ECLI:NL:RBAMS:2022:6789

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 22/165 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2022 in de zaak tussen [eiseres] , te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. A. Kingma), en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (gemachtigde: mr. E. Koornwinder en H.J. Oomen). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde partij] , te Utrecht, (gemachtigde: mr. I.A.A. Manders). Inleiding 1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing door verweerder van het Wob-verzoek van eiseres van 8 juli 2020. In dit Wob-verzoek heeft eiseres – kort gezegd – verzocht om openbaarmaking van de gewisselde correspondentie en stukken over de periode 2017 tot aan het Wob-verzoek van eiseres tussen verweerder en ProRail ten aanzien van het voornemen van onderhandse gunning van het hoofdrailnet aan de NS voor de periode 2025 tot 2035. Het volledige Wob-verzoek is opgenomen in bijlage 1 bij deze uitspraak. 1.2. Verweerder heeft het Wob-verzoek met het besluit van 20 juli 2021 deels afgewezen. Verweerder heeft in totaal 178 documenten aangetroffen die vallen onder het Wob-verzoek van eiseres. Verweerder heeft een deel van die documenten volledig openbaar gemaakt. Een deel van de documenten is (deels) geweigerd op grond van artikel 2.57, tweede lid, van de Aanbestedingswet, artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en/of artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, e en/of g, en artikel 11 van de Wob. In een voorkomend geval heeft verweerder informatie weggelakt omdat deze informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. 1.3. Met het bestreden besluit van 1 december 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder – met aanvulling van de motivering – bij de gedeeltelijke afwijzing van het Wob-verzoek gebleven. 1.4. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.5. De rechtbank heeft het beroep op 12 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van verweerder en de gemachtigde van derde-partij.

2.1. De rechtbank beoordeelt de vraag of verweerder terecht tot een gedeeltelijke weigering van het Wob-verzoek van eiseres heeft mogen komen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. 2.2. De door verweerder niet en gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegezonden. Eiseres heeft aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte (delen van) documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. 2.3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in bijlage 2 bij deze uitspraak. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is dus van toepassing als met ingang van 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken. Gelet op de datum van het bestreden besluit oordeelt de rechtbank in deze zaak nog met toepassing van de Wob. Reikwijdte van het Wob-verzoek 3.1. De rechtbank stelt voorop dat ter zitting is komen vast te staan dat de weigering tot openbaarmaking van de teksten onder agendapunt “Netwerkuitbreiding Toekomstbeeld OV” in de documenten 167, 172 en 173 niet meer in geschil is. Hetzelfde geldt voor de weigering tot openbaarmaking van tekst onder “Resultaten externe review i.r.t. marktverkenning HSL-Zuid” in document 167. De rechtbank laat de beoordeling van de betreffende passages daarom achterwege. 3.2. Eiseres voert aan dat in het Wob-verzoek is verzocht om alle documenten tussen ProRail en verweerder over de spoorordening in de breedste zin van het woord. Volgens eiseres heeft verweerder zich te strikt gehouden aan het woord ‘spoorordening’ en geen rekening gehouden met de betekenis van het onderwerp spoorordening. Volgens eiseres is de tekst onder “3a. Internationale verbindingen” in documenten 168 en 170 dan ook ten onrechte buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek verklaard. Ter zitting heeft eiseres haar standpunt nader toegelicht. Volgens eiseres vallen internationale verbindingen onder gunning van het hoofdrailnet, omdat het sneller of frequenter rijden op bepaalde trajecten impact kan hebben op ordeningsvraagstukken. 3.3. De rechtbank heeft kennis genomen van de documenten 168 en 170 en geconstateerd dat de inhoud overeenstemt met de omschrijving zoals die door verweerder op de zitting is gegeven. De rechtbank kan het standpunt van verweerder volgen dat de passages niet relevant zijn voor de ordeningsontwikkeling, het voornemen tot onderhandse gunning/spoorordening, omdat de informatie ziet op hoe de dienstregeling technisch kan worden ingepast. De inhoud van de passages bevat naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunten om een raakvlak met het onderwerp spoorordening (in breedste zin van het woord) aan te nemen. Verweerder heeft de passages daarom terecht buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek verklaard. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (onevenredige bevoordeling of benadeling) 4.1. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd voor zover passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (hierna: de g-grond) zijn weggelakt. Bij een groot aantal documenten is een beroep gedaan op deze weigeringsgrond, terwijl slechts wordt volstaan met een zeer summiere en algemene motivering. Bovendien heeft verweerder de g-grond op veel meer soorten documenten en/of passages toegepast dan alleen (concept)teksten en rapporten, zoals verweerder stelt. Daarnaast heeft verweerder de weigeringsgrond onrechtmatig toegepast. In vrijwel alle documenten waarin de g-grond wordt toegepast, worden namelijk ook op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob alle namen van natuurlijke personen weggelakt. Eiseres verwijst naar de documenten 5, 24, 34, 35, 50, 51, 64, 76, 92, 93, 94, 96, 102, 115, 136, 141, 158 en 163. Niet valt in te zien hoe het openbaren van een bepaalde passage dan nog onevenredige benadeling moet voorkomen. De passage is immers al niet meer te herleiden naar een specifiek persoon. Ook valt niet in te zien waarom de passages nadelig zijn voor de rechtspersonen waartoe de anonieme personen behoren. Verweerder draagt geen enkele gedegen motivering aan voor waarom deze weggelakte passages tot onevenredige benadeling zouden leiden. Het door verweerder ten onrechte en zonder motivering weglakken van de passages op de g-grond leidt tot speculatie. Eiseres wijst in het bijzonder op document 158. Verder voert zij aan dat de documenten 62, 79, 80, 81, 82, 84a, 90, 95 en 111 integraal door verweerder zijn geweigerd. De zeer summiere en algemene motivering van verweerder kan het integraal weigeren van negen totaal verschillende documenten niet dragen. Verweerder moet ten minste per document een belangenafweging maken waarom openbaarmaking in dit geval zou leiden tot onevenredige benadeling van personen of derden. Tot slot heeft verweerder in strijd met het proportionaliteitsbeginsel gehandeld door ervoor te kiezen hele documenten te weigeren, in plaats van bepaalde passages. 4.2.1. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten 5, 24, 34, 35, 50, 51, 64, 76, 92, 93, 94, 96, 102, 115, 136, 141 en 163. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de g-grond op deze documenten juist heeft toegepast. Verweerder mocht het belang van goede samenwerking van betrokken partijen en het belang van vrijelijk en zonder terughoudendheid informatie en kennis uitwisselen zwaarder laten wegen dan het algemeen belang bij openbaarmaking. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de geraadpleegde partijen bij openbaarmaking van in vertrouwen aangeleverde informatie en besproken standpunten, in de toekomst minder geneigd kunnen zijn de benodigde informatie te verschaffen of deel te nemen aan gesprekken of bijeenkomsten. Met verweerder is de rechtbank verder van oordeel dat dit niet verder te motiveren is zonder de inhoud van de geweigerde passages prijs te geven. 4.2.2. Ook heeft de rechtbank kennisgenomen van de integraal geweigerde documenten 62, 79, 90, 95 en 111. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder in het verweerschrift dat document 62 een discussiedocument is wat afkomstig is van ProRail en veel strategische overwegingen van ProRail bevat. De rechtbank heeft gekeken of de inhoud van het document ten grondslag heeft gelegen aan het openbare eindrapport ‘Consequenties van mogelijke netwerkindelingen’ en heeft geen reden om aan het standpunt van verweerder te twijfelen. Daar waar het discussiedocument afwijkt van het definitieve rapport, mocht verweerder het belang van goede samenwerking van betrokken partijen en het belang van vrijelijk en zonder terughoudendheid informatie en kennis uitwisselen zwaarder laten wegen dan het algemeen belang bij openbaarmaking van het document 62. Voor wat betreft de documenten 79, 90, 95 en 111 stelt de rechtbank vast dat dit conceptversies zijn van het hiervoor genoemde eindrapport. Ook voor deze documenten geldt dat voor zover de conceptversies afwijken van het definitieve rapport verweerder het belang van voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder mocht laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Voor zover het discussiedocument en de concepten overeenkomen met het definitieve rapport geldt dat deze passages reeds openbaar zijn en dat de Wob daarop niet van toepassing is. 4.2.3. De rechtbank heeft verder kennisgenomen van de integraal geweigerde documenten 80, 81, 82 en 84a.

6.1. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover openbaarmaking van document 158 deels is geweigerd zoals geoordeeld in rechtsoverweging 4.2.5. De rechtbank laat het bestreden besluit voor het overige in stand. Verweerder dient op deze onderdelen een nieuw besluit te nemen en zich daarbij te baseren op de wet Woo. 6.2. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 6.3. Er bestaat geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de gevorderde proceskosten. Het Wob-verzoek is gedaan op naam van eiseres en ook de procedure is gevoerd op eigen naam. Eiseres behartigd in deze zaak dan ook haar eigen belangen. In dit geval is dan ook geen sprake van door een derde verleende rechtsbijstand. De rechtbank wijst het verzoek tot vergoeding van de proceskosten dan ook af.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover openbaarmaking van document 158 van de inventarislijst deels is geweigerd zoals geoordeeld in rechtsoverweging 4.2.5 en laat het bestreden besluit voor het overige in stand; draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, rechter, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2022. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage 1: het volledige Wob-verzoek “Op 11 juni 2020 schreef u in uw brief aan de Tweede Kamer (met kenmerk IENW/BSK-2020/96957 betreffende Hoofdlijnen integrale besluit marktordening op het spoor na 2024, hierna de “brief”) dat u voornemens bent om de concessie voor het hoofdrailnet (“HRN”) (wederom) onderhands te gunnen aan de Nederlandse Spoorwegen (“NS”) voor de periode 2025-2035. Wob-verzoek voornemen tot onderhandse gunning HRN I&W — ProRail Gelet op het voorgaande, verzoeken wij u vriendelijk om ons op grond van artikel 3 lid 1 van de Wet openbaarheid van bestuur ("Wob") de navolgende informatie (waaronder alle onderliggende stukken en in- en externe correspondentie) zo spoedig mogelijk te verstrekken: 1. Een kopie van alle in verband met deze Brief (en het daarmee verbonden in de eerste alinea van dit Wob-verzoek genoemde beleidsvoornemen tot onderhandse gunning) gevoerde correspondentie — inclusief maar niet beperkt tot eventuele emailcorrespondentie, gespreksverslagen, conceptgespreksverslagen, brieven en conceptbrieven en sms- en whatsappberichten — zoals gewisseld tussen uw ministerie en de ProRail over de periode september 2017 tot en met heden; 2. Een kopie van alle correspondentie zoals gewisseld tussen uw ministerie en ProRail (met inbegrip van gespreksverslagen, concept-gespreksverslagen, brieven en conceptbrieven, whatsappberichten en overige schriftelijke documenten, inclusief sms- en whatsappberichten), over de periode september 2017 tot en met heden voor zover die verband houdt met het in de eerste alinea van dit Wob-verzoek genoemde voornemen tot onderhandse gunning van het HRN aan NS en betrekking heeft op eventuele contacten van uw Ministerie daarover met NS, met inbegrip van een eventuele, de eventueel daarover gevoerde correspondentie en contacten en de eventuele adviezen die u op basis daarvan hebt ontvangen; 3. Een kopie van alle correspondentie, met inbegrip van maar niet beperkt tot gespreksverslagen en concept-gespreksverslagen, (concept) e-mailberichten, brieven en conceptbrieven, sms- en whatsappberichten en overige schriftelijke documenten over de periode september 2017 tot en met heden, betrekking hebbend op de uitvoering van het Inno-V onderzoek zoals genoemd in de Brief en de in dat verband tussen het ministerie en/of ProRail en/of andere stakeholders gevoerde contacten, resp. de contacten die daarover tussen uw ministerie en Inno-V gevoerd zijn, resp. die gevoerd zijn tussen ProRail en uw ministerie, resp. tussen ProRail en Inno-V, voor zover het ministerie daarover beschikt; 4. Alle verslagen en concept-verslagen van de kwartaaloverleggen over de periode september 2017 tot en met heden tussen de staatssecretaris en/of andere vertegenwoordigers van I&W en ProRail, voor zover daarbij het onderwerp spoorordening in brede zin aan bod zijn gekomen; 5. Alle agenda's van overleggen tussen de Raad van Bestuur van ProRail en uw ministerie over de periode september 2017 tot en met heden, voor zover daarbij het onderwerp spoorordening op de agenda stond; 6. Alle verslagen en concept-verslagen van overleggen tussen de Raad van Bestuur van ProRail en uw ministerie over de periode september 2017 tot en met heden, voor zover daarbij het onderwerp spoorordening op de agenda stond; 7. Alle correspondentie (waaronder wij onder meer , maar niet uitsluitend verstaan: e-mails, concept emailberichten, brieven en conceptbrieven, verslagen en concept-verslagen en sms- en whatsappberichten) zoals deze zijn gewisseld tussen de staatssecretaris en leden van de Raad van Bestuur van ProRail en/of de Directeur-generaal OV en mobiliteit en/of de Directeur Spoor en/of andere vertegenwoordigers van ProRail over de periode september 2017 tot en met heden waaruit blijkt dat er gesproken is over de spoorordening en/of decentralisatie van spoorlijnen en/of de positie van NS en/of de in de eerste alinea van dit Wob-verzoek genoemde onderhandse gunning van het HRN; 8. Alle adviezen, met inbegrip van conceptversies en correspondentie over conceptversies en de finale versie van die adviezen, zoals gewisseld tussen ProRail en het ministerie van I&W over de periode september 2017 tot en met heden over spoorordening en/of netwerkindeling en/of het onderzoek van Inno-V zoals genoemd in de Brief en/of de in de eerste alinea van dit Wob-verzoek genoemde onderhandse gunning van het HRN en daarover gevoerde correspondentie — inclusief eventuele concept-emailberichten en e-mailberichten, gespreksverslagen en conceptversies daarvan, brieven en conceptbrieven en sms- en whatsappberichten, zoals gewisseld binnen uw ministerie; resp. tussen uw ministerie en de ProRail.” Bijlage 2: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet openbaarheid van bestuur (Wob) Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…); bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan; intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid; (…); Persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten; (…). Artikel 3 1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. 2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. 3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen. 4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam. 5.

De rechtbank stelt vast dat document 80 een informeel memo van NS en ProRail aan verweerder betreft over samenwerking aan stations, waarin veel strategische overwegingen van NS en ProRail met verweerder worden gedeeld. Document 84a is een concept memo met strategische overwegingen over een onderzoek. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat openbaarmaking van deze informatie het bestuursorgaan en overige betrokkenen onevenredig kan benadelen. Documenten 81 en 82 bevatten presentaties van een stakeholder tijdens een stakeholdersoverleg over het voorgenomen marktordeningsbesluit op het spoor na 2024. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder in het verweerschrift en op de zitting dat openbaarmaking van deze documenten de betrokken stakeholders en het bestuursorgaan onevenredig kan benadelen, omdat de besluitvorming nog steeds in de voorfase zit en het om in de voorfase vertrouwelijk besproken informatie gaat die van belang kan zijn voor beleids- en besluitvorming door verweerder. Voor al deze documenten geldt dat het belang van voorkoming van onevenredige benadeling zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. 4.2.4. Verder heeft de rechtbank kennisgenomen van document 158. Volgens verweerder kan openbaarmaking van de passages onder ‘conclusies’ in document 158 het belang van betrokken rechtspersonen zoals ProRail onevenredig schaden. Volgens verweerder is de conclusie een eerste inschatting van ProRail over varianten en spoorwegveiligheid. Openbaarmaking kan de gesprekken met de betrokken partijen (en toekomstige overleggen) over spoorknelpunten bemoeilijken, aldus verweerder. 4.2.5. De rechtbank oordeelt dat verweerder voor wat betreft de gelakte financiële gegevens op pagina 5 van document 158 deze gegevens terecht heeft weggelakt. Voor wat betreft de zes geweigerde passages op pagina 5 onder het kopje ‘conclusies’ volgt de rechtbank verweerder niet in zijn standpunt. Verweerder heeft, gelet op de informatie die voorafgaand aan de ‘conclusies’ in hetzelfde document wel openbaar zijn gemaakt, niet deugdelijk gemotiveerd dat de gevolgen van openbaarmaking dermate nadelig zijn voor verweerder als bestuursorgaan dan wel een andere betrokken partij dat openbaarmaking van deze informatie krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mag worden geweigerd. Het beroep is in zoverre gegrond. Artikel 11, eerste lid, van de Wob (persoonlijke beleidsopvattingen) 5.1. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit ook onvoldoende is gemotiveerd voor zover artikel 11, eerste lid, van de Wob is toegepast. Verweerder heeft misbruik gemaakt van deze uitzonderingsgrond door grote delen tekst integraal weg te lakken. Eiseres verwijst naar de documenten 71, 97, 98 en 99. Het is onwaarschijnlijk dat de weggelakte passages enkel uit beleidsopvattingen bestaan. Ook is het eiseres onduidelijk waarom de ene “wat mij betreft” in document 99 wel wordt geopenbaard, terwijl de andere “wat mij betreft” wordt weggelakt. 5.2. De rechtbank overweegt dat uit artikel 11 van de Wob volgt dat als sprake is van documenten die zijn opgesteld voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, deze in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom in beginsel niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. 5.3. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten 71, 97, 98 en 99. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de documenten terecht heeft aangemerkt als documenten opgesteld voor intern beraad en dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de betreffende passages als persoonlijke beleidsopvattingen dienen te gelden. Voor zover in document 71 sprake is van feiten zijn deze feiten dermate nauw verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze daarvan niet kunnen worden gescheiden. Verweerder heeft de weigeringsgrond juist toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder verder, gelet op de aard en de inhoud van de passages, mogen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid.