ECLI:NL:RBAMS:2025:1483

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 24/1929 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 februari 2025 in de zaak tussen Accor Hospitality Nederland N.V., te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. S.A.B. Boer), en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (gemachtigden: L.J.R. Williams en S.V. Cavusoglu) Inleiding 1. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom die verweerder aan haar heeft opgelegd. 1.1. Toezichthouders van het Expertiseteam Brandveiligheid van de gemeente Amsterdam hebben op 16 maart 2022 en op 25 mei 2022 het bouwwerk op de [adres] in Amsterdam gecontroleerd. In het gebouw zit [hotel] gevestigd (hierna: [hotel] ) waarvan eiseres de exploitant is. Tijdens de controles is getoetst aan de regels van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) en de aan eiseres afgegeven omgevingsvergunningen, te weten de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ( [vergunningsnummer 1] ) afgegeven op 18 december 2014 en de omgevingsvergunning voor de activiteit brandveilig gebruik ( [vergunningsnummer 2] ) afgegeven op 7 april 2015. De constatering van de toezichthouders is dat eiseres in overtreding is, omdat de verplicht aanwezige automatische brandblusinstallatie niet voorzien is van het juiste inspectiecertificaat, afgegeven op grond van het CCV-Inspectieschema Vastopgestelde Brandbeheersings- en Brandblussystemen. 1.2. Verweerder heeft met het besluit van 19 december 2022, in stand gelaten met het bestreden besluit van 9 februari 2024, een last onder dwangsom aan eiseres opgelegd. Volgens verweerder zijn de volgende bepalingen overtreden (opgenomen in de bijlage aangehecht aan deze uitspraak): - artikel 1b van de Woningwet; - artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel d van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; - artikel 2.2, eerste lid, onderdeel a van het Besluit Omgevingsrecht; - artikel 1.3, eerste lid van het Bouwbesluit; - artikel 6.32, eerste lid van het Bouwbesluit; - artikel 1.16 eerste lid van het Bouwbesluit.De last houdt in dat eiseres uiterlijk 1 maart 2023 de automatische brandblusinstallatie moet voorzien van een geldig CCV-inspectiecertificaat op straffe van een dwangsom van € 5.000,-. 1.3. Volgens verweerder moet een sprinklerinstallatie die als gelijkwaardige oplossing wordt toegepast op grond van artikel 1.3 van het Bouwbesluit, hetgeen hier het geval is, gecertificeerd zijn. Dit blijkt uit artikel 6.32, eerste lid, van het Bouwbesluit. Zonder certificering wordt het bouwwerk gebruikt op een wijze waarbij het kwaliteitsniveau lager ligt dan het voorschreven minimum. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres vanaf het begin zich ervan bewust was dat de sprinklerinstallatie werd gebruikt als gelijkwaardige oplossing en dat eiseres daarom wist dat certificering vereist is. Dat het niet expliciet wordt vermeld in de eerder afgegeven vergunningen, doet hier niet aan af. Het is volgens verweerder de verantwoordelijkheid van eiseres om de certificeringseis op te nemen in het Programma van Eisen van 27 maart 2012 (PvE), waarnaar wordt verwezen in de omgevingsvergunning van 2015. Daarbij is in de omgevingsvergunning wel opgenomen dat de sprinklerinstallatie als gelijkwaardige oplossing wordt gebruikt, wat het certificering vereiste impliceert. Verweerder wijst er verder op dat de eisen uit het Bouwbesluit rechtstreekse werking hebben en dus dat als het PvE en het Masterplan hiermee in tegenspraak zouden zijn, dit niets veranderd aan de verplichtingen uit het Bouwbesluit. 1.3. De zaak is met partijen besproken op een zitting op 8 oktober 2024. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, de heer [de persoon 1] ( [functie 1] bij MVH-adviseurs), de heer [de persoon 2] ( [functie 2] VdS Nederland) en mevrouw [de persoon 3] ( [functie 3] van [hotel] ). Aan de kant van verweerder waren de gemachtigden aanwezig, de heer [de persoon 4] ( [functie 4] ) en de heer mr. H.D. Hosper (seniorjurist). Ook was op verzoek van de rechtbank een deskundige van de brandweer aanwezig. 1.4. Het onderzoek is niet ter zitting gesloten. De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld de mogelijkheid te onderzoeken om opnieuw met elkaar in overleg te treden, samen met monumentenzorg, en te kijken naar de (on)mogelijkheden voor een passende oplossing. Eiseres heeft vervolgens aan de rechtbank laten weten hier niet voor open te staan. Daarna hebben partijen de rechtbank verzocht om een uitspraak te doen en heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Achtergrond van het geschil en verloop van de procedure 2. Het [hotel] is gevestigd in een pand in een smalle steeg in het centrum van Amsterdam. In het bouwwerk is in 1985 een automatische sprinklerinstallatie aangebracht. In het kader van een renovatie van het bouwwerk zijn vanaf 2013 meerdere omgevingsvergunningen aangevraagd voor de activiteit bouwen en één omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik. Hierbij zijn, onder meer, de volgende stukken ingediend door eiseres en beoordeeld door de brandweer: - Masterplan en beoordeling brandveiligheid verbouwing Hotel [hotel] van 13 juni 2013 (het Masterplan). Voor zover relevant, is in het Masterplan opgenomen dat de in het gebouw aanwezige sprinklerinstallatie wordt uitgebreid met de renovatie. Hiervoor wordt een Programma van Eisen bij de aanvraag gevoegd. Verder is vermeld dat de sprinklerinstallatie jaarlijks wordt geïnspecteerd door NEN-EN-ISO/IEC 17020 type-A geaccrediteerde inspectie-installatie. Onder conclusie staat genoteerd dat door de jaarlijkse inspectie wordt voldaan aan het Bouwbesluit. Op de voorkant is te zien dat dit document, gevoegd bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning bouwen, is goedgekeurd door de brandweer. - Programma van Eisen van 27 maart 2013 (PvE). Voor zover relevant, is in het PvE opgenomen dat de sprinklerbeveiliging niet bedoeld is voor het daadwerkelijk bestrijden van een brand en daarom niet in aanmerking komt voor certificering. Net zoals in het Masterplan, is er opgenomen dat de sprinklerinstallatie jaarlijks moet worden geïnspecteerd door een NEN-EN-ISO/IEC 17020 type-A geaccrediteerde inspectie-instelling. 3. Op 7 april 2015 is de definitieve omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik afgegeven. Hierin is onder andere vermeld: - dat op 30 januari 2015 en 20 februari 2015 de Brandweer Amsterdam-Amstelland een advies heeft uitgebracht en dat het advies is dat de aanvraag voldoet aan de regelgeving; - onder brandveiligheidsinstallaties is opgenomen onder “installaties die worden toegepast op basis van gelijkwaardigheidsbepalingen van het Bouwbesluit 2012 en eerder verleende instemming door middel van rechtens verkregen niveau”: een sprinklerinstallatie als beschreven in het Programma van Eisen d.d. 27 maart 2013 welke is bedoeld om de kans op brandoverslag via glasopeningen in diverse gevels en via de interne lichtkap te beperken. De doormelding staat beschreven in het Programma van Eisen Brandmeldinstallatie, goedgekeurd door brandweer Amsterdam Amstelland d.d. 22-01-2013 en het Stadsdeel Centrum d.d. 29-01-2013. Dit document maakt deel uit van de verleende omgevingsvergunning bouwen als eerder beschreven. 4. Uit het dossier blijkt verder dat partijen in 2014 en 2015 – voordat de definitieve omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik was afgegeven – uitvoerig discussie hebben gevoerd over de afspraken omtrent de brandveiligheidsmaatregelen. Te zien is dat verweerder in de ontwerpbeschikking had opgenomen dat een gecertificeerde sprinklerinstallatie vereist was. In reactie op de ontwerpbeschikking heeft eiseres op 6 februari 2015 aan verweerder gemaild “In de beschikking is ineens een gecertificeerde sprinklerinstallatie gekomen. Dat kan niet. Dergelijke type installaties (sproei-installatie) zijn niet te certifiëren Daar zijn geen certificatie regelingen voor. Daarom is dat ook niet in het PvE/UPD opgenomen”. Uit het dossier blijkt dat partijen daarna over en weer discussie hebben gevoerd over de (on)mogelijkheid van certificering van de sprinklerinstallatie en fysiek overleg hebben gehad op het Stadhuis. In de definitieve omgevingsvergunning van 7 april 2015 is vervolgens de (expliciete) eis tot certificering geschrapt en wordt verwezen naar een positief brandweer advies zoals onder 3 is weergegeven. Tot slot blijkt uit een e-mail van 11 mei 2025 dat de brandweer een eindinspectie heeft gedaan en akkoord is. Standpunt eiseres 5. Eiseres voert, samengevat, het volgende aan. Er is sprake van een schending van hoor en wederhoor, nu eiseres niet meer op het advies van de brandweer van 9 januari 2024 heeft kunnen reageren. Verder voert eiseres aan dat in dit geval geen eis tot certificering bestaat, verweerder in overleg met de brandweer een jaarlijkse onafhankelijke controle als voldoende beschouwde en het niet mogelijk is om de installatie van een CCV-certificaat te voorzien. Tot slot is handhaving in dit geval in strijd met het vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en is handhaving onevenredig.

Overtreding 6.1. Verweerder is bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen indien feitelijk een overtreding is geconstateerd. Niet in geschil is dat de sprinklerinstallatie in het bouwwerk niet voorzien is van een CCV-inspectiecertificaat. Partijen verschillen van mening of dat maakt dat sprake is van een overtreding. Volgens eiseres blijkt namelijk uit de afgegeven omgevingsvergunningen dat certificering niet mogelijk en ook niet nodig is. 6.2. De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 1b van de Woningwet voortvloeit dat het rechtens verkregen niveau niet lager mag zijn dat het kwaliteitsniveau dat in het Bouwbesluit voor een bestaand bouwwerk als minimum is voorgeschreven. In dit geval moeten de gevels en het glasdak aan een WBDBO-eis van ten minste 30 à 60 minuten voldoen. Omdat de gevels en het glasdak niet bouwkundig aan de gestelde WBDBO-eis voldoen, is installatietechnisch, door middel van de sprinklerinstallatie, invulling aan deze eis gegeven. Gelet hierop is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de sprinklerinstallatie in dit geval als gelijkwaardige oplossing wordt toepast, hetgeen ook blijkt uit de omgevingsvergunning van 2015, waarin het volgende is vermeld: “Installaties die worden toegepast op basis van gelijkwaardigheidbepalingen van het Bouwbesluit 2012 en eerder verleende instemming d.m.v. rechtens verkregen niveau: - Een sprinklerinstallatie als beschreven in het Programma van eisen d.d. 27 maart 2013…”. 6.3. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat het Bouwbesluit vereist dat installaties die als gelijkwaardige oplossing worden toegepast, hetgeen hier het geval is, in het bezit moeten zijn van een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCV-inspectieschema Vastopgestelde Brandbeheersing- en Brandblussystemen. Niet in geschil is dat de sprinklerinstallatie van eiseres, in strijd met het Bouwbesluit, niet in bezit is van het vereiste certificaat. De rechtbank is dan ook van oordeel dat sprake is van een overtreding. Verweerder was dus in beginsel bevoegd om aan eiseres een last op te leggen. Bijzondere redenen om van handhaving af te zien 7.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 7.2. Eiseres voert aan dat in dit geval van handhaving moet worden afgezien. Handhaving is in dit geval onevenredig. Eiseres benadrukt dat certificering niet mogelijk is. Dit wordt (inmiddels) ook onderkend door verweerder. Om certificering mogelijk te maken, moet er een grootschalige – wellicht onmogelijk vanwege de monumentenstatus – verbouwing plaatsvinden. Eiseres vindt dit vanwege de kosten niet proportioneel. Vooral omdat het inspectiecertificaat volgens eiseres niet maakt dat het pand brandveiliger wordt. Het gaat hier slechts om een formalistische eis van het hebben van aan CCV-certificaat. Het ontbreken van het certificaat zegt niets over de brandveiligheid en goede werking van de installatie. De installatie wordt jaarlijks conform de vergunning – in overleg en met goedkeuring van de brandweer – gecontroleerd. Ook is strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, nu in de omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik, waar het PvE deel van uit maakt, expliciet is vermeld dat de vergunde sprinklerinstallatie niet certificeerbaar is. 8.1. Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Ook moet de toezegging toerekenbaar zijn aan verweerder. 8.2. Eiseres stelt dat uit de omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik naar voren komt dat de sprinklerinstallatie dient te voldoen aan het PvE waaruit volgt dat de sprinklerinstallatie niet certificeerbaar is. Dit kan worden beschouwd als een toezegging dat niet gehandhaafd kan worden vanwege het ontbreken van certificering. Deze toezegging volgt rechtstreeks uit de omgevingsvergunning zelf en kan dus aan verweerder worden toegerekend, aldus eiseres. 8.3. De rechtbank stelt met eiseres vast dat in de omgevingsvergunning is opgenomen dat de sprinklerinstallatie dient te voldoen aan het PvE – waaruit volgt dat de sprinklerinstallatie niet certificeerbaar is. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank inderdaad worden beschouwd als een toezegging dat verweerder geen gebruik zou maken van de handhavingsbevoegdheid ten aanzien van de certificering van de installatie. Daar komt bij dat, zoals weergegeven onder rechtsoverweging 4, partijen in het verleden uitvoerig hebben gediscussieerd over de eis tot certificering en dit overleg heeft geleid tot het schrappen van de eis tot certificering uit de vergunning. Verder acht de rechtbank van belang dat in de vergunning wordt verwezen naar de goedkeuring van de brandweer en dat het Masterplan en het PvE zijn goedgekeurd door de brandweer, waar ook in staat opgenomen dat certificering onmogelijk is. Zowel verweerder als de brandweer waren dus op de hoogte van de onmogelijkheid van de certificering van de sprinklerinstallatie en hebben klaarblijkelijk een uitzondering gemaakt en de vergunning desondanks afgegeven. Ook heeft verweerder de situatie jaren laten voortduren op deze manier. Alles samengenomen is de rechtbank van oordeel dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen dat verweerder niet handhavend zal optreden in verband met het ontbreken van een CCV-inspectiecertificaat. 8.4. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat die altijd moeten worden nagekomen. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. 8.5. In dit geval stelt verweerder zich op het standpunt dat het algemeen belang en belangen van derden maken dat verweerder toch gehouden is tot handhaving. Er is volgens verweerder dan ook geen sprake van een formalistisch argument, maar het is om de mensen die in het hotel verblijven te beschermen tegen een mogelijke brand. Op de zitting heeft verweerder ook het belang van uniforme toepassing van regels benadrukt en het feit dat hier het belang van brandveiligheid speelt. 8.6. De rechtbank overweegt als volgt. Op de zitting heeft de rechtbank geprobeerd te achterhalen wat de toegevoegde waarde is van het CCV-certificaat in vergelijking met hoe de inspectie van de installatie momenteel wordt uitgevoerd. De aanwezige vertegenwoordiger van de brandweer heeft in dit kader verklaard dat er een verschil zit tussen wat moet (de regels) en wat doelmatig is, dan wel redelijk haalbaar is. Volgens hem is het advies van de brandweer destijds waarschijnlijk geweest dat de installatie in beginsel een certificaat moet hebben, maar overwegende dat het om een monumentaal gebouw gaat en de aanpassingen zeer ingrijpend zijn, het bevoegde gezag is geadviseerd om deze oplossingen te accepteren. De installatie doet namelijk doelmatig wel wat hij moet doen, ook al voldoet de installatie niet aan de regels.

9. Gelet op hetgeen onder 8.7 is overwogen, weegt het belang van eiseres zwaarder en mocht verweerder in redelijkheid ten tijde van het bestreden besluit geen gebruik maken van de bevoegdheid om tot handhaving over te gaan. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het primaire besluit. 10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiseres heeft gemaakt in deze zaak. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.628,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.628,- Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, rechter, in aanwezigheid van mr. J.L. van Egmond, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 februari 2025. de griffier is buiten staat te tekenen rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Bijlage Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:1 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Artikel 5:31d Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. (…) Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen (..) Besluit Omgevingsrecht Artikel 2.2. Brandveilig gebruiken van een bouwwerk 1. Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de wet worden aangewezen: a. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen, dan wel het in afwijking daarvan bij de bouwverordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, bepaalde aantal personen; (..) Woningwet Artikel 1b (…) 2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid. 3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid. (…) Bouwbesluit 2012 Artikel 1.3. Gelijkwaardigheidsbepaling 1. Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften. (…) Artikel 6.32 Automatisch blusinstallatie en rookbeheersingssysteem1. Een bij of krachtens de wet voorgeschreven automatische brandblusinstallatie is voorzien van een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCV-inspectieschema Vastopgestelde Brandbeheersings- en Brandblussystemen. (..) Artikel 1.16. Zorgplicht 1. een bij of krachtens de wet aanwezige installatie als bedoeld in hoofdstuk 6 van dit besluit: a. functioneert overeenkomstig de op die installatie van toepassing zijnde voorschriften; b. wordt adequaat beheerd, onderhouden en gecontroleerd, en c. wordt zodanig gebruikt dat geen gevaar voor de gezondheid of de veiligheid ontstaat dan wel voortduurt. De begunstigingstermijn van de last onder dwangsom is op verzoek van eiseres verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3607.