ECLI:NL:RBAMS:2023:3376

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 22/1793

uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2023 in de zaak tussen

[eiseres] ( [eiseres] ), gevestigd te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. W.E. Pors),

en

de Inspecteur-generaal van het Onderwijs, de Inspecteur

( [gem. verweerder] ).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het inspectierapport van de Inspectie van Onderwijs (Inspectie) van [medio 5] januari 2022, waarin is geoordeeld dat het onderwijs aan het [naam school] ( [naam school] ) in de onderzochte periode zeer zwak is.

2. Het [naam school] is een school op islamitische grondslag voor vmbo-g/t ('mavo'), havo en vwo. Het onderwijs op het [naam school] is in augustus 2017 begonnen. Eiseres bestuurt het [naam school] en is het bevoegd gezag. Op [medio 1] , [medio 3] en [medio 4] oktober 2021 heeft de inspectie een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd op het [naam school] . Aanleiding voor dit onderzoek waren signalen over mogelijke tekortkomingen in de veiligheid en onderwijskwaliteit op deze school. In het inspectierapport is de onderwijskwaliteit van alle drie afdelingen van het [naam school] , vmbo-g/t, havo en vwo, als zeer zwak beoordeeld. [eiseres] heeft de opdracht gekregen de onderwijskwaliteit binnen een jaar te verbeteren. Daartoe is een toezichtsplan opgesteld.

3. Op [medio 5] januari 2022 heeft de Inspecteur het inspectierapport, waarin het kwaliteitsonderzoek naar het [naam school] is neergelegd, vastgesteld. Het inspectierapport is een besluit.

4. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en verzocht om rechtstreeks beroep tegen het inspectierapport. De Inspecteur heeft hiermee ingestemd. Het bezwaarschrift wordt daarom verder aangemerkt als een beroepschrift. De Inspecteur heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

5. De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] (dagelijks bestuurder van eiseres), de gemachtigde van [eiseres] en de gemachtigde van de Inspecteur. Namens de Inspecteur waren ook [persoon 2] , beleidsmedewerker, en [persoon 3] , inspecteur, aanwezig.

Toepasselijke wet- en regelgeving

6. Ten tijde van de vaststelling van het inspectierapport was de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) van toepassing. Deze wet is op 1 augustus 2022 vervangen door de Wet voortgezet onderwijs 2020. Uit het overgangsrecht volgt dat de WVO en de daarop gebaseerde algemeen verbindende voorschriften van toepassing blijven op lopende procedures. Op onderhavig beroep is dus de WVO van toepassing.

7. In deze zaak staat artikel 23a1 van de WVO centraal. Dat artikel luidt samengevat als volgt:

eerste lid: de kwaliteit is zeer zwak indien de leerresultaten ernstig en langdurig tekortschieten èn de school in verband daarmee tekortschiet in de naleving van een wettelijk voorschrift;

tweede lid: de leerresultaten zijn onvoldoende indien de gemiddelde eindexamenresultaten en het doorstroomrendement, gemeten over een periode van drie schooljaren, onder de norm liggen;

derde lid: als de leerresultaten niet kunnen worden beoordeeld is de kwaliteit zeer zwak indien de school tekortschiet in de naleving van twee of meer wettelijke voorschriften èn daardoor de veiligheid op school of het ononderbroken ontwikkelingsproces of de afstemming van het onderwijs op de ontwikkelingsvoortgang van de leerlingen tekortschiet;

vierde lid: er worden regels gesteld voor de meting van de leerresultaten en de normering en de gegevens die ten minste beschikbaar moeten zijn om de leerresultaten te beoordelen.

8. Het volledige artikel, maar ook andere wet- en regelgeving die in deze zaak belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

9. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

10. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Mocht het onderwijs beoordeeld worden aan de hand van artikel 23a1, derde lid, van de WVO?

11. Eiseres betoogt dat de kwaliteit van het onderwijs op het [naam school] ten onrechte als zeer zwak is aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat de leerresultaten van het [naam school] niet ernstig tekortschoten, omdat de leerresultaten goed waren. Ook schoten de leerresultaten niet langdurig tekort. Het oordeel zeer zwak kan alleen aangenomen worden als de leerresultaten drie jaar achter elkaar tekort schieten. Dit volgt uit artikel 23a1, eerste en tweede lid, van de WVO en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen. Omdat het [naam school] ten tijde van het onderzoek niet lang genoeg bestond, kan er geen sprake zijn van langdurig tekortschieten. De Inspecteur kon volgens eiseres niet op grond van artikel 23a1, derde lid, van de WVO, het [naam school] alsnog als zeer zwak beoordelen. Met deze bepaling kan namelijk niet worden afgeweken van het vereiste in het eerste lid dat sprake moet zijn van ernstig en langdurig tekortschietende resultaten. De bedoeling van deze bepaling is te voorkomen dat nieuwe scholen het oordeel dat de leerresultaten onvoldoende zijn, ontwijken door in het derde jaar geen eindtoets af te nemen. Daarvan is bij het [naam school] geen sprake. In dit geval is artikel 23a1, derde lid, van de WVO niet van toepassing, omdat de leerresultaten wel konden worden beoordeeld. De vaststelling van de Inspecteur dat leerresultaten niet konden worden beoordeeld is daarmee niet terecht. Deze vaststelling is bovendien gebaseerd op de Regeling leerresultaten VO 2016 (Regeling leerresultaten), die in strijd is met de wet. Voor de kwalificatie van de indicatoren voor de beoordeling van de leerresultaten wordt in die regeling ten onrechte uitgegaan van gewogen driejaargemiddelden. Maar het criterium zoals dat volgt uit artikel 23a1, eerste lid, van de WVO is dat sprake moet zijn van langdurig tekortschieten. Er moeten daarom drie achtereenvolgende jaren zijn dat de resultaten ieder jaar onder de norm zijn. Uitsluitend in dat geval, kan je toekomen aan de conclusie dat het onderwijs zeer zwak is Als voorbeeld noemt eiseres dat het zou kunnen voorkomen dat in het eerste jaar de resultaten onder de norm zijn, maar dat de school in het tweede en derde jaar betere resultaten boekt. Hoewel het gemiddelde nog steeds onder de norm kan liggen, is dan geen sprake van langdurig tekortschieten, maar juist van verbetering.

12. Als eerste moet de rechtbank de vraag beantwoorden of de leerresultaten van het [naam school] kunnen worden beoordeeld. De regels daarvoor zijn op grond van het vierde lid van artikel 23a1 van de WVO uitgewerkt in het Inrichtingsbesluit WVO. Het Inrichtingsbesluit WVO kent vier indicatoren voor de beoordeling van leerresultaten. De beoordeling van indicatoren en over hoe de beoordeling van indicatoren leidt tot een oordeel over de leerresultaten is verder uitgewerkt in de Regeling leerresultaten. Deze regeling heeft twee bijlagen:

bijlage A bevat de normering van de vier geldende indicatoren: de onderbouwsnelheid, de bovenbouwsnelheid, het niveau in het derde leerjaar ten opzichte van het schooladvies (opstroom) en de examencijfers;

bijlage B bevat de aard en de aantallen van de benodigde gegevens. Het oordeel over de leerresultaten is gebaseerd op gewogen driejaargemiddelden van de indicatoren. Als er slechts één of geen jaarscore berekend kan worden, dan kan het driejaargemiddelde niet bepaald worden. Een driejaargemiddelde en dus de kwalificatie kan bij twee jaarscores alleen bepaald worden als het laatste jaar aanwezig is.

13. De rechtbank komt niet toe aan de stelling van eiseres dat de Regeling leerresultaten in strijd is met de wet, omdat de Regeling leerresultaten uitgaat van een gewogen driejaargemiddelde. In de Regeling leerresultaten is geregeld dat aanvullend onderzoek moet plaatsvinden in het geval slechts twee van de vier indicatoren beschikbaar zijn en één of twee indicatoren 'boven de norm' scoren (zoals hier). De leerresultaten kunnen dan niet worden beoordeeld, zoals bedoeld in artikel 23a1, derde lid, van de WVO. De vaststelling ‘zeer zwak’ in de situatie dat de leerresultaten niet kunnen worden beoordeeld is dus niet op een (gewogen) driejaargemiddelde gebaseerd.

14. De rechtbank stelt vast dat er te weinig jaarscores waren om de indicatoren bovenbouwsnelheid en examencijfers te berekenen, omdat het [naam school] daarvoor te kort bestond. De indicatoren onderbouwsnelheid en het onderwijsniveau konden wel worden berekend. Deze beide indicatoren hadden als uitslag ‘boven de norm’. Op grond van Bijlage B van de Regeling leerresultaten geldt echter dat als er slechts twee van de vier indicatoren beschikbaar zijn, er geen berekening is te maken van de leerresultaten. Volgens Bijlage B vindt in dat geval aanvullend onderzoek plaats. Omdat de leerresultaten van het onderwijs op de [naam school] niet konden worden berekend en dientengevolge ook niet beoordeeld konden worden, heeft de Inspecteur terecht aan de hand van artikel 23a1, derde lid, van de WVO beoordeeld of de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is. Het eerste en het tweede lid van artikel 23a1 van de WVO waren niet op het [naam school] van toepassing, vanwege het gebrek aan te beoordelen leerresultaten. De rechtbank overweegt verder dat de Inspecteur artikel 23a1, derde lid, WVO op de juiste wijze heeft geïnterpreteerd. Anders dan eiseres stelt, is dit artikellid niet alleen van toepassing in situaties waarin leerresultaten bewust achtergehouden worden. Hiervoor ziet de rechtbank geen steun in de wetsgeschiedenis. Weliswaar blijkt daaruit dat het artikellid inderdaad óók bedoeld is voor scholen die na twee jaar tekortschietende leerresultaten in het derde jaar geen eindtoets hebben afgenomen, maar het artikellid is toegesneden op nieuwe of zeer kleine scholen, waar de leerresultaten (nog) niet beoordeeld kunnen worden, zoals het geval is bij [naam school] . Uit de wetsgeschiedenis blijkt ook niet dat voor toepassing van artikel 23a1, derde lid, van de WVO sprake zou moeten zijn van leerresultaten die gedurende drie jaren op rij zeer zwak zijn. Dit staat bovendien op gespannen voet met het feit dat het artikellid toegesneden is op nieuwe scholen, waarbij per definitie nog geen langdurige tekortschietende leerresultaten vastgesteld kunnen worden.

Volgt uit het aanvullend onderzoek dat het onderwijs zeer zwak is?

Onderzoekskader VO 2021

15. Eiseres voert aan dat de Inspecteur het oordeel zeer zwak niet kon motiveren door te toetsen aan standaarden in het Onderzoekskader, omdat de Inspecteur op grond van artikel 23 van de Grondwet in het kader van haar toezichthoudende taken alleen mag toetsen aan deugdelijkheidseisen uit de WVO. Artikel 13, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) voorziet alleen in de bevoegdheid om een kader vast te stellen waarin een werkwijze voor een onderzoek is vastgelegd.

16. De rechtbank oordeelt dat de Inspecteur wel degelijk aan de deugdelijkheidseisen uit de WVO getoetst heeft. Volgens de Inspecteur schiet eiseres onder meer tekort in de naleving van artikel 2, artikel 3b, eerste en vierde lid, artikel 6c en artikel 26, eerste, tweede, derde en vierde lid, van de WVO. Als wetsinterpreterende beleidsregel worden in het Onderzoekskader deze eisen weliswaar ten behoeve van de interne werkwijze uitgelegd, maar steeds wordt verwezen naar de wettelijke bepalingen in de WVO waar de deugdelijkheidseisen in staan. Daar heeft de Inspecteur als specialistisch bestuursorgaan ook de bevoegdheid toe. Bovendien heeft eiseres niet concreet gemaakt op welk punt het Onderzoekskader niet in overeenstemming zou zijn met de wettelijke deugdelijkheidseisen.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. T.L. Fernig-Rocour en mr. K.S. Man, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2023.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet op het voortgezet onderwijs, zoals die luidde ten tijde van belang

Artikel 2

1. Het voortgezet onderwijs, bedoeld in deze wet, omvat het onderwijs dat wordt gegeven na het basisonderwijs en na het speciaal onderwijs. Het omvat niet het voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de Wet op de expertisecentra, educatie en beroepsonderwijs als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. 2. Het onderwijs wordt zodanig ingericht dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen. Het wordt afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen.

Artikel 3b. Zorgplicht veiligheid op school

1. Het bevoegd gezag draagt zorg voor de veiligheid op school, waarbij het bevoegd gezag in ieder geval:a. beleid met betrekking tot de veiligheid voert,b. de veiligheid van leerlingen op school monitort met een instrument dat een representatief en actueel beeld geeft, enc. er zorg voor draagt dat bij een persoon ten minste de volgende taken zijn belegd:1°. het coördineren van het beleid in het kader van het tegengaan van pesten, en2°. het fungeren als aanspreekpunt in het kader van pesten.[…]4. Het bevoegd gezag zendt onverwijld de resultaten van de monitor, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, aan de inspectie.

Artikel 6c. Bestrijding (taal)achterstand

Het onderwijs wordt zodanig ingericht dat daarbij op structurele en herkenbare wijze aandacht wordt besteed aan het bestrijden van achterstanden in het bijzonder in de beheersing van de Nederlandse taal.

Artikel 23a. Kwaliteit onderwijs

Het bevoegd gezag draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. Onder zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs wordt in elk geval verstaan het naleven van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en het uitvoeren van het stelsel van kwaliteitszorg, bedoeld in artikel 24, vierde lid.

Artikel 23a1. Zeer zwak onderwijs

1. De kwaliteit van het onderwijs is zeer zwak indien de leerresultaten van het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, het hoger algemeen voortgezet onderwijs, het middelbaar algemeen voortgezet onderwijs, het voorbereidend beroepsonderwijs, het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs in de theoretische leerweg en de gemengde leerweg, het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs in de basisberoepsgerichte leerweg dan wel het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs in de kaderberoepsgerichte leerweg ernstig en langdurig tekortschieten en het bevoegd gezag in verband met dit tekortschieten eveneens tekortschiet in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. Het bevoegd gezag voldoet in elk geval niet aan de wettelijke opdracht om zorg te dragen voor de kwaliteit van het onderwijs, bedoeld in artikel 23a, indien de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is.2. Er is sprake van onvoldoende leerresultaten als bedoeld in het eerste lid indien in de schoolsoort dan wel de leerweg, bedoeld in het eerste lid, de gemiddelde eindexamenresultaten en het doorstroomrendement, gemeten over een periode van 3 schooljaren, liggen onder de normering, bedoeld in het vierde lid, die daarvoor geldt in vergelijking tot die leerresultaten over diezelfde schooljaren van dezelfde schoolsoorten of dezelfde leerwegen met een vergelijkbaar leerlingenbestand. 3. Indien de leerresultaten van het onderwijs niet kunnen worden beoordeeld op grond van de regels gesteld bij of krachtens het vierde lid , is de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak indien het bevoegd gezag ten aanzien van het onderwijs, bedoeld in het eerste lid, tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en het bevoegd gezag dientengevolge tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op school, bedoeld in artikel 3b, of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen dan wel het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, bedoeld in artikel 2, tweede lid.

Artikel 26. Ontwikkelingsperspectief

1. Het bevoegd gezag stelt nadat op overeenstemming gericht overleg is gevoerd met de ouders een ontwikkelingsperspectief vast:

a. voor leerlingen die extra ondersteuning behoeven, voor zover het betreft leerlingen die voorbereidend beroepsonderwijs, middelbaar of hoger algemeen voortgezet onderwijs of voorbereidend wetenschappelijk onderwijs volgen, met uitzondering van leerlingen die leerwegondersteunend onderwijs volgen als bedoeld in artikel 10e;

b. voor leerlingen die praktijkonderwijs volgen.

2. In afwijking van het eerste lid, wordt het deel van het ontwikkelingsperspectief betreffende de individuele begeleiding, bedoeld in artikel 17b, eerste lid, vastgesteld nadat overeenstemming bereikt is tussen het bevoegd gezag en de ouders.

3. Het ontwikkelingsperspectief wordt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken na de inschrijving van de leerling vastgesteld. Indien het betreft een inschrijving op grond van artikel 27, lid 2f, wordt het ontwikkelingsperspectief uiterlijk binnen zes weken na de definitieve plaatsing van de leerling vastgesteld.

4. Het ontwikkelingsperspectief wordt ten minste één keer per schooljaar met de ouders geëvalueerd.

5. Nadat op overeenstemming gericht overleg is gevoerd met de ouders of nadat overeenstemming bereikt is met de ouders voor zover het betreft de individuele begeleiding, bedoeld in artikel 17b, eerste lid, kan het bevoegd gezag het ontwikkelingsperspectief bijstellen.

6. Het ontwikkelingsperspectief bevat een omschrijving van de begeleiding, bedoeld in artikel 17b. Indien voor leerlingen als bedoeld in het eerste lid, onder a, bij de inrichting van het onderwijs wordt afgeweken van één of meer onderdelen van het onderwijsprogramma, wordt dat in het ontwikkelingsperspectief vermeld. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere voorschriften over de inhoud van het ontwikkelingsperspectief vastgesteld.

Wet op het onderwijstoezicht

Artikel 13. Onderzoekskaders

1. Onze Minister stelt op voordracht van de inspectie kaders vast waarin de werkwijze voor een onderzoek als bedoeld in de artikelen 11 en 12a en voor de toepassing van de artikelen 11a en 11b is vastgelegd. In de kaders wordt onderscheid aangebracht tussen de in artikel 3, eerste lid, onderdelen a en b, bedoelde taken.Artikel 20. Vaststelling van inspectierapporten[…] 6.

20. Gelet op voorgaande blijft het bestreden besluit in stand. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.