ECLI:NL:RBAMS:2023:7306

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 22/1479 , AMS 22/2520 en AMS 22/5069 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 november 2023 in de zaken tussen Rofarma Holding B.V. uit Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. J.B.M. Swart), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna te noemen het college (gemachtigde: mr. J.H.G. van den Boorn en mr. R. d’Hooghe). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres (hierna: Rofarma) tegen de last onder dwangsom van € 50.000,- die het college heeft opgelegd, de invordering van deze dwangsom en de door het college opgelegde bestuurlijke boete van € 43.500,-. Het college is daartoe overgegaan, omdat de woning aan de [adres 1] in Amsterdam zonder een daartoe vereiste omzettingsvergunning van een zelfstandige woonruimte is omgezet naar meerdere onzelfstandige woonruimten. Last onder dwangsom ( AMS 22/1479 ) 2. Met het besluit van 13 augustus 2020 (het primaire besluit I) heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Met het besluit van 3 februari 2022 (het bestreden besluit I) heeft het college het bezwaar van Rofarma kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Invordering verbeurde dwangsom ( AMS 22/2520 ) 3. Met het het besluit van 7 oktober 2021 (het primaire besluit II) heeft het college besloten om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Met het besluit van 4 april 2022 (bestreden besluit II) heeft het college het bezwaar van Rofarma ongegrond verklaard. Bestuurlijke boete ( AMS 22/5069 ) 4. Met het besluit van 27 januari 2022 (het primaire besluit III) heeft het college een bestuurlijke boete opgelegd aan Rofarma. Met het besluit van 26 september 2022 (het bestreden besluit III) heeft het college het bezwaar van Rofarma ongegrond verklaard. Alle zaken 5.1. Rofarma heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 5.2. De rechtbank heeft de beroepen op 10 oktober 2023 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Rofarma, vertegenwoordigd door haar bestuurder de heer [naam 5] , de gemachtigde van Roforma, de gemachtigden van het college en de heer [naam 2] (beheerder namens Rofarma). Totstandkoming van de besluiten 6. 6.1. Rofarma is eigenaar van de woning aan de [adres 1] in Amsterdam. De woning heeft vier bouwlagen. Op de begane grond zijn twee slaapkamers. Daarnaast is er een slaapkamer met een eigen keuken en badkamer. Er is een apart, gedeeld toilet. Op de eerste verdieping zijn twee slaapkamers en een gedeelde woonkeuken. Op de tweede verdieping zijn drie slaapkamers waarvan er één een eigen douche heeft. Daarnaast is er een gedeelde badkamer met toilet. Op de derde verdieping is er een slaapkamer, een douche en een apart toilet. 6.2. In verband met het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit heeft het college onderzoek verricht naar het gebruik van de woning. Het college heeft na eerdere onderzoeken van 4 september 2018 en 26 februari 2020 opdracht gegeven om nogmaals onderzoek te verrichten naar de feitelijke situatie in de woning. Volgens de gegevens uit de BRP stonden er op 4 september 2018 zeven personen, op 26 februari 2020 negen personen en op 17 juni 2021 en 28 juli 2021 tien personen ingeschreven op het adres. 6.3. Het college heeft aan Rofarma een last onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit I). De last strekt tot het ongedaan maken van de overtreding van artikel 21, aanhef en onder sub c van de Huisvestingswet 2014, door het strijdig gebruik van de woning te beëindigen en beëindigd te houden. Indien hier niet of niet voldoende aan wordt voldaan, verbeurt Rofarma een dwangsom van € 50.000,-. Aan dit besluit liggen de rapporten van de bevindingen van 13 augustus 2019 en 26 februari 2020 ten grondslag. 6.4. Vervolgens is op 17 juli 2021 en op 28 juli 2021 een hercontrole uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat Rofarma de eerdergenoemde overtreding niet ongedaan heeft gemaakt. Het college heeft vervolgens de dwangsom van € 50.000,- ingevorderd (het primaire besluit II). 6.5. Tot slot heeft het college aan Rofarma met het primaire besluit III een bestuurlijke boete van € 43.500,- opgelegd omdat, zonder vergunning, een zelfstandige woonruimte in negen onzelfstandige woonruimten is omgezet of omgezet is gehouden. Doordat de woning aan meer dan het aantal toegestane personen (negen huishoudens) in gebruik is gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren. Dit is in strijd met artikel 21, aanhef en onder sub c van de Huisvestingswet 2014. Aan dit besluit liggen de rapporten van de bevindingen van 17 juni 2021 en 28 juli 2021 ten grondslag. Het college merkt op dat sprake is van recidive. Al voor 17 juni 2021 en 28 juli 2021 is namelijk geconstateerd dat Rofarma artikel 21, aanhef en onder sub c van de Huisvestingswet 2014 heeft overtreden. Naar aanleiding van een buitendienstonderzoek van 4 september 2018 had het college al op 27 maart 2019 aan Rofarma een bestuurlijke boete opgelegd.

Samenvatting van het oordeel van de rechtbank 7. 7.1. De rechtbank oordeelt dat de last onder dwangsom van 13 augustus 2020 (het primaire besluit I) pas is bekendgemaakt door het besluit op 25 oktober 2021 aan de gemachtigde van Rofarma toe te sturen. Daardoor heeft Rofarma tijdig bezwaar aangetekend. De beslissing op bezwaar ten aanzien van het invorderingsbesluit wordt vernietigd en het primaire besluit wordt herroepen, omdat op het moment dat het college het primaire besluit II nam, de begunstigingstermijn nog niet was verlopen. De rechtbank oordeelt verder dat Rofarma terecht is aangemerkt als overtreder, waardoor het beroep tegen het opleggen van de boete niet slaagt. De boete zal niet worden gematigd. 7.2. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Last onder dwangsom 8. 8.1. Rofarma vindt dat het bezwaarschrift van Rofarma tegen het primaire besluit I ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Rofarma heeft het primaire besluit I pas op 25 oktober 2021 ontvangen en heeft hiertegen bezwaar ingediend op 8 november 2021. Hiermee is het bezwaar binnen de termijn ingediend, aldus Rofarma. 8.2. De rechtbank overweegt als volgt. Namens Rofarma heeft de heer [naam 3] zich op 12 april 2019 per e-mail bij het college gemeld naar aanleiding van het voornemen van het college van 27 maart 2019 om een last onder dwangsom op te leggen. De vraag is of deze e-mail van [naam 3] moet worden aangemerkt als een zienswijze. Als iemand reageert op een voornemen is dat in beginsel een zienswijze. Echter, [naam 3] ging in zijn e-mail van 12 april 2019 inhoudelijk niet in op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. In zijn mail van 12 april 2019 komt het woord zienswijze niet voor. [naam 3] geeft aan dat Rofarma een aanvraag voor een omzettingsvergunning wil indienen om de door het college geconstateerde illegale situatie te legaliseren. In het voornemen verwijst het college naar de legalisatiebrief van het college van 6 februari 2019. Vervolgens laat [naam 3] op 24 april 2019 per mail weten dat Rofarma de aanvraag voor een omzettingsvergunning heeft ingediend. Daarna bericht het college op 15 juli 2019 per e-mail aan [naam 3] dat de aanvraag voor de omzettingsvergunning buiten behandeling is gesteld. Op 23 juli 2019 vraagt [naam 3] op grond waarvan de aanvraag buiten behandeling is gesteld. Al het mailcontact gaat over legalisatie en niet over het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Vervolgens stuurt het college op 10 december 2019 de afwijzing van de aanvraag voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar acht onzelfstandige woonruimten, rechtstreeks naar Rofarma. Pas op 13 augustus 2020 wordt de last onder dwangsom opgelegd, deze stuurt het college alleen aan [naam 3] . 8.3. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het college [naam 3] mocht aanmerken als gemachtigde in de zaak die gaat over de last onder dwangsom. Allereerst geldt dat het college op grond van artikel 2:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aan een gemachtigde een schriftelijke volmacht kan vragen. Dat heeft het college niet gedaan. Gelet op het feit dat het college haar besluit van 10 december 2019 rechtsreeks aan Rofarma stuurde, gelet op het tijdsverloop tussen het laatste contact met [naam 3] en het opleggen van de last onder dwangsom, en gelet op het feit dat het contact met [naam 3] alleen ging over de aanvraag van de omgevingsvergunning, lag het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van het college om te controleren of [naam 3] , die geen advocaat is, in augustus 2020 optrad als gemachtigde van Rofarma ten aanzien van de last onder dwangsom. Het college mocht hier niet vanuit gaan. Gelet op de mailwisselingen is het aannemelijk dat [naam 3] alleen opdracht had Rofarma bij te staan bij de vergunningaanvraag. Het college had er bovendien ook voor kunnen kiezen om zowel aan [naam 3] als aan Rofarma het besluit toe te sturen. 8.4. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de last onder dwangsom op 13 augustus 2020 niet op de juiste wijze is bekendgemaakt. Dit besluit, het primaire besluit I, is pas bekendgemaakt op 25 oktober 2021, toen het college het besluit aan mr. Swart stuurde. Niet is gebleken dat het college de last onder dwangsom tussen 13 augustus 2020 en 25 oktober 2021 nogmaals aan Rofarma heeft gestuurd. Als gevolg daarvan heeft Rofarma wel op tijd bezwaar aangetekend. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit I vernietigen en bepalen dat college binnen zes weken op het bezwaar van Rofarma beslist. Het beroep tegen de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar is gegrond. Het invorderingsbesluit 9. 9.1. De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat de bekendmaking van het primaire besluit I pas is gebeurd door het besluit op 25 oktober 2021 aan gemachtigde van Rofarma (mr. Swart) toe te sturen. De begunstigingstermijn is pas vanaf dat moment ingegaan. De invordering van de verbeurde dwangsom (het primaire besluit II) is op 7 oktober 2021 bekendgemaakt. Dit is vóór de bekendmaking van de last onder dwangsom, en dus ook voordat de begunstigingstermijn was verstreken. Hierdoor had de dwangsom op 7 oktober 2021 niet ingevorderd mogen worden. 9.2. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar ten aanzien van het invorderingsbesluit. Het beroep tegen het bestreden besluit II is gegrond. De rechtbank zal het invorderingsbesluit, het primaire besluit II, herroepen. Overtrederschap 10. 10.1. Dat betekent dat de rechtbank nu alleen nog dient te beoordelen of het college de boete mocht opleggen. 10.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning zonder de daartoe vereiste omzettingsvergunning van een zelfstandige woonruimte is omgezet naar meerdere onzelfstandige woonruimten. De overtreding staat vast. Wat partijen verdeeld houdt, is de vraag of Rofarma kan worden aangemerkt als overtreder. 10.3. Rofarma voert aan dat zij niet aangemerkt kan worden als overtreder. Zij heeft de woning immers zelf niet omgezet. Rofarma had de woning sinds 2016 verhuurd aan de stichting [naam stichting] (hierna: de stichting). De stichting heeft de woning vervolgens in strijd met de huurovereenkomst onderverhuurd. Rofarma bestrijdt dat zij kan worden aangemerkt als functioneel overtreder, omdat zij niet op de hoogte is geweest van de overtreding. Volgens Rofarma kan de boete geen stand houden. 10.4. De rechtbank overweegt als volgt. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is in haar uitspraken van 31 mei 2023 ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel al sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. De Afdeling heeft daarbij aansluiting gezocht bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. 10.5. De rechtbank stelt vast dat Rofarma eigenaar is van de woning. De overtreding houdt direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt.

13. 13.1. Het beroep tegen de last onder dwangsom ( AMS 22/1479 ), die is opgelegd met het primaire besluit I, is gegrond. Het bezwaar van Rofarma was ontvankelijk. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit I. Het college zal alsnog inhoudelijk binnen zes weken moeten beslissen op het bezwaarschrift. 13.2. De rechtbank verklaart het beroep in de zaak tegen de invordering van de last onder dwangsom ( AMS 22/2520 ) gegrond. Dit betekent dat Rofarma gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit II. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak. De rechtbank bepaalt dat het primaire besluit II wordt herroepen en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. 13.3. Omdat de beroepen ten aanzien van de bestreden besluiten I en II gerond zijn, heeft Rofarma recht op een proceskostenveroordeling. Daarvoor geldt dat de rechtbank de drie beroepen als drie afzonderlijke zaken beschouwt. Rofarma heeft namelijk drie beroepschriften ingediend op drie verschillende momenten. Hetzelfde geldt voor de bezwaarschriften. Wel geldt dat de drie zaken in beroep op één zitting zijn behandeld. De proceskostenvergoeding stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand daarom vast op € 3.705,- (2 punten voor indienen beroepschrift, 1 punt voor verschijnen ter zitting met waarde van € 837,- en 2 punten voor indienen bezwaarschrift met waarde van € 597,-. Voor alle punten geldt een wegingsfactor van 1). 13.4. Het beroep tegen bestreden besluit III, is ongegrond. Dit betekent dat Rofarma geen gelijk krijgt en de boete in stand blijft. 13.5. Het college dient het door Rofarma betaalde griffierecht van € 549,- te vergoeden. De rechtbank heeft per abuis € 184,- in rekening gebracht in de zaak van het invorderingsbesluit met zaaknummer AMS 22/2520 , dat wordt nu niet meer hersteld.

De rechtbank, in de procedure met nummer: AMS 22/1479 (de last onder dwangsom) verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit I; draagt het college op om binnen zes weken inhoudelijk te beslissen op het bezwaarschrift; draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan Rofarma te vergoeden. De rechtbank, in de procedure met nummer: AMS 22/2520 (het invorderingsbesluit) verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit II; herroept het primaire besluit II; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het primaire besluit II; draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan Rofarma te vergoeden. De rechtbank, in de procedures met nummers: AMS 22/1479 en 22/2520 - veroordeelt het college in de proceskosten van Rofarma tot een bedrag van € 3.705,-. De rechtbank, in de procedure met nummer: AMS 22/5069 (de boete) - verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, rechter, in aanwezigheid van mr.C. Simonis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Huisvestingswet 2014 Volgens artikel 21, eerste lid, onder c, is het verboden om een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. In artikel 35 is de bevoegdheid om een boete op te leggen neergelegd. Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 Volgens artikel 1 sub k wordt onder huishouden verstaan een alleenstaande, dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren waarbij er sprake is van bewuste wederzijdse zorg en taakverdeling die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat en waarbij de intentie bestaat om voor onbepaalde periode samen te wonen. Volgens artikel 1 sub v wordt onder onzelfstandige woonruimte verstaan een woonruimte welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals een keuken en sanitaire voorzieningen. Volgens artikel 1 sub oo wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan een woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Uit artikel 3.1.1, lid 1 volgt dat als woonruimten waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d van de Huisvestingswet alle woonruimten in de gemeente Amsterdam zijn aangewezen. Volgens artikel 3.1.1, lid 3, sub c is het verboden om aangewezen woonruimte zonder vergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezette houden. Volgens artikel 4.2.1, lid 1 kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, 21 ,23a, 23b en 23c van de Huisvestingswet of bij handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 en artikel 26 van de Huisvestingswet. Uit artikel 4.2.1, lid 2 volgt dat als burgemeester en wethouders gebruikmaken van de bevoegdheid uit het eerste lid zij een boete opleggen voor overtredingen in de zin van artikel 21, 23a, 23b en 23c van de Huisvestingswet, of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften verbonden aan een vergunning als bedoeld in artikelen 24 en 26 van de Huisvestingswet overeenkomstig tabellen 2 tot en met 5 in bijlage 3. In tabel 5 staat dat tweemaal het boetebedrag dat voor de overtreding staat kan worden opgelegd als voor de tweede keer hetzelfde verbod wordt overtreden binnen een periode van vier jaar, ten aanzien van de overtreder, die twee of meer adressen in Amsterdam verhuurt aan derden. Algemene wet bestuursrecht Volgens artikel 3:41, lid 1 geschiedt de bekendmaking van het besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Volgens artikel 3:41, lid 2, geschiedt bekendmaking van het besluit op een andere geschikte wijze, als bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid. Volgens artikel 5:1, lid 2 wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens artikel 5:35 verjaart de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Volgens artikel 5:37 beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom. Uit artikel 5:37a lid 2 volgt dat indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart een verzoek als bedoeld in artikel 5:37, tweede lid, aanhangig is, de verjaringstermijn wordt verlengd tot onherroepelijk op het verzoek is beslist. In artikel 5:37a lid 3 staat weergegeven wanneer de verjaringstermijn wordt verlengd bij bezwaar, beroep of hoger beroep. Uit artikel 5:46, lid 3 volgt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Basisregistratie Personen. Zie de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071. Zie de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071 en van het CBB van 11 januari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:6. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2192, onder 6.2. Zie de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 september 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:5431.

Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over de wijze van gebruik van zijn woning, ook als hij deze verhuurd. Rofarma had als eigenaar van de woning in dit opzicht beschikkingsmacht over het gebruik van de woning. 10.6. De rechtbank overweegt verder dat uit de Afdelingsuitspraak en de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) waarnaar de Afdeling verwijst, volgt dat als een eigenaar van een woning aanleiding heeft om te denken dat in de woning mogelijk een overtreding plaatsvindt, hij extra alert moet zijn. Als blijkt dat er inderdaad een overtreding plaatsvindt en de eigenaar doet niets, dan aanvaardt hij de overtreding. 10.7. De rechtbank is van oordeel dat Rofarma zeker aanleiding had om een overtreding te vermoeden. Het college had namelijk al eerder, in 2019, aan Rofarma een boete van € 18.000,- opgelegd en een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt. Het college had ook toen geconstateerd dat de woning zonder vergunning was omgezet in onzelfstandige woonruimten. Rofarma verhuurde de woning toen ook al aan de stichting. In 2019 constateerde het college dat er onderhuurovereenkomsten waren gesloten. Rofarma wist toen dus dat de stichting kennelijk zelf, of via een derde, kamers onderverhuurde in strijd met de Huisvestingswet, en met de huurovereenkomst. Vaststaat dat in 2019, en ook in de jaren daarna, de stichting de woning niet gebruikte voor begeleid wonen zoals de huurovereenkomst tussen Rofarma en de stichting dat bepaalt. 10.8. Het had op de weg van Rofarma gelegen om naar aanleiding van de in 2019 opgelegde boete in te grijpen. Van enig ingrijpen is niet gebleken. Niet is gebleken dat Rofarma de stichting heeft gesommeerd de overtreding te stoppen of dat zij geprobeerd heeft de huurovereenkomst met de stichting te beëindigen. Rofarma stelt dat zij het beheer van de woning in handen had gegeven aan een makelaar, maar Rofarma heeft ook niet aangevoerd dat deze makelaar namens haar stappen tegen de stichting heeft ondernomen. Rofarma heeft alleen aangevoerd dat zij naar aanleiding van de boete in 2019 een gesprek heeft gevoerd met de stichting. Rofarma heeft niet duidelijk kunnen maken wat zij toen met de stichting heeft afgesproken. Er zijn geen afspraken vastgelegd en het is onduidelijk wat Rofarma heeft gedaan om er op toe te zien dat de afspraken werden nagekomen. 10.9. Nergens blijkt uit dat Rofarma na de boete van 2019 actie heeft ondernomen. Daarmee heeft Rofarma de nieuwe overtreding, die ten grondslag ligt aan het primaire besluit III, aanvaard. De overtreding die het college in 2020 en 2021 heeft geconstateerd, heeft hetzelfde patroon als de overtreding in 2019: een derde, niet zijnde de stichting, verhuurt de woning kamergewijs aan acht, negen of tien personen. Na 2019 zijn er bewoners vertrokken en nieuwe voor hen in de plaats gekomen. Blijkbaar werd geen uitsterfbeleid gevoerd. Niet is gebleken dat Rofarma of de beheerder het gebruik van de woning heeft gecontroleerd. Rofarma had aangekondigde bezoeken kunnen (laten) brengen aan de woning en met toestemming van de huurders de woning kunnen controleren. Ook had Rofarma aan de stichting steeds kopieën van de overeenkomsten die gebruikers sloten kunnen opvragen. Gelet hierop is de stelling van Rofarma dat zij de woning niet kan controleren onjuist. Door niet in te grijpen en geen toezicht te houden heeft Rofarma bewust het risico genomen dat de woning na 2019 opnieuw in strijd met artikel 21 van de Huisvestingswet werd gebruikt, waarmee zij heeft aanvaard dat de overtreding plaatsvond. 10.10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college Rofarma terecht als functioneel dader aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het bestreden besluit III blijft daarom in stand. Artikel 5:43 Awb 11. 11.1. Rofarma voert aan dat zij in strijd met artikel 5:43 van de Awb dubbel wordt beboet vanwege dezelfde overtreding. Rofarma is op 27 maart 2019 beboet voor de overtreding van artikel 21 aanhef onder c Huisvestingswet 2014 en de feiten en omstandigheden die aan die overtreding ten grondslag liggen, zijn dezelfde als die ten grondslag liggen aan het primaire besluit III. 11.2. De rechtbank volgt Rofarma niet in haar standpunt dat sprake is van strijd met het ne bis in idem-beginsel. Weliswaar zijn beide boetes opgelegd voor het onttrekken van dezelfde woning, maar deze boetes zijn opgelegd naar aanleiding van twee verschillende huisbezoeken en dus ook twee overtredingen. Bovendien is in 2021 geconstateerd dat er nieuwe bewoners in de woning woonden. De situatie was niet dat er nog steeds dezelfde mensen woonden, waarbij Rofarma nog bezig was om de overtreding te beëindigen. 11.3. Uit de Huisvestingsverordening volgt dat een recidiveboete opgelegd kan worden als sprake is van een overtreding zoals neergelegd in artikel 21 van de Huisvestingswet. Er moet sprake zijn van een tweede overtreding van hetzelfde verbod binnen een periode van vier jaar, ten aanzien van de overtreder die twee of meer adressen in Amsterdam verhuurt aan derden. De eerste boete is op 27 maart 2019 opgelegd en de tweede boete op 26 september 2022. Dit is binnen een periode van vier jaar. Vaststaat dat Rofarma meer dan twee adressen in Amsterdam heeft die zij verhuurt aan derden, namelijk de [adres 2] , [adres 3] en de onderhavige woning [adres 1] . 11.4. Gelet op bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het college een recidiveboete kon opleggen aan Rofarma. Het opleggen van een boete voor elk van die overtredingen is ook niet in strijd met het ne bis in idem-beginsel. In de enkele omstandigheid dat Rofarma al eerder is beboet voor een onrechtmatige verhuursituatie in de woning, ziet de rechtbank ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college van boeteoplegging had moeten afzien of de boete had moeten matigen. Matiging boete/ evenredigheid 12. 12.1. Tot slot voert Rofarma aan dat de boete onevenredig is, nu er een dwangsom van € 50.000,- is verbeurd, en er al eerder een boete van € 18.000,- is opgelegd. Wanneer de onderhavige boete daarbij wordt opgeteld, betekent dit een financiële last van € 111.500,-. Volgens Rofarma staat dit bedrag in geen enkele verhouding tot hetgeen zich in dit geval heeft voorgedaan. De heer [naam 5] , bestuurder en enig aandeelhouder van Rofarma, heeft op zitting toegelicht dat hij een apotheek exploiteerde en nu met pensioen is. De huurinkomsten gelden als aanvulling op zijn pensioen. 12.2. De rechtbank overweegt als volgt. Het college kan een lagere boete opleggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgelegde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De Afdeling heeft overwogen dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. 12.3. In de door Rofarma geschetste omstandigheden ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding de boete te matigen. Het onttrekken van de woonruimte aan de woonruimtevoorraad is, gezien de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding. Vanwege de winsten die te behalen zijn met het omzetten van woningen, hanteert het college hoge boetes die beogen een afschrikkend effect te hebben. De overtreding is ook volledig aan Rofarma te wijten; van verminderde verwijtbaarheid is geen sprake. Rofarma heeft niet onderbouwd dat sprake is van geringe financiële draagkracht die noopt tot matiging van de boete. 12.4. Deze beroepsgrond slaagt niet.