ECLI:NL:RBAMS:2025:1432

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 23/5818 en AMS 23/5948 uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2025 in de zaken tussen de besloten vennootschap Circle K Nederland B.V., uit 's-Gravenhage, eiseres (Circle K) (gemachtigde: mr. V.J. Leijh), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (gemachtigden: mr. L.J. Hamstra, [de persoon], mr. I. Kabbouti en mr. drs. E.C. Jonkman). Als derde-partij neemt aan de zaken deel: de besloten vennootschap Fastned B.V., uit Amsterdam (Fastned) (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Circle K tegen de weigering van twee vergunningen aan haar rechtsvoorganger Total Nederland N.V. op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). 2. Verweerder heeft die vergunningen op 8 september 2020 en 11 maart 2021 aan de rechtsvoorganger van Circle K verleend (de primaire besluiten). Fastned heeft daartegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft op 15 augustus 2023 respectievelijk 21 augustus 2023 besloten de verleende vergunningen in stand te laten (bestreden besluiten I). 3. Fastned heeft tegen bestreden besluiten I afzonderlijk beroep ingesteld. Hangende het beroep heeft verweerder, op 1 augustus 2024, besloten bestreden besluiten I niet te handhaven en de vergunningen alsnog te weigeren (bestreden besluiten II). De beroepen van Fastned hebben van rechtswege mede betrekking op de bestreden besluiten II. Tegen deze besluiten is van rechtswege een beroep voor Circle K ontstaan. 4. Fastned heeft haar beroepen tegen de bestreden besluiten I ingetrokken en geen beroepsgronden ingediend tegen de bestreden besluiten II. Circle K heeft wel beroepsgronden ingediend tegen de bestreden besluiten II. Verweerder heeft op de beroepsgronden van Circle K gereageerd met een verweerschrift. 5. De rechtbank heeft de beroepen op 10 februari 2025 op een zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen van Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. tegen besluiten van dezelfde verweerder (zaaknummers AMS 24/253 en AMS 24/523). Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van Circle K, de gemachtigden van verweerder en de gemachtigden van Fastned. Ook Shell heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. De beroepen van Shell zijn in een afzonderlijke uitspraak beoordeeld.

Inzake AMS 23/5818 ( [naam 1] ) 6. Aan de rijksweg A1 ligt, in de gemeente [plaats 1] , verzorgingsplaats [naam 1] . Circle K exploiteert op deze verzorgingsplaats een benzinestation. Fastned exploiteert op deze verzorgingsplaats een energielaadpunt. 7. Circle K heeft een Wbr-vergunning gevraagd voor het aanleggen, behouden en onderhouden van twee laadpalen voor elektrische voertuigen, met de optie om twee extra laadpalen te plaatsen, als aanvullende voorziening op verzorgingsplaats [naam 1] . Verweerder heeft deze vergunning met bestreden besluit II geweigerd, omdat de looptijd van de gevraagde vergunning korter zou zijn dan vijf jaar. Inzake AMS 23/5948 ( [naam 2] ) 8. Aan de rijksweg A30 ligt, in de gemeente [plaats 2] , verzorgingsplaats [naam 2] . Circle K exploiteert op deze verzorgingsplaats een benzinestation. Fastned exploiteert op deze verzorgingsplaats een energielaadpunt. 9. Circle K heeft een Wbr-vergunning gevraagd voor het aanleggen, behouden en onderhouden van twee laadpalen voor elektrische voertuigen op verzorgingsplaats [naam 2] . Verweerder heeft ook deze vergunning met het bestreden besluit II geweigerd, omdat de looptijd van de gevraagde vergunning korter zou zijn dan vijf jaar. Juridisch kader Overgangsrecht 10. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvragen om een Wbr-vergunning voor die datum zijn ingediend, is in deze zaken de Wbr met de onderliggende regelingen (waaronder de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen, hierna: de Tijdelijke beleidsregel) nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet. De Wbr 11. Een verzorgingsplaats langs de rijksweg is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wbr is het verboden zonder vergunning gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden dan wel vaste stoffen of voorwerpen te storten, plaatsen, neer te leggen of te laten staan of liggen. 12. Uit artikel 3, eerste lid, van de Wbr volgt dat een Wbr-vergunning kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. De Tijdelijke beleidsregel 13. Op 24 december 2022 is de Tijdelijke beleidsregel in werking getreden. Artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel stelt de looptijd van een vergunning voor een laadplek als aanvullende voorziening bij een benzinestation gelijk aan de looptijd van de vergunning voor de basisvoorziening laden op dezelfde verzorgingsplaats. Als op de desbetreffende verzorgingsplaats geen vergunning voor een basisvoorziening laden is verleend, dan is de looptijd gelijk aan de looptijd van de huurovereenkomst van het benzinestation op de verzorgingsplaats. Als dat leidt tot een kortere looptijd dan vijf jaar, dan wordt de vergunning geweigerd. Bevoegdheid rechtbank Amsterdam 14. Circle K heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat niet de rechtbank Amsterdam, maar de rechtbank Den Haag bevoegd is. Volgens Circle K is de bevoegdheid van de rechtbank Amsterdam komen te vervallen, omdat Fastned (vestigingsplaats Amsterdam) haar beroepen tegen de bestreden besluiten I heeft ingetrokken. Omdat Circle K in Den Haag is gevestigd, is de rechtbank Den Haag bevoegd. Daar komt bij dat Circle K min of meer een rechtsgang wordt ontnomen als de rechtbank Amsterdam de beroepen wel zou behandelen. Immers valt niet in te zien dat de rechtbank Amsterdam zal terugkomen op de eerder door haar gedane uitspraak van 24 mei 2024, die in de ogen van Circle K onjuist is. 15. Deze beroepsgrond slaagt niet. Circle K nam als derde-partij deel aan de beroepsprocedures ingesteld door Fastned tegen bestreden besluiten I. De rechtbank Amsterdam was vanwege de vestigingsplaats van Fastned bevoegd deze beroepen te behandelen. Hangende het beroep heeft verweerder de bestreden besluiten II genomen. Deze besluiten zijn van rechtswege onderwerp geworden van het geding bij de rechtbank Amsterdam. Omdat deze besluiten een nadelige wijziging voor Circle K inhouden (weigering van de vergunning), zijn voor Circle K van rechtswege beroepen ontstaan tegen de bestreden besluiten II. Fastned is derde-partij geworden in de beroepsprocedures tegen de bestreden besluiten II. Omdat de zaken reeds bij de rechtbank Amsterdam aanhangig zijn gemaakt, blijft de rechtbank Amsterdam bevoegd om de zaken te behandelen. 16. Daarbij merkt de rechtbank op dat zij een bij haar aanhangig gemaakte zaak op grond van artikel 8:13 van de Awb alleen ter verdere behandeling naar een andere rechtbank kan verwijzen als daar al een andere zaak aanhangig is gemaakt, behandeling van die zaken door één rechtbank gewenst is en de rechtbank waarnaar de zaak wordt verwezen instemt met de verwijzing. Bij de rechtbank Den Haag is geen zaak aanhangig op grond waarvan de beroepen met toepassing van artikel 8:13 van de Awb zouden kunnen worden doorverwezen. 17. De rechtbank overweegt dat zij de onderhavige beroepen op hun eigen merites zal beoordelen, zodat van het ontnemen van een rechtsgang geen sprake is.

18. De rechtbank beoordeelt vervolgens de weigering van de twee Wbr-vergunningen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Circle K. 19. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Is de Tijdelijke beleidsregel van toepassing? 20. Circle K heeft zich op het standpunt gesteld dat de Tijdelijke beleidsregel onrechtmatig en, gelet op strijd met hogere regelgeving en geschreven en ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur, onverbindend is. Mocht de Tijdelijke beleidsregel al van toepassing zijn, dan geldt deze volgens Circle K in ieder geval niet voor de bezwaarfase. In de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel staat namelijk de volgende zin: "Deze beleidsregel is met onmiddellijke werking van toepassing op lopende aanvragen, ook indien reeds een ontwerp van de vergunning ter inzage is gelegd”. Na het nemen van een besluit op aanvraag is er volgens Circle K, gelet op artikel 1:3 van de Awb, niet langer sprake van een ‘lopende aanvraag’. 21. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is, in lijn met haar eerdere uitspraken, van oordeel dat de Tijdelijke beleidsregel zelf niet onrechtmatig is. Verder overweegt de rechtbank dat indien in de bezwaarfase een nieuwe regel in werking treedt, aan de hand van het toepasselijke overgangsrecht moet worden bepaald of de nieuwe regel bij de beslissing op bezwaar moet worden toegepast. De rechtbank is van oordeel dat de door Circle K aangehaalde zin in de toelichting geen overgangsregel betreft. Dat in de toelichting staat dat de Tijdelijke beleidsregel onmiddellijk van toepassing is op lopende aanvragen, maakt niet dat het beleid niet van toepassing is in de gevallen waarin al een primair besluit is genomen. Als verweerder een uitzondering had willen maken voor aanvragen waarop al een primair besluit is genomen, had hij dat expliciet in de beleidsregels moeten opnemen. 22. Omdat in de Tijdelijke beleidsregel geen overgangsrecht is opgenomen, moet de Tijdelijke beleidsregel vanaf het moment van inwerkingtreding worden toegepast. Uit artikel 5, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel volgt dat de beleidsregel in werking treedt met ingang van de dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij is geplaatst. De Tijdelijke beleidsregel is op 23 december 2022 in de Staatscourant geplaatst en dus op 24 december 2022 in werking getreden. De bestreden besluiten zijn van na de inwerkingtreding. Dat heeft tot gevolg dat verweerder bij het nemen van de bestreden besluiten moest toetsen aan de Tijdelijke beleidsregel. Het vertrouwensbeginsel 23. Volgens Circle K heeft verweerder constant uitgedragen (op papier, tijdens zittingen en tijdens gesprekken) dat de Tijdelijke beleidsregel slechts zou worden toegepast op lopende aanvragen en niet bij beslissingen op bezwaar. Verweerder heeft daarmee het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de Tijdelijke beleidsregel geen gevolgen zou hebben voor de reeds aan Circle K verleende vergunningen. Voor zover de ex nunc toetsing in bezwaar van toepassing was, moet daarop op basis van gerechtvaardigd vertrouwen een uitzondering worden gemaakt. 24. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank licht dat als volgt toe. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet ten eerste aannemelijk maken dat door de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en hoe het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. Ten tweede moet worden beoordeeld of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als aan de eerste twee stappen is voldaan, zal tot slot een belangenafweging moeten plaatsvinden om te beoordelen of de toezeggingen moeten worden nagekomen. 25. Tussen partijen staat niet ter discussie dat verweerder zich tot aan de uitspraak van deze rechtbank van 24 mei 2024 op het standpunt heeft gesteld dat de Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing was in situaties waarin reeds een primair besluit was genomen. Verweerder heeft de verleende vergunningen met bestreden besluiten I dan ook in stand gelaten. Verweerder heeft dat standpunt tijdens de zitting in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 24 mei 2024 ook verdedigd. De rechtbank heeft vervolgens in die uitspraak geoordeeld dat dat standpunt onjuist is. Tijdens de zitting van de nu aan de orde zijnde beroepen, heeft verweerder toegelicht dat hij heeft besloten in de uitspraak van 24 mei 2024 te berusten en daar uitvoering aan te geven. 26. De wet kent verweerder de bevoegdheid toe om Wbr-vergunningen te wijzigen en de verleende vergunningen waren nog niet onherroepelijk. De houder van een Wbr-vergunning kan aan de vergunning zelf niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat deze vergunning nooit zal worden gewijzigd of ingetrokken. Dat vertrouwen wordt naar het oordeel van de rechtbank ook niet door verweerder gewekt door de vergunningverlening in rechte te verdedigen. Circle K kon en mocht uit de uitlatingen en gedragingen van verweerder voorafgaand aan het nemen van de bestreden besluiten II redelijkerwijs niet afleiden dat verweerder ook in de toekomst, ongeacht eventuele uitspraken van de rechtbank in vergelijkbare gevallen, de Tijdelijke beleidsregel niet op haar aanvragen zou toepassen. Artikel 4:84 Awb, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de hoorplicht 27. Volgens Circle K treffen de bestreden besluiten II haar onevenredig hard, omdat de elektrische laadpunten reeds zijn gerealiseerd en in gebruik zijn genomen. Met het verwijderen van de elektrische laadpunten zijn ingrijpende werkzaamheden en hoge kosten gemoeid. Ook doet dit een onevenredige afbreuk aan de substantiële investering die Circle K wenst te doen in de energietransitie. Bovendien is Circle K volkomen overvallen door het alsnog toepassen van de Tijdelijke beleidsregel. Voorafgaand aan het nemen van de bestreden besluiten II is Circle K niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord en verweerder heeft ten onrechte niet getoetst aan artikel 4:84 Awb. Verweerder heeft daarmee gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, de hoorplicht, het motiveringsbeginsel en artikel 4:84 van de Awb. 28. Deze beroepsgrond slaagt. Uit artikel 4:84 van de Awb volgt dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. In de bestreden besluiten II overweegt verweerder in het kader van deze toets het volgende: “Er is geen sprake van een bijzonder geval dat tot afwijking van deze regel zou kunnen nopen”. 29. In lijn met de uitspraak van 24 mei 2024 is de rechtbank van oordeel dat het aan verweerder is om te beoordelen of er redenen zijn om van het beleid af te wijken. Verweerder heeft dit in de bestreden besluiten II onvoldoende gedaan. De toelichting in het verweerschrift en tijdens de zitting zijn niet voldoende om dit gebrek te kunnen passeren, omdat ook deze geen blijk geven van een gemotiveerde afweging. Het is aan verweerder om per verzorgingsplaats naar de specifieke omstandigheden te kijken en per geval te motiveren of al dan niet van de Tijdelijke beleidsregel moet worden afgeweken. Daarbij dient verweerder in ieder geval - maar niet uitsluitend - te betrekken de feitelijke situatie ter plaatse, de gevolgen van het te nemen besluit en de resterende looptijd van de vergunning of huurovereenkomst. Verweerder moet daarbij de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaren. De rechtbank zal de bestreden besluiten II daarom vernietigen en verweerder opdragen alsnog op het bezwaar te beslissen.

33. Het beroep is gegrond, omdat de bestreden besluiten II in strijd zijn met artikel 4:84 van de Awb, het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en de hoorplicht. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten I en II. Het is aan verweerder om aan het beleid te toetsen en te beoordelen of er redenen zijn om van het beleid af te wijken. De rechtbank bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak. 34. Omdat het beroep gegrond is, krijgt Circle K een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van Circle K een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Dit bedrag is eenmaal verschuldigd, omdat de twee beroepen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb worden beschouwd. 35. Omdat Circle K geen griffierecht heeft betaald, hoeft verweerder geen griffierecht aan haar te vergoeden.

De rechtbank: verklaart de beroepen gegrond; vernietigt de bestreden besluiten I (van 15 en 21 augustus 2023); vernietigt de bestreden besluiten II (van 1 augustus 2024); draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan Circle K. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, en mr. A.C. Loman en mr. M.C. Eggink, leden, in aanwezigheid van mr. S.A. Adriaanse, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2025. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Inzake AMS 23/5818. (Deze primaire vergunning is op 11 maart 2021 gewijzigd. Het bezwaar van Fastned zag ook op de gewijzigde vergunning). Inzake AMS 23/5948. Zie artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Staatscourant 2022, 32554. De werking van de Tijdelijke beleidsregel is verlengd tot 2026, zie Staatscourant 2024, 38150. ECLI:NL:RBAMS:2024:3549. Zie artikel 8:7, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zie artikel 6:19 van de Awb en bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 10 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:118 en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM6481. Zie de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:4789 en 2 januari 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:179. Zie N. Verheij, ‘Tussen toen en nu. Het relevante tijdstip voor besluitvorming in bezwaar en toetsing in beroep’, JBplus 2003/1, p. 26-47 (par. 4.2) en de conclusie van staatsraad advocaat-generaal P.J. Wattel van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738. Zie voor dit stappenplan de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. ECLI:NL:RBAMS:2024:3549. Van de Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2024:3549. Met toepassing van artikel 6:19 lid 6 van de Awb. Op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb. Op basis van artikel 1 aanhef en onder a en de bijbehorende bijlage van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).