ECLI:NL:RBDHA:2018:15099

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/555356 / HA ZA 18-713

Vonnis van 19 december 2018

in de zaak van

1 PRODUCENTEN ORGANISATIE VARKENSHOUDERIJ,

gevestigd te Zeist,

2. [eisende partij 2] ,

gevestigd te [vestigingsplaats 1] ;

3. [eisende partij 3],

wonende te [woonplaats 1] ;

4. [eisende partij 4],

wonende te [woonplaats 2] ;

5. [eisende partij 5] ,

gevestigd te [woonplaats 3] ;

6. [eisende partij 6] ,

wonende te [woonplaats 4] ;

7. [eisende partij 7] ,

gevestigd te [vestigingsplaats 2] ;

8. [eisende partij 8] ,

gevestigd te [vestigingsplaats 3] ,

alsmede haar afzonderlijke maten

8a. [eisende partij 8a] ,

8b. [eisende partij 8b] ,

beide wonende te [woonplaats 5] .

9. [eisende partij 9] ,

gevestigd te [vestigingsplaats 4] ;

10. [eisende partij 10] ,

gevestigd te [vestigingsplaats 5] ,

alsmede haar afzonderlijke maten

10a. [eisende partij 10a] ,

10b. [eisende partij 10b] ,

11. [eisende partij 11] ,

gevestigd te [vestigingsplaats 6] ,

12. [eisende partij 12] ,

gevestigd te [vestigingsplaats 5] ;

13a. [eisende partij 13a] ,

gevestigd te ( [postcode] ) [vestigingsplaats 5] ,

13b. [eisende partij 13b] ,

gevestigd te [vestigingsplaats 5] .

eisers,

advocaat mr. F.H. Damen,

TEGEN

1. de publiekrechtelijke rechtspersoon

DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties),

zetelend te Den Haag,

gedaagde,

advocaat: mr. J.P. Heinrich,

2. de publiekrechtelijke rechtspersoon

DE PROVINCIE NOORD-BRABANT,

zetelend te Den Bosch,

gedaagde,

advocaat mr. J.A.M. van Heijningen.

Eisers worden hierna tezamen aangeduid als “POV cs”. Eiseres 1 wordt aangeduid als “POV” en eisers 2 t/m 13 tezamen als “de individuele varkenshouders”. Gedaagden worden aangeduid als “de Staat” en “de Provincie”.

1 De procedure

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding van 8 juni 2018 met producties;

de incidentele conclusie strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van de Staat;

de incidentele conclusie strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van de Provincie;

de conclusie van antwoord in het incident, met een productie.

1.2. Ten slotte is een datum voor het wijzen van vonnis in het incident bepaald.

2 Het geschil en de beoordeling daarvan in het incident

in alle zaken

De vorderingen in de hoofdzaak

2.1. POV, die stelt in deze procedure op te komen voor varkenshouders in Noord-Brabant, en de individuele varkenshouders, die allen varkenshouderijen exploiteren in Noord-Brabant, vorderen in de hoofdzaak bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis:

primair

A. te verklaren voor recht dat onverbindend zijn, althans onverbindend te verklaren de volgende bepalingen uit de regelgeving van gedaagden, althans de volgende (daartoe genomen) besluiten, regels en verordeningen van gedaagden als zodanig

i) artikel 7l Besluit uitvoering Crisis en herstelwet (BuChw);

ii) artikel 1.4 Verordening natuurbescherming Noord-Brabant (Vnb);

iii) artikel 6.3, eerste lid, sub a, d, e en g, tweede lid, sub a, onder I, III, IV en V, en derde lid, Verordening Ruimte 2018 (VR);

iv) artikel 6.4 VR;

v) artikel 7.3, eerste lid, sub a, d, e en g, tweede lid, sub a, onder I, III, IV en V, en derde lid, VR;

vi) artikel 7.4 VR;

vii) artikel 26 VR;

viii) artikel 35, eerste lid, sub a, onder I, III, IV en V, derde en vijfde t/m zevende lid VR;

ix) alle Nadere regels VR2014 en 2018 – Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) (versies 1.0, 1.2 en 2.0);

in ieder geval – en in zoverre subsidiair – te verklaren voor recht dat enig besluit van Provinciale Staten (PS) en Gedeputeerde Staten (GS) van de Provincie tot het vaststellen en/of wijzigen van provinciale regelgeving, de Nadere regels VR en de BZV daaronder begrepen, onverbindend zijn, althans deze onverbindend te verklaren, zo voor de vaststelling van die wijziging en voorwaarden, artikel 7l Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet benodigd was en dat artikel nog niet in werking was getreden, zijnde 18 maart 2015, derhalve enig hiervoor bedoeld besluit van voor 18 maart 2015;

subsidiair de onder primair A genoemde bepalingen jegens de individuele varkenshouders buiten toepassing te laten, zolang ten behoeve van de individuele varkenshouders niet is voorzien in een adequate schadeloosstelling voor de gevolgen die deze algemeen verbindende voorschriften voor hen hebben;

primair en subsidiair gedaagden hoofdelijk te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten, met wettelijke rente daarover indien deze kosten niet binnen veertien dagen na het vonnis zijn voldaan, vermeerderd met de nakosten en de wettelijke rente daarover.

De verwijten van POV cs

2.2. POV cs stellen primair dat de door hen bestreden bepalingen onverbindend moeten worden verklaard wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag, het onbevoegd vaststellen en/of wijzigen van regels en wegens strijd met het recht, waaronder artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (artikel 1 EP EVRM) en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Onderdeel A van de primaire vordering ziet op de thans geldende bepalingen. Onderdeel B van de primaire vordering heeft betrekking op voorheen geldende versies van de onder A genoemde provinciale regelgeving. Subsidiair wensen de individuele varkenshouders – op dezelfde gronden – dat deze bepalingen buiten toepassing worden gelaten totdat is voorzien in een adequate schadeloosstelling ten behoeve van de individuele varkenshouders.

2.3. In deze procedure, waarin meer eisers en meer gedaagden zijn, is sprake van subjectieve cumulatie. Dat betekent dat in deze ene procedure verschillende zaken aanhangig zijn, te weten de zaken van verschillende eisende partijen tegen verschillende gedaagden. De vorderingen van de eisende partijen tegen de Staat respectievelijk de Provincie moeten ieder voor zich worden beoordeeld en op hun eigen merites worden bezien.

2.4. De primaire vorderingen onder A en B zijn ingesteld door alle eisers (POV en de individuele varkenshouders). De subsidiaire vordering is alleen ingesteld door de individuele varkenshouders. De primaire vordering onder A, sub i) richt zich tegen de Staat, net als de subsidiaire vordering, voor zover die betrekking heeft op dit voorschrift. De andere subonderdelen van de primaire vordering onder A en de primaire vordering onder B richten zich tot de Provincie, evenals de subsidaire vordering, voor zover die betrekking heeft op de in de primaire vordering onder A, sub ii) t/m ix) bedoelde voorschriften.

in de zaken tegen de Staat

Artikel 7l BuChw (primaire vordering onder A sub (i))

2.5. Het op 18 maart 2015 in werking getreden artikel 7l BuChw verschaft PS de bevoegdheid om in aanvulling op artikel 4.1 juncto artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) uiterlijk op 18 maart 2018 in de VR regels te stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, mede met inachtneming van het belang om private inspanningen gericht op een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen (lid 1). Hiertoe kunnen behoren regels waarbij in afwijking van de artikelen 2 en 6 van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) voorschriften worden gesteld over de cumulatieve geurhinder veroorzaakt door veehouderijen (lid 2).

2.6. POV cs stellen in de hoofdzaak dat artikel 7l BuChw bij gebreke van een wettelijke grondslag ombevoegd is vastgesteld en onverbindend moet worden verklaard. Zij stellen daartoe dat deze bepaling:

een niet toegestane uitbreiding bij AmvB bevat van de in de artikelen 4.1 en 3.1, eerste lid, Wro en de Wgv neergelegde afwegingskaders,

subdelegatie toelaat, terwijl de Crisis- en herstelwet (Chw), waarop deze bepaling is gebaseerd, niet voorziet in de daarvoor vereiste wettelijke grondslag,

niet past binnen de doelstellingen van de Chw en

niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 2.4 Chw.

in de zaken tegen de Provincie

Artikel 1.4 Vnb (primaire vordering onder A sub (ii))

2.7. Artikel 1.4 Vnb is bij besluit van PS van 8 juli 2017 met ingang van 19 juli 2017 gewijzigd. Vóór deze wijziging moesten bestaande varkenshouderijen uiterlijk per 1 januari 2028 als geheel gemiddeld aan de 85% ammoniakreductie-eis voldoen. Omdat op bedrijfsniveau aan de 85% ammoniakreductie-eis moest worden voldaan, was intern salderen binnen een bedrijf toegestaan. Sinds 19 juli 2017 moeten bestaande varkenshouderijen uiterlijk per 1 januari 2022 op stalniveau aan de 85% ammoniakemmissiereductie-eis voldoen. Omdat op stalniveau aan de 85% ammoniakreductie-eis moet worden voldaan, is intern salderen binnen een bedrijf niet langer toegestaan. Artikel 1.4 Vnb bepaalt sinds 19 juli 2017 voorts dat bestaande bedrijven, om aan de in deze bepaling gestelde eisen te voldoen, uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten hebben ingediend. De Provincie heeft toegelicht dat artikel 1.4 Vnb niet doelt op alle bestaande bedrijven in Noord-Brabant. Buiten de reikwijdte van dit voorschrift vallen namelijk bestaande bedrijven met huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 voldeden aan het Besluit emissiearme huisvesting en van wie de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden alsmede bestaande bedrijven waarvan het stalsysteem aan de eisen voldoet en die beschikken over een vergunning die dateert van na 1 januari 2002. Deze bestaande bedrijven behoeven niet uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer te hebben ingediend. Waar hierna wordt gesproken over bestaande bedrijven, wordt gedoeld op bestaande bedrijven die binnen de reikwijdte van artikel 1.4 Vnb vallen en die dus uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten hebben ingediend.

2.8. De rechtbank gaat ervan uit dat zich in de achterban van POV, voor wier belangen zij in deze procedure opkomt, dergelijke bestaande bedrijven bevinden. Van de individuele varkenshouders is de rechtbank niet duidelijk of zij al dan niet bestaande bedrijven zijn die binnen de reikwijdte van artikel 1.4 Vnb vallen en die dus uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten hebben ingediend. Zij dienen dit per eisende partij toe te lichten in een akte, waarna de Provincie daarop zal kunnen reageren. Daartoe zal de rechtbank hierna een rolverwijzing bevelen.

2.9. POV cs stellen in de hoofdzaak dat deze wijziging van artikel 1.4 Vnb

bij gebreke van een noodzaak in de zin van deze bepaling, niet voldoet aan artikel 2.4, eerste lid, Wet natuurbescherming (Wnb) en daarom een wettelijke grondslag ontbeert en onbevoegd is vastgesteld,

op een met artikel 1 EP EVRM strijdige wijze ingrijpt in het eigendomsrecht van de varkenshouders en

op een met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur strijdige wijze is vastgesteld aangezien PS misbruik van bevoegdheid hebben gemaakt en in strijd hebben gehandeld met het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het verbod op willekeur.

VR-voorschriften, Nadere regels en BZV (primaire vordering onder A sub (iii) t/m (ix))

2.10. De door POV cs in de hoofdzaak bestreden VR-voorschriften zijn zogenoemde instructieregels van de Provincie aan de gemeenteraad voor het opstellen van bestemmingsplannen. Binnen een jaar na inwerkingtreding van de instructieregels dient de gemeenteraad met inachtneming daarvan een bestemmingsplan of een beheersverordening vast te stellen. Artikel 35 VR regelt de situatie waarin een omgevingsvergunning wordt afgegeven voordat het bestemmingsplan in overeenstemming met de instructieregels is gebracht, door te bepalen dat de vergunningaanvraag dan rechtstreeks wordt getoetst aan de instructieregels. De door POV cs bestreden instructieregels stellen via het bestemmingsplan voorwaarden aan varkenshouders die willen ontwikkelen (vestigen, omschakelen en uitbreiden). De VR-voorwaarden zijn uitgewerkt in de Nadere regels en de BZV. POV cs richten zich tegen de volgende vanaf 18 maart 2014 geldende voorwaarden:

er is sprake van een zorgvuldige veehouderij,

er wordt voldaan aan de in de VR genoemde cumulatieve geurhinderpercentages,

er wordt voldaan aan de in de VR genoemde maximale achtergrondconcentratie fijnstof en

er is een zorgvuldige dialoog gevoerd.

Verder richten zij zich tegen de vanaf 15 juli 2017 gestelde voorwaarde:

er wordt voldaan aan de in de VR bedoelde stalderingsregeling.

2.11. Deze voorschriften zijn volgens POV cs in strijd met hoger recht (artikel 1 EP EVRM), de wet en hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt en/of in strijd met een wettelijke plicht, althans in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. POV cs stellen daartoe in de hoofdzaak onder meer dat:

de door GS bij besluit van 18 maart 2014 en 11 juli 2017 vastgestelde wijzigingen in de VR onbevoegd zijn genomen,

de voorwaarden geen wettelijke grondslag hebben omdat artikel 7l BuChw wegens ontbreken van een wettelijke grondslag onverbindend is,

vóór 18 maart 2015 de voorwaarden sowieso wettelijke grondslag ontberen, omdat artikel 7l BuChw toen nog niet gold,

e voorwaarden niet voldoen aan de in artikel 4.1 Wro gestelde eisen, hetgeen ook

– meer in het bijzonder – geldt voor de afzonderlijke voorwaarden b., c. en d.,

de voorwaarden op een met artikel 1 EP EVRM strijdige wijze ingrijpen in het eigendomsrecht van de varkenshouders en

de voorwaarden op een met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur strijdige wijze zijn vastgesteld.

in alle zaken

2.12. In het incident staat de door de rechtbank ambtshalve te beoordelen en door de Staat en de Provincie betwiste ontvankelijkheid van POV cs centraal. Nu POV cs hun vorderingen gronden op het burgerlijk recht, is de burgerlijke rechter bevoegd daarvan kennis te nemen. Daarmee is echter niet gegeven dat zij ook ontvankelijk zijn in deze procedure.

in de zaken van POV

2.13. POV, die als belangenorganisatie in de hoofdzaak vorderingen op de voet van artikel 3:305a Burgerlijk Wetboek (BW) heeft ingesteld, is in de eerste plaats ontvankelijk als zij opkomt voor de gebundelde belangen van personen die geen rechtsingang hebben in een met voldoende waarborgen omgeven rechtsingang bij de bestuursrechter. Als POV optreedt voor betrokkenen die zelf een met voldoende waarborgen omklede rechtsingang hebben bij de bestuursrechter, kan de enkele bundeling van belangen door een belangenorganisatie er niet toe leiden dat voor hen de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan. Zie HR 22 mei 2015, ECLI:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First) en HR 3 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten). Ook in het geval dat belangenorganisaties zoals POV niet slechts opkomen voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar ook voor het algemeen belang van de rechten van een grotere groep van personen die diffuus en onbepaald is, is sprake van een bundeling van belangen in de zin van artikel 3:305a, lid 1, BW. Zie HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First).

2.14. POV is in de tweede plaats ontvankelijk als zij opkomt voor een eigen belang waarvoor zij geen rechtsingang heeft bij de bestuursrechter. Het moet daarbij gaan om een eigen (vermogensrechtelijk) belang dat los staat van de gebundelde belangen in de hiervoor bedoelde zin of daarvan is afgeleid. Zie HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314 (Staat/Vreemdelingenorganisaties) en HR 22 mei 2015, ECLI:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First).

2.15. Uit de statuten van POV blijkt niet van een relevant eigen belang in de hiervoor bedoelde zin. Zij komt dus alleen op voor het gebundelde belang van de varkenshouders in Noord-Brabant, die hun bedrijf moeten aanpassen als gevolg van de wijziging van artikel 1.4 Vnb en die de gevolgen ondervinden van de door POV cs in hun vorderingen genoemde voorschriften. Het gaat daarbij om bestaande bedrijven die binnen de reikwijdte van artikel 1.4 Vnb vallen, die dus uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten hebben ingediend (zie hiervoor onder 2.7).

in de zaak van POV tegen de Provincie

2.16. Anders dan de Provincie betoogt, voorzien de statuten van POV in behartiging van het gebundeld belang waarvoor POV in deze procedure opkomt. In het kader van artikel 3:305a BW is niet vereist dat het voeren van collectieve acties met zoveel woorden is vermeld als doelstelling van POV. De in artikel 2, eerste lid, van de statuten opgenomen doelomschrijving vermeldt onder meer het versterken van de marktpositie van de Nederlandse varkenshouders (sub a) en het stabiliseren van de productiekosten en het rendement op investeringen om de normen met betrekking tot milieu en dierenwelzijn te halen, te optimaliseren en de productieprijzen te stabiliseren (sub d). POV betoogt – kort gezegd – dat de in de hoofdzaak bestreden bepalingen te snel en te ingrijpende maatregelen vergen van bestaande varkenshouders, die daardoor forse investeringen moeten doen, terwijl zij niet kunnen uitbreiden en in voorkomend geval zelfs moeten inkrimpen. POV heeft toegelicht dat zij met deze procedure beoogt veilig te stellen dat de varkenshouders hun bedrijf zonder de in de bestreden bepalingen vervatte beperkingen kunnen voeren. Daarmee komt POV in deze procedure op voor de twee hiervoor genoemde doelstellingen uit haar statuten.

2.17. Op grond van artikel 3:305a, lid 1, BW moeten de belangen die met de vorderingen in een collectieve actie worden gediend, niet alleen in overeenstemming zijn met de statutaire doelstelling, maar ook feitelijk worden behartigd. Uit het door de Provincie zelf aangehaalde feit dat POV in een lopende procedure bij de bestuursrechter dezelfde argumenten naar voren heeft gebracht als in deze procedure, volgt dat POV ook feitelijk deze doelstelling behartigt. Dit wordt verder bevestigd door het gegeven dat uit de gepubliceerde rechtspraak volgt dat POV vaker collectieve acties voert waarin zij opkomt voor de belangen van de varkensboeren. Zie bijvoorbeeld het vonnis van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 1 maart 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:2336.

2.18. Op grond van artikel 3:305a, lid 2, BW is POV niet-ontvankelijk als zij in de gegeven omstandigheden onvoldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de gedaagde te bereiken. De Provincie stelt dat POV op deze grond niet-onvankelijk dient te worden verklaard, aangezien POV tijdens het overleg op 14 januari 2018 en 12 maart 2018 heeft ingezet op intrekken van de genomen maatregelen of – indien dat niet zou gebeuren – op een volledige compensatie voor alle varkenshouders, zonder een ander haalbaar voorstel te doen. In de woorden van de Provincie “ging POV (…) voor eigen goud en heeft (zij) geen enkele mogelijke tussenoplossing aangedragen”. POV stelt hiertegenover dat zij volgens de Provincie moest schuiven en, tegelijkertijd, dat de Provincie weinig kon doen omdat het geschil gaat over verordeningen die door PS zijn vastgesteld, waarover het ambtelijk apparaat weinig kon zeggen, ook vanwege de complexe politiek-bestuurlijke context waarin de verordeningen tot stand zijn gekomen.

2.19. Doel van dit overlegvereiste is, kort gezegd, te voorkomen dat een gedaagde rauwelijks wordt gedagvaard en te bevorderen dat partijen zelf tot een oplossing komen. In de parlementaire geschiedenis wordt hierover opgemerkt:

“Men vergelijke ook de eis van ingebrekestelling die in het privaatrecht beoogt te voorkomen dat iemand rauwelijks wordt gedagvaard.”

(Kamerstukken II 1991-1992, 22 486, nr. 3, p 28).

Mede gelet op de ratio van het overlegvereiste, volgt de rechtbank de Provincie niet in zijn betoog dat POV niet aan dit vereiste heeft voldaan door geen tussenoplossing aan te dragen. Uit de door POV gegeven toelichting volgt dat de inschatting van POV was dat op geen enkele manier in overleg tot een oplossing kon worden gekomen met de Provincie. Gesteld noch gebleken is dat een voorstel van POV voor een tussenoplossing wel tot een oplossing van het thans in de hoofdzaak voorliggende geschil had kunnen leiden. De rechtbank tekent hier overigens aan dat niets eraan in de weg stond voor de Provincie om een tussenoplossing voor te stellen en dat de Provincie daar kennelijk geen aanleiding toe heeft gezien. Tot slot is gesteld noch gebleken dat de Provincie op enigerlei wijze is benadeeld door de wijze waarop het overleg is gevoerd in de twee gesprekken die hebben plaatsgehad. Voor niet-ontvankelijkverklaring van POV op deze grond is dus geen plaats.

2.20. De rechtbank gaat voorbij aan hetgeen de Provincie opmerkt over de (ruimere) reikwijdte van de subsidiaire vordering ten opzichte van hetgeen in het overleg met POV is besproken, aangezien deze vordering niet is ingesteld door POV en dus niet relevant is voor de ontvankelijkheid van POV.

in alle zaken

2.21. De burgerlijke rechter biedt als ‘restrechter’ aanvullende rechtsbescherming in geval van een rechtstekort: als de door POV cs gestelde verwijten kunnen worden getoetst in een andere, met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij een gespecialiseerde rechter – en dat zal in de regel de bestuursrechtelijke rechtsgang zijn – en in die rechtsgang eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kan worden bewerkstelligd als POV cs beogen met hun vorderingen in deze procedure, is er in beginsel geen plaats voor (toegang tot) de burgerlijke rechter. Een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter doet het in het algemeen ongewenst zijn dat tegelijkertijd voor beide rechters procedures over hetzelfde onderwerp worden gevoerd, met het risico van verschillende uitkomsten. Indien een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat of heeft opengestaan, leidt dit daarom in beginsel tot niet-ontvankelijkverklaring in een procedure bij de burgerlijke rechter. Zie onder meer HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527 ( […] /Staat).

2.22. De formulering van de vorderingen van POV cs en de vraag of deze vorderingen in een bestuursrechtelijke procedure kunnen worden ingesteld, is niet doorslaggevend voor de ontvankelijkheid bij de burgerlijke rechter. Het gaat om het met die vorderingen te bereiken materiële resultaat. Het enkele gegeven dat in een bestuursrechtelijke procedure geen verklaring voor recht kan worden gevorderd, levert geen rechtstekort op dat de weg opent naar de burgerlijke rechter. Verg. HR 21 april 2004, ECLI:NL:HR:2004:AU4548 ( […] /Staat).

2.23. De door POV cs bestreden voorschriften zijn besluiten van algemene strekking, neergelegd in een Algemene maatregel van Bestuur (artikel 7l BuChw) en in proviciale verordeningen en daarop gebaseerde besluiten (de andere door POV cs genoemde bepalingen). Tegen besluiten van algemene strekking staat geen beroep open bij de bestuursrechter (artikel 8:3 lid 1, aanhef en onder a, Awb). Wel kunnen dergelijke besluiten in een bestuursrechtelijke procedure tegen daarop gebaseerde besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb, worden onderworpen aan zogenoemde exceptieve toetsing door de bestuursrechter. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) omschrijft deze exceptieve toetsing als volgt:

“Deze exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien op grond van de aangevoerde beroepsgronden moet worden vastgesteld dat dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.”

Zie bijvoorbeeld ABRS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2087.

2.24. Als het betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is, ondervindt de betrokkene de werking van dat voorschrift uitsluitend langs de weg van een daarop gebaseerd besluit. In dat geval dient de bestuursrechtelijke weg te worden gevolgd en is er geen plaats voor toetsing van de betrokken voorschriften door de burgerlijke rechter. Zie HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten).

2.25. Indien de belanghebbende de werking van het besluit rechtstreeks ondervindt, is hij in beginsel ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtsmatigheid van het voorschrift te verkrijgen. Dat geldt ook indien de mogelijkheid bestaat om terzake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen. Niet van een betrokkene kan namelijk worden gevergd dat hij strafvervolging of het opleggen van bestuursdwang uitlokt teneinde exceptieve toetsing van het volgens hem onverbindende of buiten werking te stellen voorschrift uit te lokken. Zie HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten) en HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 ( […] ). Daarmee is plaats voor toetsing door de burgerlijke rechter van voorschriften waarvan betrokkene de werking rechtstreeks ondervindt.

2.26. Evenmin kan in de regel van een betrokkene worden gevergd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, een vergunning of ontheffing aanvraagt om zich aldus de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsgang te kunnen verschaffen. Zie HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 ( […] ). Indien echter het volgens betrokkene onverbindende voorschrift betrekking heeft op een ontheffing of vergunning die hoe dan ook moet worden aangevraagd – en betrokkene dus hoe dan ook het bestuursrechtelijke traject moet volgen – dient hij de bestuursrechtelijke weg te volgen en is er geen plaats voor toetsing van het betrokken voorschrift bij de burgerlijke rechter. Zie HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, (Staat/ Vreemdelingenorganisaties), HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First) en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten).

2.27. Indien in het in HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 ( […] ) bedoelde geval, waarin een vordering bij de burgerlijke rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen in beginsel ontvankelijk is, in een bestuursrechtelijke procedure onherroepelijk is geoordeeld over de verbindendheid of rechtmatigheid van dat voorschrift, zal niet langer met vrucht voor de burgerlijke rechter kunnen worden aangevoerd dat dit voorschrift onverbindend is. In dat geval is het uit een oogpunt van het bieden van aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter niet noodzakelijk over te gaan tot een herbeoordeling van het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel. Dit is ter voorkoming van tegenstrijdige uitspraken en uit een oogpunt van een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter ook niet wenselijk. Verg. HR 17 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO9556. Indien in een bestuursrechtelijke procedure onherroepelijk is geoordeeld over de verbindendheid of rechtmatigheid van dat voorschrift, is dus in beginsel geen ruimte (meer) voor ontvankelijkheid bij de burgelijke rechter.

2.28. Er lopen op dit moment bestuursrechtelijke procedures, waarin – onder meer door POV – op de thans door POV cs aangevoerde gronden de onverbindendheid van (een deel van) de in deze procedure aan de orde gestelde bepalingen wordt bepleit. De Provincie voert onweersproken aan dat POV haar thans geformuleerde bezwaren tegen de VR-voorschriften en de Nadere regels ook naar voren heeft gebracht in haar beroep bij de Afdeling tegen het bestemmingsplan Mill en St. Hubert en dat de gestelde onverbindendheid van de VR-voorschriften eveneens aan de orde is gesteld in beroepen tegen de vaststelling van het bestemmingsplan Langereijt 37 van de gemeente Oisterwijk en tegen de vaststellingsbesluiten van de bestemmingsplannen van de gemeente Deurne en Grave. In deze bestuursrechtelijke procedures is echter (nog) niet onherroepelijk geoordeeld over de verbindendheid of rechtmatigheid van deze voorschriften. Daarmee staan deze lopende procedures bij de bestuursrechter nu niet in de weg aan ontvankelijkheid van POV cs in deze procedure.

2.29. Nadat in de lopende procedures bij de bestuursrechter op de thans door POV cs aangevoerde gronden onherroepelijk is geoordeeld over de verbindendheid van (een deel van) de in deze procedure aan de orde gestelde bepalingen, zal de in deze procedure aan te leggen inhoudelijke toets in de ontvankelijke zaken (zeer) beperkt zijn. Er is in deze procedure voor de burgerlijke rechter immers geen ruimte voor herbeoordeling van het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel, dat in deze procedure als uitgangspunt zal hebben te gelden.

De primaire vordering onder A

in de zaken tegen de Provincie

Artikel 1.4 Vnb, de VR-voorschriften, de Nadere Regels en de BZK

2.30. Het thans geldende artikel 1.4 Vnb vereist dat bestaande varkenshouders uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten hebben ingediend. De bestaande varkenshouders, die op grond van artikel 1.4 Vnb tijdig een ontvankelijke en toewijsbare aanvraag voor een omgevingsverginning dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten hebben ingediend, ondervinden rechtstreeks de werking van deze bepaling.

2.31. De op grond van artikel 1.4 Vnb tijdig in te dienen aanvraag of de melding zal via het bestemmingsplan of op grond van artikel 35 VR worden getoetst aan de VR-voorschriften, die nader zijn uitgewerkt in de Nadere regels en de BZK. Dat betekent dat bestaande varkenshouderijen feitelijk reeds uiterlijk op 1 januari 2020 moeten voldoen aan de in de VR-voorschriften genoemde cumulatieve geurhinderpercentages, de maximale achtergrondconcentratie fijnstof en aan de stalderingsregeling. POV cs hebben onweersproken toegelicht dat bestaande varkenshouderijen daartoe nu reeds maatregelen zullen moeten nemen en dat deze eisen ook met zich kunnen brengen dat bestaande varkenshouders niet kunnen uitbreiden of moeten inkrimpen. Daarmee ondervinden bestaande varkenshouders ook nu reeds rechtstreeks de werking van de VR-voorschriften, de Nadere regels en de BZK.

2.32. Bestaande varkenshouders die alleen een melding ingevolge het Activiteitenbesluit moeten doen om aan artikel 1.4 Vnb te voldoen, kunnen de rechtmatigheid en verbindendheid van deze rechtstreeks werkende voorschriften niet laten toetsen in een bestuursrechtelijke rechtsgang, aangezien zo’n melding niet tot een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb leidt.

2.33. POV cs hebben uiteengezet dat de bestaande varkenshouders waarvoor POV opkomt en de individuele varkenshouders die een omgevingsvergunning nodig hebben om te voldoen aan artikel 1.4 Vnb, zo’n vergunning niet zouden aanvragen als zij niet aan artikel 1.4 Vnb moesten voldoen. Het voldoen aan de eisen van het door POV cs bestreden artikel 1.4 Vnb is daarmee voor hen de enige reden om zo’n vergunning aan te vragen. Dat betekent dat deze varkenshouders verschillen van de individuele belanghebbenden in de zaken HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, (Staat/Vreemdelingenorganisaties), HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First) en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten), die – los van de door hen bestreden algemeen verbindende voorschriften – een ontheffing of vergunning nodig hadden. In dit specifieke geval, is de noodzaak tot het voldoen aan de artikel 1.4 Vnb de enige reden voor deze bestaande varkenshouders om een omgevingsvergunning aan te vragen en moeten zij nu reeds maatregelen nemen om bij die uiterlijk 1 januari 2020 in te dienen aanvraag aan de bestreden VR-voorschriften, de Nadere regels en de BZK te voldoen. Daarmee bestaat in dit specifieke geval ruimte voor toetsing van deze algemeen verbindende voorschriften door de burgerlijke rechter.

2.34. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat POV cs ontvankelijk zij in hun vorderingen tegen de Provincie. Dat wordt ten aanzien van de VR-voorschriften, de Nadere regels en de BZK niet anders door het gegeven dat deze bepalingen ook exceptief kunnen worden getoetst in beroepen bij de Afdeling tegen de vaststelling van bestemmingsplannen die met inachtneming van deze instructieregels zijn vastgesteld. De sinds 19 juli 2017 op grond van artikel 1.4 Vnb gestelde eis dat de bestaande varkenshouders voor 1 januari 2020 een omgevingsvergunning moeten hebben aangevraagd of een melding moeten hebben gedaan teneinde aan artikel 1.4 Vnb te voldoen en het gegeven zij nu reeds maatregelen moeten nemen om ten tijde van die aanvraag of melding te voldoen aan de VR-voorschriften, de Nadere regels en de BZK, heeft een ‘tijdsklem’ in het leven geroepen, die in dit specifieke geval meebrengt dat ruimte bestaat voor aanvullende rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter, ondanks het feit dat voor alle bestaande varkenshouders de rechtsgang van beroep bij de Afdeling tegen de vaststelling van een met inachtneming van deze bepalingen vastgesteld bestemmingsplan openstond/-staat, waarin de door POV cs bestreden VR-voorschiften, Nadere regels en BZK exceptief kunnen worden getoetst en ondanks het feit dat bestaande varkenshouders tezijndertijd tegen de weigering een omgevingsvergunning te verstrekken of tegen de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften kunnen opkomen in een bestuursrechterlijke procedure waarin deze bepalingen exceptief kunnen worden getoetst.

2.35. In deze procedure bij de burgerlijke rechter kunnen alle door POV cs opgeworpen bezwaren tegen deze voorschriften worden getoetst, met inbegrip van het gesteld ontbreken van een deugdelijke wettelijke grondslag voor deze provinciale regelgeving.

in de zaken tegen de Staat

2.36. Niet is gesteld en evenmin is gebleken dat de bestaande varkenshouders in Noord-Brabant waarvoor POV opkomt en/of de individuele varkenshouders rechtstreeks de werking ondervinden van artikel 7l BuChw. De onder 2.34 bedoelde tijdsklem, die rechtstreekse werking van de daar bedoelde provinciale regelgeving heeft bewerkstelligd ten aanzien van bestaande varkenshouders die uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten hebben ingediend, heeft geen rechtstreekse werking van deze bepaling bewerkstelligd. Het enkele gegeven dat de provinciale voorschriften die als gevolg van de tijdsklem rechtstreekse werking hebben verkregen zijn gebaseerd op deze bepaling, brengt niet met zich dat deze bepaling ook rechtstreekse werking heeft verkregen ten aanzien van de bestaande varkenshouders. De gestelde onverbindendheid van deze bepaling kan exceptief worden getoetst in beroepen bij de Afdeling tegen de vaststelling van bestemmingsplannen die met inachtneming van deze instructieregels zijn vastgesteld en in procedures tegen de weigering een omgevingsvergunning te verstrekken of tegen de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften. Dit staat in de weg aan ontvankelijkheid van de primaire en subsidiaire vordering tegen de Staat.

2.37. POV cs betogen dat ontvankelijkheid van de vordering tegen de Staat een doeltreffende rechtsbescherming dient en verwijzen naar jurisprudentie waaruit zou volgen dat hun vordering tegen de Staat op die grond ontvankelijk is. Dat volgt echter niet uit het door POV cs ingeroepen HR 17 september 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZC2967 (toeristenbelasting Schiphol). Aan dit arrest, dat ziet op de vraag of een gemeentelijke verordening in kort geding buiten werking kan worden gesteld, komt geen betekenis toe voor de ontvankelijkheidsvraag in deze bodemprocedure. De door POV cs in dit verband aangehaalde HR 24 januari 1969, ECLI:NL:HR:1969:AC4903 (Pocketbooks II) en HR 20 november 1987, ECLI:NL:HR:1987:AD6026 ( […] ) zien op (aanvullende) rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter in verband met onverbindende wet- en regelgeving. Ook daaruit kan niet de algemene regel worden afgeleid dat doelmatigheidsgronden, in een geval als het onderhavige waarin de onder 2.21 t/m 2.27 weergegeven jurisprudentiële regels geen ruimte bieden voor (aanvullende) rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter, toch kunnen leiden tot ontvankelijkheid bij de burgerlijke rechter. De rechtbank voegt daaraan toe dat deze jurisprudentiële regels over de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en andere rechters mede de doelmatigheid dienen, in de zin dat zij ertoe strekken te voorkomen dat verschillende rechters uiteenlopende beslissingen over hetzelfde onderwerp geven. Het is doelmatig dat een taakverdeling bestaat, waarin de burgerlijke rechter alleen aanvullende rechtsbescherming biedt in het geval dat geen met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij een gespecialiseerde rechter openstaat of heeft opengestaan.

2.38. De slotsom luidt dat POV cs niet-ontvankelijk zijn in hun primaire vordering onder A tegen de Staat.

De primaire vordering onder B

2.39. Dit onderdeel van de primaire vordering strekt ertoe dat wordt vastgesteld dat de eerdere versies van de onder A genoemde provinciale regelgeving eveneens onverbindend zijn. Hier doet zich de onder 2.34 bedoelde tijdsklem niet voor. Deze eerdere versies van deze bepalingen kunnen/konden exceptief worden getoetst in beroep bij de Afdeling tegen de vaststelling van bestemmingsplannen, die met inachtneming van deze instructienormen moesten worden opgesteld en in procedures tegen weigeringen van omgevingsvergunningen, waarbij aan de bestreden regelgeving is/ kan worden getoetst. Daarmee heeft een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan waarin de onverbindendheid van deze bepalingen kon worden beoordeeld. De primaire vordering onder B is daarmee niet-ontvankelijk.

In de zaken van de individuele varkenshouders

De subsidiaire vordering

2.40. De overwegingen over de ontvankelijkheid van de primaire vordering onder A gelden ook voor de subsidiaire vordering, die – kort gezegd – erop neerkomt dat de in de primaire vordering onder A bedoelde bepalingen buiten toepassing worden gelaten ten aanzien van de individuele varkenshouders, zolang jegens hen niet is voorzien in een adequate schadeloosstelling. Dat betekent dat de individuele varkenshouders ontvankelijk zijn in hun subsidiaire vordering tegen de Provincie, voor zover die betrekking heeft op de onder A genoemde bepalingen uit provinciale verordeningen en dat zij niet-ontvankelijk zijn in hun subsidiaire vordering tegen de Staat.

2.41. Met hun in dit verband gevoerde betoog dat zij niet gehouden zijn in een bestuursrechtelijke procedure op de voet van artikel 8:89, tweede lid, Awb een verzoek tot schadevergoeding in te dienen, terwijl hun schade bovendien meer beloopt dan de maximaal op deze grondslag in te dienen vordering van € 25.000, verliezen de individuele varkenshouders uit het oog dat hun subsidiaire vordering niet strekt tot betaling van schadevergoeding, maar tot het buiten toepassing laten van regelgeving totdat in een adequate schadeloosstelling is voorzien. Voorts laat de niet exclusieve en gemaximeerde mogelijkheid om schadevergoeding te vorderen in een bestuursrechtelijke procedure, waarin de Afdeling als hoogste instantie rechtspreekt, onverlet dat het aan de bestuursrechter – en niet aan de burgerlijke rechter – is om de rechtmatigheid van besluiten te toetsen en in dat verband exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften toe te passen. De beperkte mogelijkheid om in een bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding te vorderen, waarop de individuele varkenhouders wijzen, leidt dus niet tot ontvankelijkheid bij de burgerlijke rechter ten aanzien van de rechtmatigheid en de verbindendheid van de in de primaire vordering onder B genoemde bepalingen.

in alle zaken

slotsom

2.42. De slotsom luidt als volgt

a. POV cs zijn niet-ontvankelijk in

 hun primaire vordering onder A, sub i) tegen de Staat;

 hun primaire vordering onder B tegen de Provincie;

POV is ontvankelijk in haar primaire vordering onder A sub ii) t/m ix) tegen de Provincie, voor zover zij in deze procedure de belangen behartigt van de bestaande varkenshouders – waarmee wordt gedoeld op bestaande bedrijven die binnen de reikwijdte van artikel 1.4 Vnb vallen en die dus uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer hebben ingediend en dus niet op bestaande bedrijven met huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 voldeden aan het Besluit emissiearme huisvesting en van wie de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden en eveneens bestaande bedrijven waarvan het stalsysteem aan de eisen voldoet en die beschikken over een vergunning die dateert van na 1 januari 2002;

de individuele varkenshouders die binnen de reikwijdte van artikel 1.4 Vnb vallen (zie 2.7. en 2.8.) zijn ontvankelijk in hun primaire vordering onder A sub ii) t/m ix) tegen de Provincie;

de individuele varkenshouders zijn niet-ontvankelijk in hun subsidiaire vordering tegen de Staat;

de individuele varkenshouders zijn ontvankelijk in hun subsidiaire vordering tegen de Provincie.

2.43. De rechtbank zal de gedeeltelijke toewijzing van de incidentele vordering – die leidt tot een eindbeslissing in de hoofdzaak – opnemen in het dictum van het eindvonnis in de hoofdzaak. Dat betekent dat zowel in het incident als in de hoofdzaak iedere verdere beslissing wordt aangehouden. Als gevolg van deze beslissing wordt alleen het ontvankelijke deel van de hoofdzaak voortgezet. Dat betekent dat de Staat geen proceshandelingen meer hoeft te verrichten.

in de zaken tegen de Provincie

2.44. De individuele varkenshouders dienen zich bij akte uit te laten over vraag of zij al dan niet binnen de reikwijdte van artikel 1.4 Vnb vallen. Nadat de Provincie daarop bij antwoordakte heeft gereageerd, zal worden beoordeeld welke van de individuele varkenshouders ontvankelijk zijn in hun primaire vordering onder A sub ii) t/m ix en – in het verlengde daarvan – in hun subsidiaire vordering voor zover die betrekking heeft op deze provinciale regelgeving).

2.45. Deze aktewisseling staat niet eraan in de weg dat in de hoofdzaak – waarin POV ontvankelijk is in haar primaire vordering onder A sub ii) t/m ix) – wordt voortgeprocedeerd. De Provincie dient in de hoofdzaak voor antwoord te concluderen ten aanzien van de ontvankelijke vorderingen. Daarbij dient vooralsnog veronderstellenderwijs te worden aangenomen dat alle individuele varkenshouders ontvankelijk zijn in hun primaire vordering onder A sub ii) t/m ix) en hun subsidiaire vordering met betrekking tot deze bepalingen.

2.46. Zoals hiervoor is overwogen, is de rechtbank, indien de Afdeling, hangende deze procedure, (op de door POV cs hier aangevoerde gronden) in een procedure over een vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan /of in een procedure tegen de weigering een omgevingsvergunning te verlenen aan de bestaande verkenshouder en/of in een procedure tegen de aan zo’n vergunning verbonden voorwaarden onherroepelijk oordeelt over de verbindendheid of rechtmatigheid van de door POV cs bestreden bepalingen, in beginsel aan dat oordeel gebonden (zie r.o. 2.29). Er is in deze procedure voor de burgerlijke rechter immers geen ruimte voor herbeoordeling van het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel, dat in deze procedure als uitgangspunt zal hebben te gelden. De rechtbank gaat er vanuit dat de Provincie steeds zo spoedig mogelijk na een relevante onherroepelijk uitspraak van de (hoogste) bestuursrechter, de rechtbank (en de wederpartij) zal informeren over die uitspraak. Zij dient dit bij akte te doen en zal daartoe zo nodig de zaak tussentijds op de rol moeten opbrengen.

2.47. De rechtbank overweegt dat zich hier een uit het oogpunt van een goede rechtsbedeling onwenselijke situatie voordoet dat eenzelfde vraag zowel voorligt bij de bestuursrechter als bij de burgerlijke rechter. De taakverdeling, waarbij de burgerlijke rechter slechts aanvullende rechtsbescherming biedt, strekt er nu juist toe deze onwenselijke situatie te voorkomen. Dat klemt in dit geval temeer nu de aanvullende rechtsbescherming in deze procedure bij de burgerlijke rechter van beperkte betekenis is, aangezien reeds procedures bij de bestuursrechter lopen waarin dezelfde bepalingen op dezelfde gronden worden bestreden. Het is daarmee naar redelijke verwachting een kwestie van tijd totdat het door de hoogste bestuursrechter te geven oordeel als uitgangspunt zal moeten worden genomen in deze procedure, waarin geen ruimte bestaat voor herbeoordeling van dat oordeel van de hoogste bestuursrechter. Indien deze situatie zich niet reeds in deze instantie voordoet, zal dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid gebeuren in een eventueel hoger beroep of cassatie. Deze weinig bevredigende en niet erg doelmatige gang van zaken, is het gevolg van het ontbreken van de mogelijkheid om bij de bestuursrechter rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften in te stellen. De wet staat daaraan in de weg. Het onder 2.21 tot en met 2.27 weergegeven toetsingskader aan de hand waarvan in het kader van de ambtshalve door de burgerlijke rechter te beoordelen ontvankelijkheidsvraag moet worden bezien of voor vorderingen over (de verbindendheid van) algemeen verbindende voorschriften ruimte bestaat voor aanvullende rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter, leidt bovendien ertoe dat beantwoording van deze ontvankelijkheidsvraag niet steeds eenvoudig is en in voorkomend geval een omvangrijke exercitie vergt. Dat geldt in het bijzonder in zaken als de onderhavige waarin, onder meer in een collectieve actie, wordt opgekomen tegen een aantal, met elkaar samenhangende algemeen verbindende voorschriften en in zaken waarin wordt opgekomen tegen algemeen verbindende voorschriften die – afhankelijk van de feitelijke situatie – in sommige gevallen wel en in andere gevallen niet leiden tot besluiten, waartegen kan worden opgekomen in een bestuursrechtelijke rechtsgang waarin de bestreden algemeen verbindende voorschriften exceptief kunnen worden getoetst. Alleen de wetgever kan hierin verandering brengen, door rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter tegen algemeen verbindende voorschriften open te stellen.

in het incident en in de hoofdzaak

2.48. Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.

3 De beslissing

De rechtbank

in het incident

3.1. verwijst de zaak naar de rol van 16 januari 2019 voor het nemen van de onder 2.8 en 2.44 bedoelde akte door de individuele varkenshouders;

in de hoofdzaak

in de zaken tegen de Provincie

3.2. verwijst de zaak naar de rol van 6 februari 2019 voor het nemen van een conclusie van antwoord;

in de hoofdzaak en in het incident

3.3. bepaalt dat de Staat geen proceshandelingen meer behoeft te verrichten;

3.4. houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit vonnis is gewezen door mrs. L. Alwin, mr. I.A.M. Kroft en mr. B. Meijer en in het openbaar uitgesproken op 19 december 2018.