ECLI:NL:RBDHA:2016:2522
Rechtbank den haag
Team Handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/506305 / KG ZA 16/263
Vonnis in kort geding van 11 maart 2016
de stichting
Stichting Forum voor Democratie,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
advocaat mr. J.H.A. van der Grinten te Amsterdam,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
de Staat der Nederlanden (het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),
zetelend te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. J. Bootsma te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘de Stichting’ en ‘de Staat’.
1 De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met producties;
- de akte houdende een wijziging van eis;
- de door de Staat overgelegde producties;
- de bij de mondelinge behandeling door beide partijen overgelegde pleitnotities.
1.2. De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 4 maart 2016. Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
2 De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1. Op grond van de Wet raadgevend referendum (Wrr) kan een referendum worden gehouden om kiezers de mogelijkheid te geven zich uit te spreken voor of tegen een wet of verdrag waarmee de Tweede en Eerste Kamer al hebben ingestemd. Een referendum wordt gehouden indien na een inleidend verzoek van ten minste tienduizend kiesgerechtigden ten minste driehonderdduizend kiesgerechtigden daartoe bij een definitief verzoek de wens kenbaar hebben gemaakt (artikel 2 Wrr). De uitslag van een referendum geldt als een raadgevende uitspraak tot afwijzing indien een meerderheid zich in afwijzende zin uitspreekt en de opkomst bij het referendum ten minste dertig procent van het totale aantal kiesgerechtigden bedraagt (artikel 3 Wrr). In dat geval moet de regering met een wetsvoorstel komen tot intrekking van de wet of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet waar de Tweede en Eerste Kamer zich opnieuw over moeten buigen (artikel 11 Wrr).
2.2. De Stichting is volgens haar statutaire doelstellingen een denktank gericht op de bewustwording van de Nederlandse bevolking van de implicaties van het Europese integratieproces, met name voor de Nederlandse democratie. De Stichting stelt zich ten doel het debat over de Nederlandse democratie te bevorderen en een referendum te bepleiten over de voortgang van het Europese integratieproces.
2.3. In augustus 2015 is de Stichting gestart met het verzamelen van handtekeningen voor een raadgevend referendum over de Wet tot goedkeuring van het associatieverdrag tussen de Europese Unie en het Europees Agentschap voor Atoomenergie enerzijds en Oekraïne anderzijds (hierna: het associatieverdrag). In oktober 2015 bepaalde de Kiesraad het aantal stemmen op 427.939. Het referendum over het associatieverdrag (hierna: het referendum) zal op 6 april 2016 plaatsvinden.
2.4. Bij brief van 12 november 2015 heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) bericht:
“Op 10 november heeft u met ons (...) gesproken over de kosten van het referendum. De aanleiding voor dit gesprek vormt de brief vanuit uw ministerie van 19 oktober(...). Hierin wordt aangegeven dat er voor de organisatie van het referendum 20 miljoen euro beschikbaar is. De VNG heeft hier op 2 november(...) op gereageerd door aan te geven dat het organiseren van een referendum vergelijkbaar is met de organisatie van een Tweede Kamer verkiezing. De kosten van de laatst gehouden Tweede Kamer verkiezing bedragen 42,2 miljoen euro.
Tijdens het gesprek op 10 november heeft de VNG voorgesteld om de Algemene Rekenkamer een oordeel te vragen over deze kwestie. (...) Wij stellen dan ook voor om zo spoedig mogelijk gezamenlijk contact op te nemen met de Algemene Rekenkamer met het verzoek om de kosten van het referendum te objectiveren.”
2.5. Bij brief van 12 januari 2016 heeft de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer bericht:
“Het kabinet heeft besloten de kosten die samenhangen met de voorbereiding en uitvoering door gemeenten van het referendum van 6 april a.s. over de wet die strekt tot goedkeuring van de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne, tot een maximum van €30 miljoen voor zijn rekening te nemen. Het kabinet stelt daarmee eenmalig maximaal €10 miljoen extra ter beschikking, bovenop de reeds toegezegde € 20 miljoen voor dit referendum. Met de VNG is hierover overeenstemming bereikt.”
2.6. Tweede Kamer-lid Van Raak heeft op 2 februari 2016 Kamervragen gesteld over de sluiting van stembureaus voor het referendum. In antwoord daarop heeft de minister op 11 februari 2016 onder meer gemeld (Handelingen Tweede Kamer 2015-2016, nr. 1491):
“Ik heb alle gemeenten laten weten te hechten aan een goede organisatie van het referendum en aan toegankelijkheid voor de kiezers, maar heb daarbij ook gewezen op het belang van een kostenefficiënte uitvoering van het referendum. In elke gemeente wordt daaromtrent een eigen afweging gemaakt, en ik heb er vertrouwen in dat men de juiste balans weet te vinden tussen zorgvuldigheid en toegankelijkheid enerzijds en kostenefficiëntie anderzijds. Zolang ik geen aanwijzingen heb voor het tegendeel, is het niet aan mij om opvattingen te hebben over het besluitvormingsproces ter zake op lokaal niveau.”
2.7. In een interview met de NOS heeft de minister in antwoord op de vraag of hij het “OK” vond dat er minder stembureaus voor het referendum werden ingesteld, geantwoord:
“Nou ja, als er een paar procent meer of minder stemhokjes zijn dan denk ik dat dat niet anders is dan bij andere verkiezingen en dan kan ik daar mee leven. Het moet niet zo zijn dat het maar een derde van de stemhokjes is of een kwart.”
3 Het geschil
3.1. De Stichting vordert, zakelijk weergegeven en na wijziging van eis:
de Staat te veroordelen te ondernemen wat in zijn vermogen ligt om de gemeenten ertoe aan te zetten het aantal stembureaus voor het referendum in alle gemeenten ten minste op hetzelfde niveau te brengen als bij de verkiezingen voor de provinciale staten in 2015 en daarvoor de volgende maatregelen te treffen:
a. brieven te sturen aan gemeenten die minder stembureaus hebben ingesteld dan in 2015 met het dringende verzoek dat aantal bij te stellen tot het niveau van de verkiezingen voor provinciale staten in 2015;
b. zich publiekelijk via de massamedia uit te spreken over de onaanvaardbaarheid van de instelling door gemeenten van minder stembureaus dan in 2015, althans van de onaanvaardbaarheid van een afwijking daarvan met meer dan 10% naar beneden;
c. overige maatregelen op grond van de wettelijke bevoegdheden of feitelijke mogelijkheden van de Staat die kunnen bijdragen aan een vergroting van aantallen ingestelde stembureaus in gemeenten, waaronder in ieder geval de aanwending van de bevoegdheden van de artikelen 124a en/of 124b jo. artikel 124 van de Gemeentewet, zodanig dat ten minste 90% van het genoemde niveau zal worden bereikt;
d. financiële middelen ter beschikking te stellen aan gemeenten waarvoor de financiering van hetzelfde aantal stembureaus als in 2015 problematisch is;
op straffe van verbeurte van een dwangsom.
3.2. Daartoe voert de Stichting – samengevat – het volgende aan. Veel gemeenten stellen aanmerkelijk minder stembureaus in dan gebruikelijk is bij verkiezingen. Daarmee handelen zij onrechtmatig, temeer nu juist bij een referendum het opkomstpercentage van doorslaggevend belang is. Nu er een causaal verband bestaat tussen de stemfaciliteiten die een kiezer worden aangeboden en het opkomstpercentage, wordt de werking van de Wrr ernstig gefrustreerd. Door de beperking van het aantal stembureaus worden alle kiesgerechtigden getroffen, en ouderen en mensen met lichamelijke beperkingen in het bijzonder. Dat is in strijd met het VN-gehandicaptenverdrag. Het instellen van minder stembureaus dan bij andere verkiezingen is tevens in strijd met artikel 10 jo. 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 1 twaalfde protocol EVRM en artikel 1 Grondwet. Voorts handelen de tekortschietende gemeenten in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De Staat draagt in de persoon van de minister de verantwoordelijkheid voor het functioneren van het democratisch proces en voor een zorgvuldige en doeltreffende uitvoering van de Wrr. Uit uitlatingen van de minister volgt dat hij ook zelf vindt dat actie van zijn kant geboden is als de zorgvuldige uitvoering en de toegankelijkheid van het referendum onder druk staan. Hij heeft daarmee verwachtingen gewekt die hij moet nakomen, nu er daadwerkelijk aanwijzingen zijn dat die uitgangspunten onder druk staan. Daarbij komt dat de plicht tot naleving van Verdragsrechten rust op Nederland als lidstaat. De minister handelt onzorgvuldig jegens de Stichting door ondanks het dringende verzoek van de Stichting geen maatregelen te treffen. Ook uit het bepaalde in artikel 124 en volgende van de Gemeentewet volgt dat de Staat een rechtsplicht heeft maatregelen te treffen tegen de wijze waarop thans uitvoering wordt gegeven aan de Wrr door tal van gemeenten.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4 De beoordeling van het geschil
4.1. Vooropgesteld wordt dat de verantwoordelijkheid voor het instellen van stembureaus op grond van artikel 24 lid 1 Wrr bij de colleges van burgemeester en wethouders ligt, zoals de Stichting ook erkent. De Stichting heeft evenwel gesteld dat ook de Staat de verantwoordelijkheid draagt voor een zorgvuldige en doeltreffende uitvoering van de Wrr. Dat heeft de Staat op zichzelf niet betwist. De Staat heeft echter aangevoerd dat de zorgvuldige voorbereiding en uitvoering en de toegankelijkheid van het referendum niet onder druk staan, althans dat aanwijzingen ontbreken dat dat wel het geval is.
4.2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in zijn algemeenheid niet kan worden vastgesteld dat gemeenten tekortschieten in hun taak met betrekking tot de facilitering van het referendum. De enkele stelling dat minder stembureaus worden ingesteld dan ten tijde van de verkiezingen voor provinciale staten in 2015 is daarvoor onvoldoende. Immers, niet is voorgeschreven hoeveel stembureaus moeten worden ingesteld. Dat is aan de afweging van de afzonderlijke gemeenten overgelaten, die daarover per stemming met inachtneming van de lokale situatie een beslissing kunnen nemen. Indien de Stichting van mening is dat de afweging van bepaalde gemeenten over het aantal in te stellen stembureaus onjuist is geweest met het oog op de toegankelijkheid van het referendum voor de (oudere en gehandicapte) kiezers, dient zij zich tot de colleges van burgemeester en wethouders van die gemeenten te richten.
4.3. De stelling van de Stichting dat het aantal stembureaus dat was ingesteld bij voorgaande verkiezingen maatgevend is voor het aantal thans in te stellen stembureaus, in die zin dat het aantal stembureaus bij de vorige verkiezingen het absolute minimumaantal is of dat een vermindering van het aantal stembureaus met meer dan tien procent niet is toegestaan, mist een juridische grondslag. Zoals hiervoor overwogen nemen gemeenten daarover immers per afzonderlijke stemming een beslissing, en ontbreekt een wettelijke norm daarvoor. Ook de opmerking van de minister, zoals geciteerd onder 2.7., kan niet als een normering van het aantal in te stellen stembureaus worden beschouwd. De minister heeft slechts in algemene termen verwoord dat het niet wenselijk is dat het aantal stemhokjes aanzienlijk afwijkt van hetgeen gebruikelijk is bij andere verkiezingen. De Stichting heeft uit die opmerking evenmin kunnen afleiden dat de minister zal ingrijpen in de situatie zoals die zich thans voordoet. Nog afgezien van de vraag of – zoals de Staat aanvoert – aan het dispositievereiste is voldaan, heeft de minister immers niet de toezegging gedaan dat hij onder bepaalde omstandigheden zal ingrijpen in het gemeentelijke besluitvormingsproces. Daarbij komt nog dat uit de overgelegde cijfers niet kan worden afgeleid dat de daling van het landelijk aantal stembureaus groter zal zijn dan 10%.
4.4. De Stichting heeft ter onderbouwing van haar standpunt voorts aanknoping gezocht bij het op de website van de Kiesraad vermelde uitgangspunt van één stembureau per 1.200 kiezers. Dat uitgangspunt kan evenwel niet anders worden beschouwd dan als een indicatie waaraan gemeenten niet gebonden zijn; als een praktisch handvat bij de door de gemeenten te maken afweging over het aantal stembureaus. Daarbij komt nog dat de Staat onweersproken heeft betoogd dat dit uitgangspunt geen betrekking heeft op referenda, nu het is gebaseerd op de tijd die benodigd is voor het tellen van de stemmen bij een verkiezing na sluiting van de stembussen. Dat een telling van de uitgebrachte stemmen bij een referendum minder tijd zal kosten dan een telling van de stemmen bij een verkiezing is evident, gelet op het beperktere aantal stemmogelijkheden bij een referendum. Een en ander brengt mee dat de door de Stichting overgelegde lijst van de tien gemeenten met de grootste reductie in aantallen stembureaus ten opzichte van de verkiezingen voor provinciale staten in 2015 – nog afgezien van de vraag of die lijst de juiste cijfers vermeldt – niet kan leiden tot toewijzing van de vorderingen. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat geen rechtsplicht voor de Staat bestaat om de onder a. en b. van de vordering genoemde maatregelen te treffen. De vorderingen zullen dan ook worden afgewezen voor zover zij daartoe strekken.
4.5. De voorzieningenrechter merkt in dit kader ten overvloede nog op dat – anders dan de Stichting lijkt te suggereren – niet kan worden gezegd dat de minister in het geheel niets heeft gedaan ter bevordering van een zorgvuldige voorbereiding en een goed verloop van het referendum. Zo heeft de minister onder meer navraag gedaan bij de gemeenten die volgens het onderzoek van de NOS de sterkste daling in het aantal stembureaus vertoonden en heeft de minister de zorgen die sommigen over het aantal stembureaus hebben geuit per brief onder de aandacht van de colleges van burgemeester en wethouders gebracht.
4.6. De Stichting beroept zich voorts op de artikelen 124 en volgende van de Gemeentewet. Die artikelen bepalen – kort gezegd – dat de minister in de plaats kan treden van het college van burgemeester en wethouders en in zijn plaats beslissingen kan nemen of feitelijk kan optreden indien het college zijn taken verwaarloost. De Stichting heeft echter niet gesteld dat en waarom een specifiek college van burgemeester en wethouders zijn taken heeft verwaarloosd. Omdat de inzet van de bedoelde bevoegdheid zich uitsluitend voor toepassing leent jegens het college van burgemeester en wethouders van een specifieke gemeente, zal ook de vordering als genoemd onder c. worden afgewezen.
4.7. De Stichting vordert tot slot de Staat te veroordelen financiële middelen ter beschikking te stellen aan gemeenten waarvoor de financiering van hetzelfde aantal stembureaus als in 2015 problematisch is. Deze vordering is te onbepaald, nu de Stichting niet stelt en onderbouwt dat en voor welke specifieke gemeenten de financiering van de stemming problematisch is. Daarnaast gaat deze vordering eveneens uit van de veronderstelling dat het aantal stembureaus dat in 2015 was ingesteld maatgevend is voor het aantal stembureaus bij het referendum. Zoals hiervoor overwogen is dat niet het geval. Daarbij komt dat de Staat onweersproken heeft gesteld dat de financiering voor alle gemeenten volgens dezelfde systematiek dient plaats te vinden, zodat voor uitzonderingen ten behoeve van één of enkele gemeenten geen ruimte is. Voorts staat vast dat met de VNG overeenstemming is bereikt over de verstrekte financiering, zodat niet valt in te zien dat op de Staat de verplichting rust nog aanvullende financiering te verstrekken. Gelet hierop zal de vordering als genoemd onder d. eveneens worden afgewezen.
4.8. De Stichting zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116).
5 De beslissing
De voorzieningenrechter:
5.1. wijst het gevorderde af;
5.2. veroordeelt de Stichting om binnen veertien dagen nadat dit vonnis is uitgesproken de kosten van dit geding aan de Staat te betalen, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.435,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 619,-- aan griffierecht;
5.3. bepaalt dat bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;
5.4. verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.P. van Ham en in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2016.
hvd