ECLI:NL:RBAMS:2025:6979

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 23/6949 uitspraak van de meervoudige kamer van 10 september 2025 in de zaak tussen [eiser], handelend onder de naam [naam 1], te [woonplaats], eiser (gemachtigde: mr. J. Monster), en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam , verweerder (het college) (gemachtigde: mr. R.J. Romijn). Procesverloop Bij besluit van 20 maart 2018 (het primaire besluit 1) heeft het college de aanvraag voor ontheffing van de RVV voor het parkeren van paardenkoetsen op de locaties [locatie 1] ([locatie 1]), [locatie 2] en [locatie 3] geweigerd. Bij besluit van 31 maart 2020 (het primaire besluit 2) heeft het college de aanvraag voor verlening van een vergunning voor het aanbieden van alternatief personenvervoer met negen paardenkoetsen geweigerd. Bij besluiten van 27 februari 2019 en 30 september 2020 heeft het college de bezwaren van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 april 2023 heeft deze rechtbank de beroepen van eiser tegen de besluiten gegrond verklaard en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Bij besluit van 14 november 2023 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2025. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Daarnaast zijn aan de zijde van eiser twee medewerkers van [naam 1] en de dochter van eiser verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Overwegingen 1. Eiser biedt sinds 1991 sightseeing ritten aan met paardenkoetsen in Amsterdam. Eiser biedt zijn dienst aan op de door veel toeristen bezochte [locatie 4]. Daar staat hij met zijn paardenkoetsen in het zicht van toeristen en werft hij zijn klanten. 2. Het college heeft sinds 2008 telkens een vergunning verleend voor de duur van drie jaar op grond van de APV . Van een automatische verlenging van de geldigheidsduur van de vergunning was geen sprake. Eiser moest telkens opnieuw een vergunning bij verweerder aanvragen. Daarnaast werd in het verleden een ontheffing verleend van de RVV voor het parkeren van paardenkoetsen op de [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] en [locatie 7]. Bij besluit van 20 juni 2017 heeft het college aan eiser een vergunning verleend voor het aanbieden van alternatief personenvervoer met negen paardenkoetsen en een paardentram. Deze vergunning was geldig tot 1 april 2019 en was gebaseerd op artikel 2.51 van de APV. 3. Op 27 maart 2018 heeft het college een beleidswijziging voorgenomen die strekt tot het niet langer uitgeven van vergunningen voor het aanbieden van alternatief personenvervoer op of aan de openbare weg met fietstaxi’s, tuktuks en paardenkoetsen. Eiser is hierover per brief van 24 april 2018 geïnformeerd. 4. Op 4 maart 2019 heeft het college besloten de vergunning voor het aanbieden van alternatief personenvervoer eenmalig te verlengen tot 1 april 2020. 5. Per 1 april 2020 is artikel 2:51 van de APV gewijzigd. Vanaf die datum luidt het eerste lid van dat artikel: “het is verboden op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden.” De afschaffing van het vergunningstelsel voor alternatief personenvervoer is een onderdeel van een pakket aan maatregelen in het kader van de bestuurlijke keuze die in de gemeente Amsterdam is gemaakt om een nieuw evenwicht te vinden tussen bezoekers en bewoners, tussen leefbaarheid en gastvrijheid, waarbij het uitgangspunt van de gemeente is dat de bewoners centraal staan en bezoekers welkom zijn. Dit pakket is uitgewerkt in het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’. Besluitvorming 6. Het college heeft de aanvragen om een vergunning en ontheffing vanaf 1 april 2020 in de primaire besluiten, gehandhaafd in het bestreden besluit, geweigerd. Het college legt hieraan ten grondslag dat artikel 2:51 van de APV, zo De Afdeling oordeelde dat het verbod tot het als ondernemer op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden niet in strijd is met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In deze zaken was de Dienstenrichtlijn niet van toepassing op de dienst en is het verbod daarom niet getoetst aan de vereisten die voortvloeien uit de Dienstenrichtlijn. Gelet op de hierboven genoemde uitspraak van 21 april 2023 van deze rechtbank is de Dienstenrichtlijn wel van toepassing op de dienst van eiser. 11. De rechtbank stelt ten aanzien van de toetsing aan de Dienstenrichtlijn vast dat het in het onderhavig geval gaat om een verbod. Sinds 1 april 2020 ontbreekt een vergunningstelsel en geldt een verbod op het op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aanbieden. Om die reden is sprake van een eis, zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn en zal de rechtbank het verbod toetsen aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Is het verbod in strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn? 12. Op grond van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn mogen aan de toegang tot of aan de uitoefening van een dienstenactiviteit alleen beperkingen worden gesteld die non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. Discriminatieverbod 13. Tussen partijen is niet in geschil dat het verbod niet in strijd is met het discriminatieverbod zoals bedoeld in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank zal zich daarom niet buigen over de vraag of het verbod naar zijn aard of uitwerking in strijd is met het discriminatieverbod. Noodzakelijkheid: dwingende redenen van algemeen belang 14. Eiser stelt dat het college ten onrechte verwijst naar de uitspraken van 25 augustus 2021 en 17 november 2021. Volgens eiser is onvoldoende aangetoond dat een handvol koetsen op de [locatie 4] een aantasting zijn van de leefbaarheid in de stad. 15. Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, dient te worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit overweging 40 van de considerans en artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu. 16. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Het alternatief personenvervoer heeft een aanzuigende werking voor toeristen op de locatie waar de dienst wordt aangeboden. Niet in geschil is dat ook de klantenkring van eiser voor het overgrote deel uit toeristen bestond. Het beleid van het college is er, blijkens het beleid ‘Stad in balans 2018-2022’, op gericht om de leefbaarheid voor inwoners centraler te stellen ten opzichte van toeristen. De constante toename van toeristen heeft negatief uitgepakt voor de leefbaarheid van de stad voor bewoners. Het verbod in de APV is daarom één van de maatregelen die inwoners van Amsterdam meer centraal stelt ten opzichte van voorzieningen die met name gericht zijn op toeristen. In de toelichting op 'Wijzigingsverordening APV beëindiging vergunningenstelsel alternatief personenvervoer', waarmee het nieuwe artikel 2:51 van de APV is ingevoerd, staat dat dit artikel tot doel heeft de druk op de openbare ruimte te verminderen en overlast die gepaard gaat met het aanbieden van dit type vervoer, te verminderen. De Afdeling heeft eerder al geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het aanbieden van alternatief personenvervoer voor het overgrote deel een toeristische voorziening betreft en dat het verbieden van het aanbieden van vervoersdiensten ruimte vrij maakt op straat, waarmee ook de door bewoners ervaren overlast die gepaard gaat met het aanbieden van dit type vervoer wordt verminderd. Het college acht het daarom noodzakelijk dat de aantasting van de leefbaarheid, de druk op de openbar Dat er niet voor een ander middel is gekozen, zoals een plafond of volumebeleid voor het aanbieden, kan de rechtbank ook volgen, omdat er dan nog steeds sprake zou zijn van druk op de openbare ruimte en overlast. 21. Gelet op de doelstellingen van het verbod - de druk op de openbare ruimte verminderen en overlast die gepaard gaat met het aanbieden van dit type vervoer verminderen om daarmee de leefbaarheid van de stad te vergroten – is de rechtbank van oordeel dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verbod tot het aanbieden van het vervoer niet verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken. - Evenredigheid in dit concrete geval 22. Eiser stelt dat zijn onderneming onmogelijk en onrendabel wordt gemaakt als gevolg van het verbod. Hij vindt dat hij harder wordt getroffen door het verbod dan andere ondernemers die alternatief personenvervoer aanbieden, zoals de fietstaxi’s. Hiertoe voert hij onder andere aan dat het onmogelijk is om op belafspraak te werken, omdat hij met paarden werkt. De paarden hebben een vaste rust en drenkplek nodig. Hierdoor gelden voor eiser meer randvoorwaarden dan bij andere vormen van alternatief personenvervoer om de dienst nog uit te kunnen voeren. 23. De rechtbank begrijpt het standpunt van eiser dat er meer randvoorwaarden gelden voor zijn type dienstvervoer. Over het algemeen zal het voor een fietstaxi gemakkelijker zijn op belafspraak te werken dan met een paardenkoets. Echter, deze omstandigheden maken naar het oordeel van de rechtbank niet dat het besluit voor eiser onevenredig(er) uitpakt. Voor de bedrijfsvoering van eiser is het van belang dat de paardenkoets zichtbaar is. Met de zichtbaarheid worden klanten geworven, zoals eiser ook heeft bevestigd. Een andere vorm van alternatief personenvervoer, zoals de fietstaxi, is voor de bedrijfsvoering ook afhankelijk van de zichtbaarheid. Bij deze ondernemers leidt het verbod ook tot een onrendabele bedrijfsexploitatie. Doordat de zichtbaarheid weg is als gevolg van het verbod en daarmee het overgrote deel van de inkomsten, is de exploitatie niet meer rendabel. Daarom heeft het verbod voor alle ondernemers in de categorie alternatief personenvervoer soortgelijke gevolgen. Dit geldt eveneens voor de omstandigheid dat de exploitatie van hun bedrijven een inkomstenbron is en ook bepalend is voor de pensioenopbouw. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat ondernemers, waaronder eiser, die door het verbod financieel zijn benadeeld, kunnen vragen om nadeelcompensatie, waarbij vergoeding kan plaatsvinden van schade, veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen, die redelijkerwijs niet voor hun eigen rekening dient te blijven. Verder is van belang dat eiser er iedere keer rekening mee moest houden dat hij geen zekerheid had tot het verkrijgen van een nieuwe vergunning, omdat de vergunning telkens een looptijd had van drie jaar. Daarnaast is hij al op 24 april 2018 geïnformeerd over het verbod dat uiteindelijk op 1 april 2020 is ingegaan. In de tussentijd heeft hij zijn bedrijf nog kunnen exploiteren en had hij kunnen anticiperen op de aanstaande afschaffing van het vergunningstelsel. Het college heeft verder, net als bij de fietstaxi’s, aan eiser aangeboden te helpen bij het vinden van een nieuwe baan. Daarbij heeft het college het verschil tussen eiser en andere ondernemers onderkend door ook hulp aan te bieden voor de paarden om te voorkomen dat zij de dupe zouden worden van het gewijzigde beleid. 24. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het verbod in het geval van eiser onevenredig is. Het verbod voldoet ook daarom aan het evenredigheidsvereiste van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. Recht op eigendom en ondernemerschap 25. Eiser stelt dat het college ten onrechte inbreuk maakt op zijn recht op eigendom en recht op ondernemerschap. Eiser doet een beroep op artikel 1 van het EP bij het EVRM. De re