordeel dat uit de stukken die [eiseres] in het geding gebracht heeft volgt dat de (financiële) situatie van haar onderneming al in 2013, voordat de aanwijzing werd gegeven, instabiel was. De Staat heeft er terecht op gewezen dat de Belastingdienst eind 2013 / begin 2014 diverse dwangbevelen heeft afgegeven. De belastingschuld die aan deze dwangbevelen ten grondslag ligt dateert van (ruim) voor het hertoetsingsverzoek. Daarnaast heeft de Staat erop gewezen dat het eigen vermogen van [eiseres] eind 2013 -/- € 44.504 bedroeg (tegen een eigen vermogen van

-/- € 17.970 begin 2013) en dat haar schuldenlast eind 2013 € 52.676 (tegen een schuld van € 23.517 begin 2013) bedroeg. De brengt de rechtbank dan ook tot de conclusie dat, ook in het geval dat medio juni 2014 positief beslist zou zijn op het hertoetsingsverzoek, er nog altijd een grote kans zou hebben bestaan dat [eiseres] redelijkerwijs genoodzaakt zou zijn om haar ondernemingsactiviteiten te beëindigen.

4.23. De rechtbank komt op basis van het bovenstaande tot de conclusie dat, ook in het geval uiterlijk op 15 juni 2014 positief beslist zou zijn op het hertoetsingsverzoek, de kans dat [eiseres] een noodgedwongen beëindiging van haar onderneming had kunnen afwenden, gering is. Deze kans wordt echter niet zo gering geschat dat het onwaarschijnlijk is dat [eiseres] haar onderneming op financieel-economisch verantwoorde wijze had kunnen voortzetten. Hoewel partijen wel stellingen hebben ingenomen met betrekking tot de goede en kwade kansen, is de toepassing van het leerstuk van de kansschade en meer in het bijzonder de van toepassing zijnde kans, nog geen onderwerp van het partijdebat geweest. Partijen krijgen dan ook de gelegenheid zich bij akte uit te laten over de wijze waarop de in 4.19 – 4.22 genoemde goede en kwade kansen gewogen dienen te worden.

4.24. Bij hun standpuntbepaling dienen partijen rekening te houden met het volgende. Op basis van de hiervoor genoemde overwegingen neemt de rechtbank als voorlopig oordeel aan dat de kans dat [eiseres] bij een besluit binnen de redelijke termijn een noodgedwongen beëindiging en de schade die daaruit voortvloeit had kunnen voorkomen groter is dan 15 procent. In vaste (lagere) rechtspraak wordt dit percentage als ondergrens voor een zeer geringe kans aangehouden (vgl. gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 22 januari 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:504). Tegelijkertijd heeft te gelden dat uit de stellingen van partijen meer kwade dan goede kansen kunnen worden afgeleid, hetgeen, zo overweegt de rechtbank bij wijze van voorlopig oordeel, moet leiden tot een kans van kleiner dan 50 procent dat [eiseres] bij een besluit binnen de redelijke termijn een noodgedwongen beëindiging en de schade die daaruit voortvloeit had kunnen voorkomen.

4.25. De zaak wordt, in afwachting van de in deze beslissing geïnstrueerde aktewisseling, voor het overige aangehouden.

5 De beoordeling

De rechtbank:

5.1. verwijst de zaak naar de rol van woensdag 3 juni 2020 voor een akte aan de zijde van [eiseres] waarin zij zich dient uit te laten over hetgeen is overwogen in de randnummers 4.23 van dit vonnis, vervolgens krijgt de Staat de gelegenheid om bij antwoordakte te reageren;

5.2. houdt de zaak voor het overige aan.

Dit vonnis is gewezen door mr. R.C. Hartendorp en in het openbaar uitgesproken door mr. D. Nobel op 6 mei 2020.