ECLI:NL:RBDHA:2016:1417

vonnis RECHTBANK DEN HAAG Team handel Vonnis van 17 februari 2016 in de zaak met nummer C/09/486666 / HA ZA 15-453 van CENTRALE ORGANISATIE VOOR DE VLEESSECTOR, gevestigd te Zoetermeer, eiseres, advocaat: mr. K.J. Defares te Amsterdam, tegen de publiekrechtelijke rechtspersoon DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN), zetelend te Den Haag, gedaagde, advocaat: mr. G.J. van Midden te Den Haag. Eiseres wordt aangeduid als COV. Gedaagde wordt aangeduid als de Staat.

- de dagvaarding van 26 maart 2015 met producties; - de conclusie van antwoord met producties; - het vonnis van waarin een meervoudige comparitie van partijen is gelast; - het proces-verbaal van de op 7 januari 2016 gehouden comparitie van partijen en de daarin genoemde stukken. 1.2 Tot slot is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.

2.1. In 2004 hebben de Raad van Europa en het Europees parlement het “Hygiënepakket”, bestaande uit drie verordeningen met hygiëne voorschriften voor levensmiddelen, aangenomen. De basis voor de communautaire levensmiddelenwetgeving was reeds vastgelegd in Verordening (EU) 178/2002. De drie verordeningen uit het Hygiënepakket zijn Verordening (EU) 852/2004 en Verordening (EU) 853/2004 met voorschriften voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven – waaronder slachthuizen – ter zake van levensmiddelenhygiëne. De derde, Verordening (EU) 854/2004, bevat specifieke voorschriften voor de organisatie van officiële controles van producten van dierlijke oorsprong, naast het in de Verordening (EU) 882/2004 neergelegde regelgevend kader voor controles op de naleving van wetgeving over de handel en etikettering van diervoeders en levensmiddelen en voorschriften inzake risico’s voor mens en dier. 2.2. De Wet Dieren voorziet op nationaal niveau in het regelgevend kader voor de uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit de verordeningen. Het regelgevend kader is uitgewerkt in onder meer het Besluit dierlijke producten, met regels voor keuringen van vlees voor menselijke consumptie, en de Regeling dierlijke producten. 2.3. In dit systeem van communautaire en nationale regels zijn de exploitanten van levensmiddelen- en diervoederbedrijven primair verantwoordelijk voor de naleving van hygiëne voorschriften (zie artikel 17 Verordening (EU) 178/2002 en artikel 1 lid 1 aanhef en onder a verordening (EG) 852/2004). In artikel 5 lid 1 van Verordening (EG) 852/2004 is bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorg dragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die zijn gebaseerd op de in lid 2 van dit artikel uitgewerkte HACCP-beginselen (Hazard Analysis and Critical Control Points). Samen met goede hygiëne praktijken resulteert dat in een grote verantwoordelijkheid voor de exploitanten van levensmiddelenbedrijven (zie artikel 1 lid 1 aanhef en onder d Verordening (EG) 852/2004). 2.4. De lidstaten handhaven de levensmiddelenwetgeving en gaan na of de exploitanten van levensmiddelen- en diervoederbedrijven de toepasselijke voorschriften in alle stadia van de productie, verwerking en distributie naleven. De officiële controles doen geen afbreuk aan deze primaire verantwoordelijkheid van de levensmiddelenbedrijven voor de voedselveiligheid (artikel 1 lid 3 Verordening (EU) 854/2004). 2.5. Op grond van artikel 4 Verordening (EU) 854/2004 dient de bevoegde autoriteit na te gaan of de voorschriften van de verordening worden nageleefd. In het kader van officiële controles van ‘vers vlees’ (zie artikel 5 van deze verordening) dienen onder meer een antemortekeuring (naar de gezondheid van de te slachten dieren, hierna: AM-keuring) uit te worden gevoerd alsmede een postmortemkeuring (naar het vlees van de geslachte dieren, hierna: PM-keuring). 2.6. In Verordening (EU) 882/2004 zijn de uitgangspunten voor deze officiële controles neergelegd (artikel 3) en de controleactiviteiten die in dit verband kunnen worden verricht (artikel 10). De handhavingsmaatregelen worden uiteengezet in titel VII van Verordening (EU) 882/2004. Artikel 54 lid 2 van deze verordening bepaalt: “Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende: a. a) de invoering van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van diervoeders of levensmiddelen, dan wel de naleving van de desbetreffende wetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen; b) het beperken of verbieden van het op de markt brengen, invoeren of uitvoeren van dier- voeders, levensmiddelen of dieren; c) monitoring en, waar nodig, het terugroepen, uit de handel nemen en/of vernietigen van diervoeders of levensmiddelen; d) de machtiging om de diervoeders en levensmiddelen aan te wenden voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld; e) schorsing of sluiting van het betrokken bedrijf, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, voor een bepaalde periode; f) schorsing of intrekking van de erkenning van de inrichting; g) de in artikel 19 bedoelde maatregelen inzake zendingen uit derde landen; h) een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.” 2.7. In artikel 8.1 lid 1 van de Wet Dieren jo artikel 2 aanhef en onder a van het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet dieren zijn de ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) belast met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Wet Dieren gestelde regels. Daarmee is de NVWA ook de bevoegde autoriteit zoals bedoeld in de hiervoor genoemde verordeningen, die belast is met het toezicht op naleving van de communautaire regels, onder meer bestaande uit de AM- en PM-keuringen. 2.8. De NVWA oefent permanent toezicht uit op grote slachthuizen waar dagelijks grote aantallen dieren worden geslacht. Daarbij vormen controle op (fecale) bezoedeling en hygiënisch slachten belangrijke aandachtspunten. De NVWA hanteert bij deze controles de door haar vastgestelde en gepubliceerde beleidsregels Algemeen Interventiebeleid en Specifiek Interventiebeleid Vlees toe. Daarin zijn categorieën van overtredingen geformuleerd en zijn per categorie interventies aangeduid. 2.9. Naar aanleiding van een aantal misstanden in de vleessector heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken de Onderzoeksraad voor Veiligheid (de Onderzoeksraad) opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de risico’s in de vleesketen. In haar rapport van maart 2014 concludeert de Onderzoeksraad dat de hygiëne in de vleessector ernstig tekort schiet. Volgens de Onderzoeksraad heeft de sector haar verantwoordelijkheid om ervoor zorg te dragen dat het gehele proces in overeenstemming is met de geldende hygiëne regels onvoldoende waargemaakt. De Onderzoeksraad plaatst kritische kanttekeningen bij de hoge productiesnelheid bij grote slachterijen. Die hoge productiesnelheid, waar deze slachterijen belang bij hebben, heeft als keerzijde dat slachters minder nauwkeurig kunnen werken en bemoeilijkt de controlewerkzaamheden bij de PM-keuringen. De Onderzoeksraad heeft de NVWA aanbevolen om de risico’s van de kwetsbare ketenschakels in kaart te brengen en “er scherp op toe te zien dat bedrijven hun verantwoordelijkheid voor voedselveiligheid waarmaken”. 2.10. De NVWA had bij het uitbrengen van het rapport van de Onderzoeksraad al een verbeterplan vleesketen opgesteld dat voorzag in een breed plan van aanpak in de knelpunten van het toezicht van de NVWA op de vleesketen, waarbij ‘hygiënisch werken’ was geïdentificeerd als een van de risicogebieden. 2.11. Op 9 september 2014 heeft de NVWA het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht versie 0.1 (hierna: het protocol) vastgesteld als onderdeel van het verbeterplan. Nadien zijn verschillende andere versies van dit protocol vastgesteld. Op het moment van de mondelinge behandeling was de meest recente versie die van 30 april 2015, bij de NVWA bekend als versie Def. 2.0 (hierna wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende versies; deze worden allemaal aangeduid met “het protocol”).

3.1. COV vordert – samengevat – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad voor recht te verklaren dat het protocol onrechtmatig is en daarom, primair, onverbindend en subsidiair, ten opzichte van de leden van COV buiten toepassing moet worden gelaten, althans dat iedere toepassing door de Staat en door zijn ambtenaren van het protocol, in het bijzonder met betrekking tot inspectie, onderzoek, vervolging en sanctionering, jegens de leden van COV onrechtmatig is. 3.2. COV stelt daartoe – kort en zakelijk weergegeven – het volgende: i. i) de tussencontrole is in strijd met de levensmiddelenwetgeving en daarom onrechtmatig aangezien de primaire wettelijke verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij de exploitant van een levensmiddelenbedrijf ligt terwijl de tussencontrole erop is gericht die verantwoordelijkheid van de slachthuizen over te nemen, hetgeen daarom onverenigbaar is met de levensmiddelenwetgeving; ii) de tussencontrole is in strijd met de levensmiddelenwetgeving en daarom onrechtmatig aangezien deze niet is gebaseerd op een risicoanalyse (conform artikel 6 Verordening 178/2002) terwijl een toelichting en motivering ten aanzien van de tolerantienorm van 2% en 5% voor verontreiniging van karkassen vóór het keurbordes ontbreekt en er voorts geen enkele reden of noodzaak voor bestaat nu er geen enkele reden is om aan te nemen dat karkassen voor de koelcel niet aan de voedsel- en veiligheidsvoorschriften voldoen of schadelijk voor de menselijke gezondheid kunnen zijn aangezien de PM-keuring een eventueel en potentieel risico voor de volksgezondheid ecarteert; iii) het handhavingsprotocol is in strijd met artikel 9 Verordening (EU) 854/2004 en artikel 54 in verbinding met artikel 4 lid 2 sub e Verordening 882/2004 en daarom onrechtmatig aangezien de toepasselijke levensmiddelenwetgeving niet voorziet in de in het protocol neergelegde interventiemaatregelen; iv) de interventiemaatregelen uit het handhavingsprotocol zijn niet noodzakelijk en niet proportioneel; v) de tussencontrole is in strijd met de levensmiddelenwetgeving en daarom onrechtmatig aangezien een wettelijke grondslag ervoor ontbreekt; vi) het handhavingsprotocol en de toepassing door de Staat zijn in strijd met het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging in de zin van Verordening (EU) 853/2004, Verordening (EU) 882/2004 en de in artikel 6 lid 2 EVRM vervatte onschuldspresumptie. 3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer. 3.4. Voor zover hier van belang worden de standpunten van partijen hierna besproken.

4.1. Inzet van deze zaak is het handhavingsprotocol. De Staat wijst erop dat de discussie daarover thuishoort bij de bestuursrechter, in een procedure naar aanleiding van een met toepassing van het handhavingsprotocol opgelegde handhavingsmaatregel. Dit verweer van de Staat raakt de – ook ambtshalve door de rechtbank te onderzoeken – vraag of COV kan worden ontvangen in haar vorderingen. De rechtbank is van oordeel dat COV niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. Zij licht dat als volgt toe. 4.2. In zijn arrest van 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314 (Staat tegen Vreemdelingenorganisaties) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat indien een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan voor het individu, met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter moet worden aangenomen dat, afgezien van gevallen waarin een voorziening bij voorraad niet door de bestuursrechter kan worden getroffen, geen taak voor de burgerlijke rechter is weggelegd. In gevallen waarin de rechtsbescherming van individuen is opgedragen aan de bestuursrechter, kan de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet ertoe leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan (rov. 4.4). Uitzondering op deze regel is de situatie dat de betreffende rechtspersoon een eigen belang naast dat van de betrokken individuen heeft gesteld terzake waarvan die individuen niet bij de bestuursrechter zouden kunnen opkomen (rov. 4.5). 4.3. In zijn arrest van 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat tegen Privacy First) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat hetgeen is overwogen in het arrest van 9 juli 2010 ook geldt als de vordering van een belangenorganisatie die opkomt voor de gebundelde belangen van personen ertoe strekt om ten behoeve van die personen de onverbindendheid van de aan de orde zijnde verplichting door de burgerlijke rechter te laten vaststellen en ter zake een voorziening te treffen (rov. 3.3.4). Voorts heeft de Hoge Raad geoordeeld dat dit ook geldt als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de rechten van een grotere groep van personen die diffuus en onbepaald is (rov. 3.3.5). 4.4. Krachtens artikel 2 van haar statuten behartigt COV de gebundelde belangen van haar leden en de bedrijven in de vlees- en vleesbewerkende sector in het algemeen. Uit de statuten van het COV blijkt niet dat sprake is van een eigen belang. Desgevraagd heeft COV ook aangegeven dat van een eigen belang geen sprake is. COV komt uitsluitend op voor de belangen van bedrijven in de vlees- en vleesbewerkende sector. Van een eigen belang als de Hoge Raad bedoelt is niet gebleken. Derhalve kan COV slechts ontvankelijk zijn indien de betreffende bedrijven terzake geen eigen rechtsingang hebben bij de bestuursrechter. 4.5.

4.6. COV heeft naar voren gebracht dat de NVWA in het verleden een aantal keren heeft aangegeven te zullen handhaven, maar dat die beslissing vervolgens niet of niet tijdig op papier is gezet. Wat daar feitelijk ook van zij, voor de ontvankelijkheid is bepalend of de vraag of al dan niet een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang openstaat. 4.7. COV stelt dat geen sprake is van een wettelijk geregelde en met voldoende waarborgen omklede rechtsgang omdat de vraag naar de rechtsgeldigheid van het protocol als zodanig niet in een ander kader dan naar aanleiding van een handhavingsbesluit aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. 4.8. Op zich is het juist dat in de bestuursrechtelijke rechtsgang niet kan worden opgekomen tegen het handhavingsprotocol als zodanig; die rechtsgang staat alleen open als wordt opgekomen tegen een op basis van het handhavingsprotocol genomen besluit. Dat neemt echter niet weg dat de vraag naar de rechtsgeldigheid van het protocol wel in volle omvang door de bestuursrechter kan worden getoetst naar aanleiding van een bestreden besluit dan wel het niet tijdig nemen daarvan. Een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter maakt het onwenselijk dat tegelijkertijd voor beide rechters procedures over hetzelfde geschilpunt worden gevoerd, met het risico van verschillende uitkomsten. Het feit dat het protocol niet als beleid is gepubliceerd, maakt dat niet anders. 4.9. COV heeft nog betoogd dat het feitelijk onmogelijk is om niet onmiddellijk gehoor te geven aan de beslissing van de NVWA om de bandsnelheid te verlagen aangezien de NVWA dan weigert mee te werken aan de PM-keuring zodat het slachtproces vastloopt. Voor zover zij daarmee wil betogen dat de bestuursrechtsgang omslachtig of onnodig belastend is voor het betreffende bedrijf, overweegt de rechtbank dat ook het bestuursrecht de mogelijkheid kent om in spoedeisende gevallen een voorlopige voorziening te vragen die zeer spoedig kan worden gegeven (zie artikel 8:81 jo 8:83 lid 4 Awb). Ook in de procedure bij de voorzieningenrechter kan de vraag naar de rechtmatigheid van het protocol aan de orde worden gesteld. 4.10. Een andere uitzondering op grond waarvan de rechtbank ontvankelijk zou zijn is gesteld noch gebleken. Dat leidt tot de conclusie dat COV niet-ontvankelijk is in haar vorderingen tegen de Staat. De rechtbank komt hierdoor niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil. 4.11. De rechtbank overweegt tot slot dat het haar bekend is dat COV in het verleden wel door de rechtbank is ontvangen in soortgelijke vorderingen. Dat was echter in de periode voor het wijzen van de hiervoor aangehaalde arresten over ontvankelijkheid van belangenorganisaties, waarmee die ontvankelijkheid verder is verduidelijkt. Die precedenten kunnen COV dus niet baten in deze procedure. 4.11. COV zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten aan de zijde van de Staat cs, die tot aan deze uitspraak zijn begroot op € 1.517 (te weten € 613 aan griffierecht en € 904 aan salaris voor de advocaat (2 punten tarief II)). De gevorderde rechte over de proceskosten zal worden toegewzen als gevorderd.

De rechtbank 5.1 verklaart COV niet-ontvankelijk in haar vorderingen jegens de Staat; 5.2 veroordeelt COV in de kosten van het geding aan de zijde van de Staat tot op heden gevallen, begroot op € 1.517, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de veertiende dag na dit vonnis tot aan de dag der algehele voldoening; 5.3 verklaart de onder 5.2 opgenomen veroordeling uitvoerbaar bij voorraad. Dit vonnis is gewezen door mr. L. Alwin, mr. A.M. Brakel en mr. Chr.H. van Dijk en is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2016.

Doel van het protocol is te waarborgen dat op een uniforme wijze verificaties worden uitgevoerd op de uiteindelijke beheersing van hygiënisch slachten en afwezigheid van (fecale) bezoedeling. 2.12. Het protocol geldt voor grote slachthuizen die onder permanent toezicht staan en voorziet – voor zover hier van belang – in toezicht op het slachtproces zelf, daar waar voorheen alleen de karkassen beoordeeld werden in het kader van de PM-keuring. Deze controle bestaat uit het op wisselende tijdstippen uitvoeren van steekproeven, voor en/of na de PM-keuring, op de afwezigheid van elke vorm van (fecale) bezoedeling. De exploitant, die niet van tevoren op de hoogte wordt gesteld van deze controles, mag bij deze controles aanwezig zijn. In navolging van COV wordt deze controle aangeduid als ‘de tussencontrole’. 2.13. Het protocol en de daarbij behorende bijlage bevat ook interventiebeleid dat volgens de Staat gebaseerd is op en in lijn is met de beleidsregel Interventiebeleid Vlees. Die beleidsregel hanteert als uitgangspunt – samengevat en voor zover hier van belang – dat de aanwezigheid van fecale bezoedeling een ernstige overtreding (klasse B) is die altijd tot interventiemaatregelen moet leiden, waarbij geldt dat de exploitant zelf ook corrigerende maatregelen moet nemen zowel ten aanzien van het product (bijvoorbeeld het opknappen van de karkassen) als het proces (door het nemen van een preventiemaatregel). 2.14. Het interventiebeleid is nader uitgewerkt in bijlage 1 van het protocol en houdt onder meer het volgende in. 2.15. Indien bij controle van de karkassen vóór de PM-keuring een overschrijding van de tolerantiegrens (2% voor varkens en 5% voor herkauwers) wordt geconstateerd, geldt dit als een overtreding klasse C (niet-ernstig maar ook niet gering) waarvoor een schriftelijke waarschuwing wordt opgemaakt. Het bedrijf krijgt direct, nog tijdens de steekproef, nalevingshulp waarbij wordt gewezen op de noodzaak van corrigerende maatregelen en de consequenties van herhaalde overtredingen. Als nadat een volledige steekproef blijkt dat het slachthuis deze maatregelen niet of onvoldoende neemt, grijpt de NVWA handhavend in door de bandsnelheid te verlagen met 50% totdat het proces door het bedrijf is aangepast. Leidt dit niet tot het gewenste effect, dan moet het slachten worden gestopt. In dat laatste geval krijgt het bedrijf ook een schriftelijke waarschuwing voor het onvoldoende functioneren van het HACCP-systeem. Bij een tweede overschrijding binnen tien steekproeven wordt op dezelfde wijze gehandhaafd. Iedere volgende overschrijding binnen tien steekproeven geldt als een overtreding klasse B waarvoor een boeterapport wordt opgemaakt. Het bedrijf moet direct corrigerende maatregelen nemen. Doet het bedrijf dat niet of onvoldoende, dan geldt ook hier dat de bandsnelheid met 50% moet worden verlaagden in het uiterste geval het slachtproces moet worden gestopt. In combinatie daarmee krijgt het bedrijf een schriftelijke waarschuwing voor het onvoldoende functioneren van het HACCP-systeem. Slachten op de volle snelheid kan pas worden hervat na door de NVWA akkoord bevonden aanpassing van het HACCP-systeem. 2.16. Ten aanzien van controle ná de PM-keuring wordt onderscheid gemaakt tussen fecale en niet-fecale bezoedeling. Een eerste constatering van fecale bezoedeling wordt aangemerkt als een overtreding klasse B waarvoor direct een boeterapport wordt opgemaakt. Dat geldt ook bij een tweede constatering, in welk geval ook een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. Bij iedere daaropvolgende constatering (binnen 10 steekproeven) wordt naast het boeterapport voor fecale bezoedeling, ook een boeterapport opgemaakt wegens het kennelijk tekortschieten van het HACCP-systeem. Ook moet in dat geval het slachtproces worden gestopt tot het moment dat het HACCP-systeem voldoende is aangepast. Bij een eerste of tweede constatering van niet-fecale bezoedeling wordt een schriftelijke waarschuwing opgelegd en moet het bedrijf corrigerende maatregelen treffen. Bij iedere volgende constatering (binnen 10 steekproeven) geldt hetzelfde waarbij voorts een boeterapport wordt opgemaakt. 2.17. COV behartigt de belangen van bedrijven in de vlees- en vleesbewerkende sector in het algemeen en die van haar leden in het bijzonder. Artikel 2 van de statuten van COV zoals gewijzigd bij notariële akte van 28 september 2011, heeft als bovenschrift “DOEL” en luidt als volgt: “1. De vereniging heeft tot doel de bevordering van de belangen van hen die de groothandel in vlees bedrijven in het algemeen en van die van de leden van de vereniging in het bijzonder, waaronder begrepen het aangaan van collectieve arbeidsovereenkomsten, respectievelijk het medewerken aan de totstandkoming van collectieve arbeidsovereenkomsten, indien deze door de vleessector zullen worden afgesloten. 2. Onder groothandel in vlees wordt verstaan het slachten en/of doen slachten van slachtdieren en/of het bewerken van de daaruit voortvloeiende producten en/of de handel daarin, im- en export daaronder begrepen, een en ander in de ruimste zin van het woord.” 2.18. In september 2014 zijn de leden van COV op de hoogte gesteld van het verscherpt toezicht op grond van het protocol. COV heeft zich verzet tegen toepassing daarvan. Er heeft bestuurlijk overleg plaatsgehad tussen COV en de NVWA en in de Klankbordgroep van vertegenwoordigers van COV en de NVWA is van gedachten gewisseld over de bezwaren van COV tegen het protocol.