ECLI:NL:RBAMS:2024:3549

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 23/5570, 23/5751, 23/5783, 23/5784, 23/5785, 23/5816 en 23/5817, 23/5868 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2024 in de zaken tussen de besloten vennootschap Fastned B.V. (Fastned), te Amsterdam, eiseres (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder (gemachtigden: mr. K.E. Masmeijer, mr. M.E.G. Otten, M. Top, mr. E.W. Vervelde en [naam 1] ). Als derde-partijen hebben aan de zaken deelgenomen: In de zaken met zaaknummers AMS 23/5570, 23/5751, 23/5783, 23/5784, 23/5785, 23/5816 en 23/5817: de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (Shell), te Rotterdam, vergunninghouder (gemachtigden: mr. R.J. Donkersloot en mr. J.E. van der Holst). In de zaak met zaaknummer AMS 23/5868: BP Europe SE/BP Nederland (BP), te Rotterdam, vergunninghouder (gemachtigde: G.J. van de Zeeuw-Mulder) Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Fastned tegen de aan Shell en BP verleende vergunningen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor: - een energielaadpunt met vier laadplekken als aanvullende voorziening bij het benzinestation langs [rijksweg 1] op [verzorgingsplaats 1] in de gemeente Arnhem (AMS 23/5570); - een energielaadpunt met twee laadplekken als aanvullende voorziening bij het benzinestation langs [rijksweg 2] op [verzorgingsplaats 2] in de gemeente Apeldoorn (AMS 23/5751); - een energielaadpunt met twee laadplekken als aanvullende voorziening bij het benzinestation langs [rijksweg 3] op [verzorgingsplaats 3] in de gemeente Apeldoorn (AMS 23/5783); - twee energielaadpunten met twee laadplekken als aanvullende voorziening bij het benzinestation langs [rijksweg 4] op [verzorgingsplaats 4] in de gemeente Staphorst (AMS 23/5784); - een energielaadpunt met vier laadplekken als aanvullende voorziening bij het benzinestation langs [rijksweg 4] op [verzorgingsplaats 5] in de gemeente Zwolle (AMS 23/5785); - een energielaadpunt met twee laadplekken als aanvullende voorziening bij het benzinestation langs [rijksweg 2] op [verzorgingsplaats 6] in de gemeente Rijssen-Holten (AMS 23/5816); - een energielaadpunt met vier laadplekken als aanvullende voorziening bij het benzinestation langs [rijksweg 5] op [verzorgingsplaats 7] in de gemeente Neder-Betuwe (AMS 23/5817); en - een energielaadpunt met vier laadplekken als aanvullende voorziening bij het benzinestation langs [rijksweg 6] op [verzorgingsplaats 8] in de gemeente Oegstgeest (AMS 23/5868). 1.1. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.2. De rechtbank heeft de beroepen gelijktijdig met de zaak AMS 23/5246 behandeld op de zitting van 15 april 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned en [naam 2] , de gemachtigden van de minister, de gemachtigden van Shell en mr. L. Yuen. Namens BP is niemand verschenen. Totstandkoming van de besluiten Zaaknummer 23/5570 ( [verzorgingsplaats 1] ) 2. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 1] als basisvoorziening op grond van de Wbr. De huurrechten van het benzinestation lopen af op 9 september 2035. Fastned beschikt over een vergunning voor een energielaadpunt met vier laadplekken als basisvoorziening. Deze vergunning loopt tot 10 juni 2030. 2.1. Op 17 januari 2019 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor een energielaadpunt met twee laadplekken op [verzorgingsplaats 1] als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Op 24 juni 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 2.2. Op 18 oktober 2019 heeft Shell een aanvraag ingediend tot wijziging van de vergunning. De wijziging betrof een locatiewijziging om de laadplekken te verplaatsen naar het voorterrein van de shop. Met een besluit van 20 februari 2020 heeft de minister de gevraagde wijzigingsvergunning verleend. 2.3. Op 14 juli 2021 heeft Shell nogmaals een aanvraag ingediend tot wijziging van de vergunning. Deze wijziging betrof een uitbreiding van twee naar vier laadplekken. Met een besluit van 29 oktober 2021 heeft de minister de gevraagde wijzigingsvergunning verleend. 2.4. Met het bestreden besluit van 1 augustus 2023 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 29 oktober 2021 in stand gelaten. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Zaaknummer 23/5751 ( [verzorgingsplaats 2] ) 3. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 2] als basisvoorziening op grond van de Wbr. De huurrechten van het benzinestation lopen af op 14 september 2037. Fastned beschikt over een vergunning voor een energielaadpunt met acht laadplekken als basisvoorziening. Deze vergunning loopt tot 22 april 2029. 3.1. Op 18 juni 2019 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor een energielaadpunt met twee laadplekken op [verzorgingsplaats 2] als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Op 5 november 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 3.2. Met het bestreden besluit van 10 augustus 2023 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 5 november 2019 in stand gelaten. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Zaaknummer 23/5783 ( [verzorgingsplaats 3] ) 4. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 3] als basisvoorziening op grond van de Wbr. De huurrechten van het benzinestation lopen af op 9 september 2030. Fastned beschikt over een vergunning voor een energielaadpunt met acht laadplekken als basisvoorziening. Deze vergunning loopt tot 5 juni 2028. 4.1. Op 17 januari 2019 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor een energielaadpunt met twee laadplekken op [verzorgingsplaats 3] als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Op 2 juli 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 4.2. Op 18 oktober 2019 heeft Shell een aanvraag ingediend tot wijziging van de vergunning. De wijziging betrof het toestaan van haaks parkeren in plaats van kamparkeren bij de laadplekken. Met een besluit van 17 december 2019 heeft de minister de gevraagde wijzigingsvergunning verleend. 4.3. Met het bestreden besluit van 9 augustus 2023 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 2 juli 2019 in stand gelaten. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Zaaknummer 23/5784 ( [verzorgingsplaats 4] ) 5. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 4] als basisvoorziening op grond van de Wbr. De huurrechten van het benzinestation lopen af op 13 september 2032. Fastned beschikt over een vergunning voor een energielaadpunt met vier laadplekken als basisvoorziening.

11. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de genoemde Wbr-vergunningen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening bij de benzinestations aan Shell en BP te verlenen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de gestroomlijnde beroepsgronden van Fastned in een nader stuk van 6 maart 2024 dat Fastned op verzoek van de rechtbank heeft ingediend. De rechtbank beschouwt daarmee de eerder ingediende beroepschriften als vervangen. 11.1. De rechtbank stelt vast dat Fastned de beroepsgrond over artikel 4 van de Tijdelijke beleidsregel in een nader stuk van 3 april 2024 heeft ingetrokken. De rechtbank laat deze beroepsgrond daarom onbesproken. 11.2. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 12. Fastned voert in alle zaken aan dat de minister ten onrechte niet de Tijdelijke beleidsregel heeft toegepast. Volgens Fastned moet de minister in de bezwaarfase een volledige heroverweging verrichten en een besluit nemen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing op bezwaar. Het op dat moment geldende recht of beleid moet worden toegepast. Dat betekent dat de minister had moeten toetsen aan de ten tijde van de beslissingen op bezwaren geldende Tijdelijke beleidsregel en op grond daarvan de looptijd van de verleende vergunningen had moeten verkorten. Volgens Fastned bevat de tekst van de Tijdelijke beleidsregel, noch de toelichting daarop, een expliciete overgangsregel op grond waarvan zou moeten worden afgeweken van het uitgangspunt dat gewijzigde beleidsregels moeten worden toegepast bij beslissingen op bezwaar. Ook de bestreden besluiten bevatten daarvoor geen deugdelijke motivering. De enkele stelling dat in de bezwaarfase geen sprake meer is van een ‘lopende aanvraag’, is hiervoor onvoldoende. Dat geldt namelijk voor alle beslissingen op bezwaar en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft juist voor de categorie beslissingen op bezwaar de hoofdregel geformuleerd dat deze moeten worden gebaseerd op gewijzigde beleidsregels, aldus Fastned. 13. De minister stelt zich op het standpunt dat de Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing is op de bestreden besluiten. De Tijdelijke beleidsregel is slechts van toepassing op ‘lopende aanvragen’. Volgens de minister is in deze gevallen geen sprake van een lopende aanvraag, omdat er al is beslist op de aanvragen met de primaire beslissingen. Uit de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel blijkt volgens de minister dat de beleidsregel slechts wordt toegepast op aanvragen waarop nog niet is besloten, ook indien op het moment van inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel (al) een ontwerpbeschikking ter inzage is gelegd. Anders dan na het nemen van een primaire beslissing met toepassing van de reguliere procedure, is bij de terinzagelegging van een ontwerpbesluit met toepassing van de uitgebreide uniforme procedure immers nog niet op de aanvraag beslist. De aanvraag loopt in dat geval nog steeds. 14. De rechtbank volgt het standpunt van de minister niet. Als hoofdregel bij de heroverweging in bezwaar geldt dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid (ex nunc toetsing). Wat betreft het geldende recht of beleid, betekent dit dat het bestuursorgaan zich bij een wijziging van dat recht of beleid ten tijde van de heroverweging rekenschap moet geven van eventueel overgangsrecht of een in het beleid opgenomen overgangsregel. Dat het tijdsverloop tussen het eerdere besluit en het besluit op bezwaar aanzienlijk is, staat in beginsel niet in de weg aan het meenemen van nieuwe ontwikkelingen. 15. De Tijdelijke beleidsregel is op 23 december 2022 in de Staatscourant geplaatst en dus op 24 december 2022 in werking is getreden. Dat is vóór de bestreden besluiten. In de beleidsregel is geen overgangsregel opgenomen, zodat deze vanaf de inwerkingtreding – en dus op het moment van het nemen van de bestreden besluiten – moest worden toegepast. Dat in de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel staat dat de beleidsregel met onmiddellijke werking van toepassing is op lopende aanvragen, kan niet worden aangemerkt als overgangsregel en maakt dit dus niet anders. Als de minister een uitzondering had willen maken voor bijvoorbeeld aanvragen waarop al een primair besluit is genomen, dan had hij dat expliciet in de beleidsregels moeten opnemen. Daar is niet voor gekozen. Daar komt bij dat uit de toelichting niet volgt dat in het geval van een heroverweging in bezwaar geen sprake meer is van een lopende aanvraag. In de toelichting staat slechts dat ontwerpvergunningen die reeds ter inzage zijn gelegd ook vallen onder lopende aanvragen. Daarbij is kennelijk alleen aandacht besteed aan de situatie waarin is gekozen voor toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Op de situatie waarin de reguliere voorbereidingsprocedure is gevolgd, geen ontwerpbeschikking ter inzage is gelegd en bezwaar is gemaakt tegen het besluit op de aanvraag, zoals in de zaken die hier aan de orde zijn, is in de toelichting niet ingegaan. Niet valt in te zien dat de keuze van de minister om de reguliere in plaats van de uitgebreide procedure te volgen een uitzondering op de toepasselijkheid van de Tijdelijke beleidsregel rechtvaardigt. Kortom, de minister had in het kader van een volledige heroverweging in bezwaar moeten toetsen aan de Tijdelijke beleidsregel. De bestreden besluiten zijn daarom onvoldoende gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen. 16. Voor zover de minister stelt dat het alsnog verkorten van de looptijd van de vergunning in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, volgt de rechtbank dit niet. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen volgt noch uit de Tijdelijke beleidsregel, noch uit de toelichting daarop dat bij de heroverweging in bezwaar geen sprake meer is van een lopende aanvraag. Ook het feit dat vergunninghouders als gevolg van de toepassing van de Tijdelijke beleidsregel bij de heroverweging in bezwaar in een slechtere positie kunnen komen te verkeren levert op zichzelf geen strijd op met het rechtszekerheidsbeginsel en zet de hoofdregel van ex nunc toetsing niet opzij. De mogelijkheid van een andere, voor de vergunninghouder minder gunstige, beslissing als resultaat van de heroverweging in bezwaar is immers inherent aan die toets.

17. De beroepen zijn gegrond. De besluiten moeten worden vernietigd, omdat die niet deugdelijk zijn gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaken te voorzien, omdat dit te zeer zou ingrijpen in de bestuurlijke vrijheid die de minister heeft. Het is namelijk aan de minister om aan het beleid te toetsen en te beoordelen of er redenen zijn om van het beleid af te wijken. De minister moet daarom nieuwe besluiten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. 17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan Fastned het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Dat komt in dit geval op een totaalbedrag van € 2.920,- (acht keer € 365,-). 19. De rechtbank veroordeelt de minister ook in de door Fastned gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,-. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bbp dienen te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. Dit brengt met zich dat voor het indienen van beroep 1 punt wordt toegekend, evenals voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1,5.

De rechtbank: - verklaart de beroepen gegrond; - vernietigt de bestreden besluiten; - draagt de minister op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt de minister in de proceskosten van Fastned tot een bedrag van € 2.625,-; - draagt de minister op de betaalde griffierechten van in totaal € 2.920,- aan Fastned te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, en mr. J.F. Kuiken en mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.

Deze vergunning loopt tot 19 mei 2030. 5.1. Op 21 maart 2019 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor twee energielaadpunten met in totaal twee laadplekken op [verzorgingsplaats 4] als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Op 11 juli 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 5.2. Op 18 oktober 2019 heeft Shell een aanvraag ingediend tot wijziging van de op 11 juli 2019 verleende vergunning. Deze wijziging betrof een uitbreiding van twee naar vier laadplekken. Met een besluit van 17 december 2019 heeft de minister de gevraagde wijzigingsvergunning verleend. Het bezwaar van Fastned richt zich ook tegen dit besluit. 5.3. Met het bestreden besluit van 9 augustus 2023 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 11 juli 2019, zoals gewijzigd op 17 december 2019, in stand gelaten. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Zaaknummer 23/5785 ( [verzorgingsplaats 5] ) 6. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 5] als basisvoorziening op grond van de Wbr. De huurrechten van het benzinestation lopen af op 11 september 2034. Fastned beschikt over een vergunning voor een energielaadpunt met zes laadplekken als basisvoorziening. Deze vergunning loopt tot 17 november 2029. 6.1. Op 21 december 2020 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor een energielaadpunt met vier laadplekken op [verzorgingsplaats 5] als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Met een besluit van 26 oktober 2021 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 6.2. Op 5 april 2022 heeft Shell een aanvraag ingediend tot wijziging van de op 26 oktober 2021 verleende vergunning. De wijziging betrof een noodzakelijke verplaatsing van het energielaadpunt. Met een besluit van 27 juni 2022 heeft de minister de gevraagde wijzigingsvergunning verleend. 6.3. Met het bestreden besluit van 31 juli 2023 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 27 juni 2022 in stand gelaten. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Zaaknummer 23/5816 ( [verzorgingsplaats 6] ) 7. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 6] als basisvoorziening op grond van de Wbr. De huurrechten van het benzinestation lopen af op 11 september 2034. Fastned beschikt over een vergunning voor een energielaadpunt met vier laadplekken als basisvoorziening. Deze vergunning loopt tot 2 januari 2029. 7.1. Op 20 maart 2020 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor een energielaadpunt met twee laadplekken op [verzorgingsplaats 6] als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Met een besluit van 18 mei 2020 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 7.2. Met het bestreden besluit van 14 augustus 2023 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 18 mei 2020 in stand gelaten. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Zaaknummer 23/5817 ( [verzorgingsplaats 7] ) 8. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 7] als basisvoorziening op grond van de Wbr. De huurrechten van het benzinestation lopen af op 11 september 2034. Fastned beschikt over een vergunning voor een energielaadpunt met vier laadplekken als basisvoorziening. Deze vergunning loopt tot 30 juli 2028. 8.1. Op 17 juni 2019 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor een energielaadpunt met vier laadplekken op [verzorgingsplaats 7] als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Met een besluit van 14 november 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 8.2. Met het bestreden besluit van 14 augustus 2023 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 14 november 2019 in stand gelaten. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Zaaknummer 23/5868 ( [verzorgingsplaats 8] ) 9. BP beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 8] als basisvoorziening op grond van de Wbr. De huurrechten van het benzinestation lopen af op 12 september 2033. Fastned beschikt over een vergunning voor een energielaadpunt met vier laadplekken als basisvoorziening. Deze vergunning loopt tot 11 april 2029. 9.1. Op 4 maart 2022 heeft BP een Wbr-vergunning aangevraagd voor een energielaadpunt met twee laadplekken. Op 12 oktober 2022 heeft de minister de gevraagde vergunning aan BP verleend, met een looptijd van 15 jaar. Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 9.2. Met het bestreden besluit van 17 augustus 2023 heeft de minister de aan BP verleende vergunning gewijzigd voor wat betreft de looptijd van de vergunning. In het bestreden besluit is de looptijd van de vergunning gekoppeld aan het gebruiksrecht voor de basisvoorziening benzinestation van BP die loopt tot 12 september 2033. Het bezwaar van Fastned is op dit punt gegrond verklaard. Voor het overige heeft de minister het besluit van 12 oktober 2022 in stand gelaten. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Juridisch kader 10. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om Wbr-vergunning is ingediend, is in deze zaken de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet. 10.1. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid. 10.2. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en – voor zover in deze zaak relevant – in 2022 gewijzigd.