ECLI:NL:RBAMS:2024:5560

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 23/2210 uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2024 in de zaak tussen [eiseres] , uit Amsterdam, eiseres (gemachtigden: mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna: het college (gemachtigden: mr. B.S. Jaasma, mr. M.R. Botman en mr. M.H.A. Bakkum). Inleiding 1.1. Het college heeft met de primaire besluiten van 15 juli 2022 de elf ligplaatsvergunningen van eiseres (hierna: [eiseres] ) voor de passagiersvaartuigen [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] , [naam 8] , [naam 9] , [naam 10] en [naam 11] gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, met als einddatum 1 maart 2024. Met het besluit van 6 maart 2023 (het bestreden besluit) op het bezwaar van [eiseres] is het college bij dat besluit gebleven. 1.2. [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. Met de elf besluiten van 19 april 2024 (de verlengingsbesluiten) is de einddatum van de elf ligplaatsvergunningen van [eiseres] gewijzigd naar 1 maart 2026. 1.4. De rechtbank heeft in deze zaak en de zaken genoemd in bijlage 2 bij deze uitspraak, een regiezitting gehouden op 11 april 2024, waarbij met partijen afspraken zijn gemaakt over het verloop van de procedure. 1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op maandag 10 juni 2024 in deze zaak en de zaken genoemd in bijlage 2. De zaken zijn gezamenlijk behandeld. In verschillende zaken is er op een later moment ook een individuele zitting geweest. De individuele behandeling van [eiseres] was op 17 juni 2024. Daarna heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting in deze zaak gesloten. 1.6. [eiseres] is vertegenwoordigd door [de persoon] en haar gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 1.7. Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.

2.1. De rechtbank beoordeelt of het college de ligplaatsvergunningen van [eiseres] mocht wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, onder vermelding van de einddatum van de vergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] . 2.2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Het is op dit moment nog niet bekend wanneer het college het beleid rondom de verdeelprocedure voor de exclusieve op- en afstapplekken zal hebben vormgegeven. De gemeente streeft ernaar voor 1 maart 2026 het nieuwe beleid vorm te geven, maar uit de bewoordingen van het college leidt de rechtbank af dat het niet zeker is of deze datum zal worden gehaald. Nu de ligplaatsen van [eiseres] zich bevinden bij de exclusieve op- en afstapplekken, heeft het college – in het licht van het nog niet gereed zijnde beleid rondom de op- en afstapplekken – de ligplaatsvergunningen van [eiseres] te vroeg omgezet van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De omzetting van de ligplaatsvergunningen die gaan over de exclusieve op- en afstaplocaties zijn daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Hierna legt de rechtbank nader uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Leeswijzer 3.1. De rechtbank heeft deze zaak samen met zaken van andere reders die gaan over de omzetting van de ligplaatsvergunningen op zitting behandeld. Al deze reders komen op tegen de omzetting van hun ligplaatsvergunning van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De reders hebben deels gezamenlijke (algemene) en deels afzonderlijke gronden van beroep aangevoerd. Omdat op de zitting over en weer is verwezen naar de diverse gronden, zal de rechtbank, omwille van de leesbaarheid, alle algemene gronden samen bespreken. Bij de bespreking van de algemene gronden zal de rechtbank het hebben over “de reders”. Bij de bespreking van de individuele gronden, zal de rechtbank het hebben over “ [eiseres] ”. 3.2. De rechtbank zal allereerst ingaan op de vraag of er sprake is van schaarste van ligplaatsen. Vervolgens zal de rechtbank de algemene gronden die over de wettelijke grondslag gaan bespreken. Daarna zal de rechtbank ingaan op de gronden die zijn aangevoerd in het kader van de Dienstenrichtlijn. Tot slot zullen nog de individuele gronden van [eiseres] worden besproken. 3.3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Totstandkoming van het besluit Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak? 4.1. Het college vindt dat het te druk is in de Amsterdamse binnenstad. De balans tussen bewoners en bezoekers raakt zoek. Die bezoekers worden mede aangetrokken door de passagiersvaart op de grachten en andere binnenwateren. Onder andere daarom is besloten dat er nieuw beleid voor de passagiersvaart moest komen. In 2019 is een nieuw systeem voor exploitatievergunningen vastgesteld. Er is een plafond gesteld, in Amsterdam zijn er 550 exploitatievergunningen te verlenen voor het vervoeren van passagiers. Het gevolg van dit beleid is dat de exploitatievergunningen voor het vervoeren van passagiers vanaf 2024 een beperkte looptijd krijgen. 4.2. De ligplaatsvergunning is op grond van artikel 2.3.6, vijfde lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) gekoppeld aan de exploitatievergunning. Daardoor kan een reder niet over méér ligplaatsvergunningen beschikken dan dat hij exploitatievergunningen heeft, waarmee inefficiënt gebruik van de beschikbare ruimte in openbaar water zoveel mogelijk wordt voorkomen. In het binnenwater van Amsterdam zijn er 377 ligplaatsen. Het gaat dan om de ligplaatsen in het openbaar water van Amsterdam, buiten de jachthavens. Het beperkte aantal ligplaatsen in combinatie met het beperkte aantal exploitatievergunningen – waar de ligplaatsvergunningen aan gekoppeld zijn – maakt dat de ligplaatsvergunningen volgens het college schaars zijn. Gelet op het leerstuk van schaarse vergunningen en vanwege de koppeling aan de exploitatievergunningen, dienen nieuwe ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd te worden uitgegeven en de bestaande vergunningen te worden omgezet naar bepaalde tijd. De besluitvorming 5.1. Het college heeft met de besluiten van 4 juni 2020 de exploitatievergunningen van [eiseres] voor het vervoer van personen over het openbare binnenwater van Amsterdam omgezet van vergunningen voor onbepaalde tijd naar vergunningen voor bepaalde tijd. Om te voorkomen dat de looptijd van een ligplaatsvergunning voor passagiersvaartuigen afwijkt van de looptijd van de exploitatievergunning, is ter voorbereiding van de omzetting van de ligplaatsvergunningen aan [eiseres] op 18 maart 2022 een brief gestuurd met het verzoek om de bij de gemeente bekende gegevens over de ligplaatsvergunningen te controleren. Op 21 april 2022 heeft [eiseres] daarop een reactie gegeven. 5.2. Op 24 mei 2022 heeft het college het voornemen aan [eiseres] kenbaar gemaakt om aan de elf ligplaatsvergunningen een einddatum te verbinden en [eiseres] tot 10 juni 2022 in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze kenbaar te maken. Op 24 juni 2022 heeft [eiseres] haar zienswijze gegeven op de voorgenomen besluiten. 5.3. Bij besluit van 15 juli 2022 heeft het college besloten om de elf ligplaatsvergunningen die zijn verleend voor onbepaalde tijd te wijzigen naar een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd voor de vaartuigen: [naam 4] op de locatie [locatie 1] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 5] op de locatie [locatie 1] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 3] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 2] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 1] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 6] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 7] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 9] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 11] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 8] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024; [naam 10] op de locatie [locatie 2] met als einddatum 1 maart 2024. Gelijktijdig heeft het college een algemene reactie gegeven op alle zienswijzen. Omdat het college nog werkt aan een nieuw op- en afstapbeleid voor de (semi-)exclusieve locaties eindigen de huidige rechten op die op- en afstapplekken per 1 maart 2024. Hiermee eindigen ook de ligplaatsvergunningen. 5.4. Op 26 augustus 2022 heeft [eiseres] bezwaar gemaakt tegen de omzetting van de ligplaatsvergunningen. Het college heeft op 7 november 2022 met een algemene toelichting gereageerd op de bezwaargronden van de reders. Vervolgens heeft op 1 december 2022 een hoorzitting plaatsgevonden. 5.5. Met het bestreden besluit van 6 maart 2023 heeft het college het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. Ter onderbouwing is verwezen naar het algemene advies van de bezwaarschriftencommissie en het specifieke advies van de bezwaarschriftencommissie in de zaak van [eiseres] . 5.5. Met de verlengingsbesluiten van 19 maart 2024 heeft het college besloten om de ligplaatsvergunningen voor de elf bedrijfsvaartuigen van [eiseres] te wijzigen van 1 maart 2024 naar 1 maart 2026.

6. Met de verlengingsbesluiten heeft het college het bestreden besluit vervangen. Dit betekent dat sprake is van een besluit zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet hierop heeft [eiseres] geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit. De rechtbank verklaart daarom het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk.

Is er sprake van een schaarste aan ligplaatsen? 7.1. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of ligplaatsen in het binnenwater van Amsterdam schaars zijn en de ligplaatsvergunningen daarom op een transparante manier verdeeld moeten gaan worden. 7.2. Het college heeft zich voor zijn standpunt dat sprake is van schaarste gebaseerd op verschillende beleidsdocumenten. Uit het Uitvoeringsplan ligplaatsen passagiersvaartuigen (het Uitvoeringsplan) volgt dat het college alle binnenwateren exclusief de jachthavens als referentiegebied heeft genomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft eerder geoordeeld dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat bij de vaststelling of sprake is van fysieke schaarste geen enkel beleidsmatig aspect aan de orde kan komen. Het college is dus niet gehouden om het gehele territoir waarop het college bevoegd is te betrekken bij de vraag of sprake is van fysieke schaarste. In dit geval heeft het college de jachthavens buiten het referentiegebied gehouden, omdat het college niet over deze jachthavens kan beschikken en de gemeente dus ook geen ligplaatsvergunningen kan uitgeven voor ligplekken in deze jachthavens. Deze redenering kan de rechtbank volgen. Dat de reders aanvoeren dat de begripsbepaling ‘binnenwateren’ in de Vob anders is gedefinieerd, maakt dit niet anders, omdat deze begripsbepaling alleen van belang is voor de toepassing van deze verordening en niet voor het vaststellen of sprake is van schaarste. 7.3. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden vastgesteld dat er sprake is van fysieke schaarste. De reders verwijzen naar verschillende rapporten waaruit volgens hen blijkt dat er vele locaties in Amsterdam zijn waar extra ligplaatsen kunnen worden gerealiseerd, waardoor er geen sprake is van schaarste. Het college heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat vanwege herstelwerkzaamheden aan de kades en de opgave om transport over water te gaan faciliteren het niet mogelijk is om extra ligplaatsen te creëren in Amsterdam. Dit standpunt van het college is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd omdat het college deze gemeentelijke opgaves niet concreet heeft toegelicht met bijvoorbeeld een planning en (enige) kwantitatieve gegevens. De rechtbank kan hier echter aan voorbijgaan, als wel sprake is van beleidsmatige schaarste. 7.4. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake is van beleidsmatige schaarste. De rechtbank verwijst voor dit oordeel allereerst naar de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023, waarin is geoordeeld dat het college terecht een koppeling heeft gemaakt tussen de duur van de ligplaatsvergunningen en de duur van de exploitatievergunningen. Het betoog van de reders dat de schaarste van de ligplaatsvergunningen niet gemotiveerd kan worden door te stellen dat de exploitatievergunningen schaars zijn, treft geen doel. Het standpunt van het college dat het niet efficiënt is om ligplaatsvergunningen uit te geven aan passagiersvoertuigen zonder een geldige exploitatievergunning, acht de Afdeling evenredig in verhouding tot de ermee te dienen doelen. Omdat het aantal ligplaatsvergunningen daarmee gekoppeld is aan het aantal exploitatievergunningen en deze exploitatievergunningen schaars zijn, moeten de ligplaatsvergunningen naar het oordeel van de rechtbank eveneens als een schaars recht worden aangemerkt. 7.5. De rechtbank overweegt verder dat uit de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020 volgt dat een vergunningenplafond doorgaans in een wettelijk voorschrift wordt neergelegd, maar dat een vergunningenplafond ook ‘verstopt’ kan zijn en niet expliciet hoeft te worden benoemd. Om het aantal beschikbare ligplaatsen vast te stellen heeft het college geteld hoeveel ligplaatsvergunningen zijn uitgegeven en hoeveel daadwerkelijk werden gebruikt. Dit waren 377 ligplaatsen. Het aantal ligplaatsen wordt nu bijgehouden in het ligplaatsenregister. Het aantal ‘377’ is ook terug te vinden in het Uitvoeringsplan. Dit is geen wettelijk voorschrift, maar dit is dus ook niet vereist. Het betoog van de reders dat het vergunningenplafond niet juist is vastgelegd en dat het aantal ligplaatsvergunningen onvoldoende is onderbouwd, slaagt dus niet. 7.6. Tot slot oordeelt de rechtbank dat het college redelijkerwijs het plafond op 377 ligplaatsvergunningen heeft mogen stellen. Het valt binnen de beleidsruimte van het college om dit aantal vast te stellen. De rechtbank stelt hierbij voorop dat het aantal 377 geen absoluut maximum is, maar per uitgifteronde kan fluctueren. De wijze waarop het college dit heeft gedaan, is niet onredelijk, omdat voorzienbaar is dat in verband met verschillende functies van het openbare water enige ordening van het gebruik daarvan nodig is. Als voorbeelden heeft het college genoemd de herstelwerkzaamheden aan de kades en de ruimte die gecreëerd moet worden vanwege projecten over transport over water, om verkeersroutes te ontlasten. Omdat het gaat om beleidsmatige schaarste heeft het college een keuze gemaakt die valt binnen zijn beleidsruimte. In het kader van de beleidsmatige schaarste acht de rechtbank deze onderbouwing van het college voldoende. Biedt de Vob voldoende grondslag voor de omzettingen? 8.1. De reders hebben aangevoerd dat het college op grond van de Vob niet bevoegd was om de looptijd van de ligplaatsvergunningen te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. 8.2. De rechtbank overweegt als volgt. In artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vob staat dat het college een vergunning ambtshalve kan schorsen, intrekken of wijzigen indien op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is, vanwege een belang ter bescherming waarvan de vergunning vereist is. Het college stelt zich op het standpunt dat de veranderde omstandigheden zijn dat de looptijd van de exploitatievergunningen is gewijzigd en dat hier het belang van ordening speelt. Naar het oordeel van de rechtbank is aan de hiervoor genoemde vereisten van de Vob voldaan. Dat de exploitatievergunningen zijn gewijzigd, is aan te merken als een verandering van omstandigheden waardoor een wijziging nodig is. Dit volgt ook uit de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023 waarin is geoordeeld dat de koppeling van de ligplaatsvergunning aan de exploitatievergunning terecht is. De rechtbank volgt de reders niet in hun standpunt dat de ordening niet of niet op deze manier een rol kan spelen. Het begrip ‘ordening’ gaat niet alleen over aspecten van meer ruimtelijke aard, maar ook over de wijze waarop het bestuursorgaan vrijgekomen ligplaatsen dan wel nieuw aangelegde ligplaatsen moet verdelen. 8.3. Verder overweegt de rechtbank dat de Beleidsregels wijzigen en verlenen ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen (de Beleidsregels) algemene regels omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan vastleggen. Met beleidsregels geven bestuursorganen dus invulling aan een reeds bestaande bestuursbevoegdheid. Er bestaat echter geen verplichting om een bestuursbevoegdheid in te vullen met beleidsregels. Een bestuursorgaan kan ook invulling geven door een vaste gedragslijn te hanteren, die niet is vastgelegd in beleidsregels. De rechtbank volgt de reders dan ook niet in hun betoog dat het college zijnf besluit niet had mogen baseren op de Beleidsregels. Het vervallen van de Beleidsregels op 30 november 2022 heeft niet tot gevolg dat het college zijn vaste gedragslijn zoals neergelegd in de Beleidsregels niet meer mocht hanteren.

12.1. Het beroep is gegrond omdat de verlengingsbesluiten in strijd zijn met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom de verlengingsbesluiten. Omdat dit gebrek op dit moment nog niet te herstellen is, omdat hierover nog kennis ontbreekt en niet duidelijk is wanneer deze kennis er wel zal zijn, herroept de rechtbank ook de primaire besluiten die betrekking hebben op de ligplaatsvergunningen die verbonden zijn met de exclusieve op- en afstapplekken. Dit betekent dat de rechtbank de gevolgen van de door het college genomen besluiten ongedaan maakt en [eiseres] weer over ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd beschikt. 12.2. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan [eiseres] vergoeden en krijgt [eiseres] ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van [eiseres] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk - verklaart het beroep tegen de verlengingsbesluiten gegrond; - vernietigt de verlengingsbesluiten; - herroept de primaire besluiten; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan [eiseres] moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan [eiseres] . Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Arnold, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. D.A. Segbedzi, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers en mr. G. Dos Santos ‘t Hoen, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 september 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage 1: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) Artikel 2.3.6 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden. Het eerste lid is niet van toepassing: a. […]; b. […]; c. voor het innemen van een ligplaats met een passagiersvaartuig of transportvaartuig in (een) door het college aan te wijzen jachthaven(s); d. […]. […] […] De vergunning kan alleen worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend. Artikel 2.2.6 Schorsing, intrekking of wijziging van een vergunning 1. Het college kan een vergunning ambtshalve schorsen, intrekken of wijzigen indien: a. […]; b. op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten schorsing, intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang ter bescherming waarvan de vergunning is vereist; Bijlage 2: overzicht zaaknummers Zaaknummer Eisers 1 23/1262 [reder 1] 2 23/1269 [reder 2] 3 23/1271 [reder 3] 4 23/1278 [reder 4] 5 23/1288 [reder 5] 6 23/1289 [reder 6] 7 23/1290 [reder 7] . 8 23/1292 [reder 8] 9 23/1526 [reder 9] 10 23/1533 [reder 10] 11 23/1562 [reder 11] 12 23/1594 [reder 12] 13 23/2208 [reder 13] 14 23/2210 [reder 14] 15 23/2318 [reder 15] 16 23/2329 [reder 16] 17 23/2418 [reder 17] Zie de volgende beleidsdocumenten: Nota Varen deel 1, Nota Varen deel 2, Op en afstappen passagiersvaart en het Uitvoeringsplan ligplaatsen passagiersvaartuigen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, r.o. 7.1. Zie artikel 1.1.1. van de Vob. Onderzoek van Royal Haskoning DHV ‘Ruimtelijke analyse op- en afstapplaatsen rondvaart Amsterdam' van 5 maart 2018 en het rapport ‘Locaties genoeg, frustraties teveel: eindrapportage ligplaatsenregisseur’ uit september 2013. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2888, r.o. 4.1. Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2787, r.o. 10. Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, r.o. 7. Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2787, r.o. 10. Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, r.o. 6. Zie artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Zie artikel 4:82 van de Awb en de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:429, r.o. 8 en verder.

Het college kon bij zijn motivering niet meer volstaan met enkel een verwijzing naar de Beleidsregels, maar dat heeft het college ook niet gedaan. 8.4. Voor zover is betoogd dat ook niet mocht worden verwezen naar het Uitvoeringsplan, omdat dit ook geen vastgestelde beleidsregels zijn, geldt hetzelfde: het publiceren van beleidsregels is geen voorwaarde om een bepaalde gedragslijn toe te passen. 8.5. De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat het college in beginsel op grond van de Vob de ligplaatsvergunningen van de reders kon omzetten van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing? 9.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de dienst die de reders leveren, een dienst is zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn. De vraag die aan de rechtbank voorligt is of het verbod om een ligplaats in te nemen zonder ligplaatsvergunning (het verbod), een eis is zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn. 9.2 De rechtbank overweegt dat de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Het betreft eisen die een beperking zijn van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrij verkeer van diensten tussen de landen, omdat zij de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn. De richtlijn is niet van toepassing op voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door de dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier. 9.3. De reders verwijzen in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling over het Rotterdamse parkeerverbod. In de zaak over het Rotterdamse parkeerverbod is er sprake van een parkeerverbod dat gericht is op zowel bedrijven als particulieren, die een specifieke economische activiteit ontplooien. Personen die enkel handelen als particulier worden niet geraakt door dit parkeerverbod. Daarmee valt dat specifieke Rotterdamse parkeerverbod wel onder de Dienstenrichtlijn. 9.4. De rechtbank overweegt dat dit anders is in de onderhavige zaak. De Vob bepaalt dat voor zowel particulieren (woonboten) als voor bedrijfsvaartuigen een verbod geldt om zonder vergunning een ligplaats in te nemen. De rechtbank begrijpt dat het verbod invloed heeft op de uitoefening van de economische activiteit die de reders uitoefenen. Het verbod raakt de reders echter op dezelfde wijze als personen die geen economische activiteit uitoefenen en dus enkel handelen als particulier. Daarmee is het verbod niet specifiek van invloed op de uitoefening van de economische activiteit die de reders uitoefenen. 9.5. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de Dienstenrichtlijn niet op het verbod van toepassing is. Het beroep van de reders op het arrest [arrest] kan daarom buiten bespreking blijven. Individuele gronden [eiseres] 10. [eiseres] maakt onderdeel uit van de zogenoemde Klassieke Reders. Anders dan andere reders maken de Klassieke Reders gebruik van exclusieve op- en afstaplocaties die zij gebruiken op basis van een huur- of gebruiksovereenkomst met (onder anderen) de gemeente. Onderdeel van deze op- en afstaplocaties zijn ligplaatsen die de Klassieke Reders gebruiken, waarvoor zij de ligplaatsvergunningen hebben gekregen. Deze ligplaatsen maken volgens het college onderdeel uit van de 377 beschikbare ligplaatsen, die op een transparante wijze verdeeld moeten worden. In een brief van 29 juni 2021 heeft het college alle overeenkomsten, rechten en overige aanspraken op locaties van [eiseres] opgezegd, met een opzegtermijn van drie jaar, per 1 juli 2024. Het nieuwe op- en afstapbeleid 11.1. [eiseres] voert aan dat de verlengingsbesluiten onzorgvuldig is voorbereid. [eiseres] verzorgt vanaf de jaren vijftig van de vorige eeuw passagiersvaart in Amsterdam vanuit het zogeheten Open Havenfront, het water tussen het Stationseiland met daarop het Centraal Station en het centrum van de stad. Het Open Havenfront bestaat uit een [locatie 2] en een [locatie 1] , waar [eiseres] afvaartlocaties heeft. [eiseres] heeft twee bedrijfsvaartuigen die ligplaatsen in de [locatie 1] innemen en negen bedrijfsvaartuigen die ligplaatsen innemen in de [locatie 2] . [eiseres] huurt de afvaartlocatie in de [locatie 2] van de erfpachter. Het college kan dus niet beschikken over de ligplaatsen en evenmin zullen derden toegang kunnen verkrijgen tot de ligplaatsen. Hierdoor is [eiseres] de enige potentiële gegadigde voor de ligplaatsvergunningen op deze locatie. Ook voor de [locatie 1] geldt dat [eiseres] de enige potentiële gegadigde is. De plek in de [locatie 1] is gelegen aan particulier eigendom en deze plek wordt door [eiseres] gehuurd van een derde. [eiseres] heeft een huurovereenkomst met de derde-partij gesloten voor het gebruik van de steiger. Objectief beschouwd zijn er geen andere gegadigden voor de vergunning, aangezien zij geen toegang hebben tot de steiger. De derde-partij heeft deze toestemming niet gegeven en [eiseres] zal krachtens haar huurovereenkomst zich tegen het gebruik van de steiger door andere reders verzetten. [eiseres] verwijst in dit kader naar het vonnis van de voorzieningenrechter civiel waarin het college zulks tweemaal heeft bevestigd. 11.2. Dit betoog slaagt. Het college heeft toegelicht dat het nieuwe op- en afstapbeleid leidend zal zijn voor de vraag wie de ligplaatsen op deze exclusieve op- en afstaplocaties mag gebruiken. Onder het nieuwe op- en afstapbeleid valt het sluiten van nieuwe civielrechtelijke overeenkomsten met de Klassieke Reders, waaronder [eiseres] . Om die te kunnen sluiten, zullen eerst de huidige huur- en gebruiksovereenkomsten die het college in het verleden heeft gesloten met de Klassieke Reders, moeten worden beëindigd. De rechtbank leidt hieruit af dat de ligplaatsen op deze exclusieve op- en afstaplocaties pas opnieuw verdeeld kunnen worden, als duidelijk is dat en wanneer de huidige civielrechtelijke huur- en gebruiksovereenkomsten eindigen. 11.3. De voorzieningenrechter civiel van deze rechtbank heeft geoordeeld dat een zwaarwegende grond voor opzegging van de huur- en gebruiksovereenkomsten is vereist. Vervolgens heeft de voorzieningenrechter civiel het volgende overwogen: “Het is voorts twijfelachtig of de Gemeente een zwaarwegend belang heeft bij opzegging van de overeenkomsten. Allereerst lijken de belangen waarop de Gemeente zich beroept voor beëindiging van de bestaande overeenkomsten publiekrechtelijke belangen en geen eigenaarsbelang te zijn. Ten tweede omdat het de bedoeling is om een groot aantal afmeerplaatsen toch weer in gebruik te geven bij de Klassieke Reders. Ten derde omdat het maar zeer de vraag is of, met opzegging van de overeenkomsten en herverdeling van afmeerplaatsen, het in de diverse beleidsstukken omschreven beleidsdoel dat de Gemeente voor ogen heeft zal worden bereikt. Dit houdt verband met de efficiencynorm die een centrale rol speelt in de selectie/verdeelprocedure. Tot slot kan de marktconforme beprijzing die de Gemeente (terecht) wenst, worden bereikt door in onderhandeling te treden met de Klassieke Reders. Zij hebben immers verklaard bereid te zijn (meer) voor het gebruik van de locaties te betalen”. 11.4. De voorzieningenrechter civiel van deze rechtbank heeft geoordeeld dat de verdeelprocedure zoals opgenomen in de selectieleidraad voor de (her)verdeling van het gebruik van de exclusieve op- en afstapplekken niet ongewijzigd mocht worden voortgezet.

Het college dient de bestaande huurovereenkomsten vooralsnog te respecteren. De voorzieningenrechter overwoog immers dat een zwaarwegend belang voor opzegging van de huurovereenkomsten van de exclusieve op- en afstaplocaties is vereist en dat het twijfelachtig is of de gemeente dat zwaarwegende belang heeft. Overeenkomstig dit vonnis heeft het college de verdeelprocedure voor de exclusieve op- en afstapplekken gepauzeerd. Het is het college duidelijk geworden dat, gelet op de ontwikkelingen, een verdeling van de exclusieve op- en afstapplekken met ingang van 1 juli 2024 niet meer mogelijk was. Het college heeft in dat verband besloten om de ligplaatsvergunningen op de huidige exclusieve op- en afstaplocaties te verlengen tot 1 maart 2026. 11.5. Ten tijde van het nemen van de verlengingsbesluiten was er dus geen zicht op een datum waarop de huur- en gebruiksovereenkomsten voor de exclusieve op- en afstaplocaties zullen eindigen. Over het nieuwe beleid voor de exclusieve op- en afstapplekken heeft het college in het verweerschrift geschreven dat het beleid op dit moment vormgegeven wordt en dat het streven erop gericht is om voor 1 maart 2026 een nieuwe verdeelprocedure voor de exclusieve op- en afstapplekken te hebben afgerond. De gemeente streeft ernaar voor die datum een verdeelprocedure voor de exclusieve op- en afstapplekken te hebben afgerond en nieuwe privaatrechtelijke overeenkomsten te zijn aangegaan. Afhankelijk van die uitkomst zullen ook ligplaatsvergunningen worden verleend, aldus het college. Uit de bewoordingen van het college leidt de rechtbank af dat het niet zeker is of deze datum zal worden gehaald. 11.6. Het nieuwe beleid rondom de exclusieve op- en afstapplekken is nog niet klaar. Het is onduidelijk wanneer dat zo zal zijn. Op de zittingen hebben partijen toegelicht dat er nog verschillende procedures lopen hierover. Daarmee is het ook onduidelijk, mede gezien de uitspraak van de voorzieningenrechter civiel, wanneer de huidige huur- en gebruiksovereenkomsten die zien op de [locatie 2] zullen eindigen. Ook voor de ligplaatsen in de [locatie 1] moet vooralsnog worden uitgegaan van het bestaan van een huurovereenkomst tussen [eiseres] en de erfpachter. Het bestaan van deze huurovereenkomst wordt door het college niet betwist en vooralsnog is er geen zicht op het einde van de huurovereenkomst. Op de zitting is ter sprake gekomen dat er onduidelijkheid zou bestaan over de reikwijdte van deze huurovereenkomst. Het is onduidelijk of de locatie van de steiger waaraan [eiseres] haar bedrijfsvaartuigen aanmeert onder de gesloten civielrechtelijke huurovereenkomst valt. Dat deze onduidelijkheid bestaat, maakt niet dat het college er zonder meer vanuit kan gaan dat er geen civielrechtelijke aanspraken zijn ten aanzien van de ligplaatsen in de [locatie 1] . Daarbij komt dat het college ook de ligplaatsen van [eiseres] aan de [locatie 1] onder de exclusieve op- en afstaplocaties schaart en de overeenkomsten en civielrechtelijke aanspraken van [eiseres] heeft opgezegd. Daarom is de rechtbank van oordeel dat de ligplaatsen van [eiseres] onder hetzelfde regime vallen als die van de andere Klassieke Reders. 11.7. De rechtbank is van oordeel dat het college de ligplaatsvergunningen van [eiseres] te vroeg heeft omgezet van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Naar het oordeel van de rechtbank had het college op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel moeten wachten tot er duidelijkheid is over de status van de huidige civielrechtelijke overeenkomsten die [eiseres] heeft gesloten, de datum waarop die zullen eindigen en er duidelijkheid is over het nieuwe beleid dat het college gaat vaststellen. De omzetting van de ligplaatsvergunningen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. 11.8. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat het college zijn besluit om de ligplaatsvergunningen van [eiseres] te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd met als einddatum 1 maart 2026 niet heeft gebaseerd op een zorgvuldige voorbereiding en niet goed heeft gemotiveerd.