ECLI:NL:RBAMS:2022:6524

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 21/4006 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2022 in de zaak tussen [eiser] ., te Emmen, eiser (gemachtigde: mr. K. Vierhout), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (gemachtigde: mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij). Partijen worden hierna [eiser] en de minister genoemd.

Op 9 juli 2020 heeft de minister aan [eiser] een bestuurlijke boete opgelegd van € 237.600,- (hierna: het boetebesluit). Hiertegen heeft [eiser] bezwaar gemaakt. Op 21 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [eiser] gegrond verklaard, het boetebesluit herroepen en de boete verlaagd naar € 20.750,-. [eiser] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Het beroep is behandeld op de zitting van 12 april 2022. [eiser] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 1] , zijn toenmalige bestuurder en operationeel directeur. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1. [eiser] exploiteert een transportbedrijf voor vervoer over de weg. Op [medio 4] november 2019 heeft een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in het kader van toezicht op de naleving van de Atw en het Atbv een aangekondigde bedrijfsinspectie ingesteld bij [eiser] . De resultaten daarvan zijn neergelegd in het ambtsedig opgemaakte boeterapport van 21 februari 2020. In het boeterapport staat dat [eiser] geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd die op een tachograaf in een voertuig behoren te worden opgeslagen, de zogeheten M-bestanden. Van de vrachtauto met [kenteken 1] (chauffeur [naam 4] ) ontbreken in de registratie de data over twintig dagen. Van de vrachtauto met [kenteken 2] (chauffeur [naam 5] ) ontbreken in de registratie de data over 19 dagen. Van de vrachtauto met [kenteken 3] (chauffeur [naam 3] ) ontbreken in de registratie de data over 15 dagen. Hieruit volgt dat [eiser] volgens het boeterapport 54 keer geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd. De inspectie betrof de periode van [medio 1] april 2019 tot en met [medio 2] april 2019. 2. De minister heeft vervolgens op 16 april 2020 een voornemen tot boeteoplegging aan [eiser] gezonden. Hierop heeft [eiser] op 13 mei 2020 zijn zienswijze gegeven. De minister heeft daarop de onder ‘Procesverloop’ vermelde besluiten genomen. 3. Met het bestreden besluit heeft de minister de hoogte van de boete verlaagd naar € 20.750,- vanwege de maximaal op te leggen boete in relatie tot de bedrijfsgrootte en het besluit van 9 juli 2020 voor het overige gehandhaafd. 4. In de bijlage bij deze uitspraak staan de wetsartikelen die op deze zaak van toepassing zijn.

5. Op de zitting heeft [eiser] de beroepsgrond ingetrokken dat in het boetebesluit noch het boeterapport is vermeld welke wettelijke bepaling zij concreet zou hebben overtreden, zodat de minister niet bevoegd was een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Ook heeft [eiser] op de zitting de beroepsgrond ingetrokken dat in het boetebesluit ten onrechte de datum van de bedrijfsinspectie als de pleegdatum is aangemerkt. De rechtbank zal deze beroepsgronden daarom niet bespreken. 6. Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het EVRM, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund. 7. Artikel 4:3, eerste lid, van de Atw verplicht de werkgever een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren, zodat toezicht op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen mogelijk is. Indien een dergelijke registratie niet wordt gevoerd, is dat op grond van artikel 10:1, eerste lid, van de Atw een overtreding. In artikel 2.4:1, tweede en vierde lid, van het Atbv is nader omschreven op welke wijze [eiser] aan de registratieverplichting van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw moet voldoen. Voor de sector vervoer, waar [eiser] onder valt, geldt voor de bestuurder die rijdt op een voertuig dat is voorzien van een digitale tachograaf, dat de arbeids- en rusttijden worden geregistreerd in de voertuigunit en op de bestuurderskaart en dat deze gegevens in de bedrijfsadministratie moeten worden opgenomen en voor de toezichthouder toegankelijk moeten zijn. 8. Het tijdstip van de inspectie is bepalend voor de vraag of een overtreding is begaan. De werkgever moet alle gegevens van de voertuigunit en de bestuurderskaart ten minste twaalf maanden bewaren gerekend vanaf de registratie. Die gegevens moeten op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn. De digitale data van de vrachtwagen bestaan uit zogeheten Mbestanden. De digitale data van de bestuurderskaart bestaan uit zogeheten C-bestanden. Door beide bestanden met elkaar te vergelijken kan de minister de deugdelijkheid en de volledigheid van de registraties vaststellen. Indien één van die bestanden niet kan worden overgelegd, is controle op een deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden niet mogelijk. De minister merkt dat dan aan als een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw waarvoor een boete wordt opgelegd van € 4.400,- per dag dat geen registratie kan worden overgelegd. 9. De toezichthouder heeft bij de controle op [medio 4] november 2019 geconstateerd dat in de periode van [medio 1] april 2019 tot en met [medio 2] april 2019 54 M-bestanden ontbraken. Het van de controle opgemaakte boeterapport is op ambtseed opgemaakt. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 10. [eiser] betwist dat de minister bevoegd was om hem een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Hij voert daartoe aan, kort weergegeven, dat de minister in strijd met het legaliteitsbeginsel heeft gehandeld, omdat de vordering om de bestanden in ddd.extensie aan te leveren niet op een wettelijke bepaling berust. 11. Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft [eiser] verweten dat hij 54 Mbestanden niet heeft overgelegd. Dat deze M-bestanden wél zouden zijn overgelegd, maar niet in het juiste format (met ddd.extensie), wordt [eiser] niet verweten. De minister heeft dus niet in strijd met het legaliteitsbeginsel gehandeld. 12. Verder voert [eiser] aan, kort weergegeven, dat hij de gevraagde M-bestanden wel degelijk heeft overgelegd. Deze bestanden waren op [medio 3] november 2019 aanwezig en toegankelijk en deze zijn met het softwareprogramma Orditool in een mapje op het bureaublad gezet, waarna de inhoud van deze map op een usb-stick is gezet die aan de toezichthouder is meegegeven. In één oogopslag is te zien op welke data een bestand betrekking heeft. [eiser] verwijst naar een screenshot van het mapje op het bureaublad en naar pagina drie van het boeterapport: "Op [medio 3] november 2019 heeft rapporteur [naam 6] , de nog ontbrekende C en M bestanden (in ddd extensie), via een usb stick, ten kantore van de onderneming opgehaald en ingelezen.” 13. De rechtbank overweegt dat de Inspectie Leefomgeving en Transport gebruik maakt van het softwareprogramma Digitale en Analoge Tachograaf Analyse (hierna: DIANTA) om gedownloade digitale bestanden van een digitale tachograaf en een bestuurderskaart in te lezen om overtredingen zichtbaar te maken. De originele databestanden die van een onderneming worden verkregen en in DIANTA worden ingevoerd, zijn voorzien van een digitale handtekening. Die originele databestanden kunnen in DIANTA niet worden gewijzigd en kunnen in geval van onenigheid over de juistheid van de uitkomsten van DIANTA helderheid verschaffen. De uitkomsten van DIANTA worden per minuut in rekenregels weergegeven. Deze uitkomsten worden door een toezichthouder als hulpmiddel gebruikt bij de vaststelling of sprake is van overtredingen. De in DIANTA zichtbaar gemaakte overtredingen worden vervolgens gecontroleerd en nagerekend aan de hand van overige uit de administratie van de onderneming verkregen gegevens. De Afdeling heeft het gebruik van DIANTA als hulpmiddel bij de vaststelling van overtredingen aanvaard. 14. In het boeterapport van 21 februari 2020 staat, onder andere, het volgende vermeld: “Op [medio 4] november 2019 zijn tijdens de bedrijfsinspectie gegevens aangereikt. Na controle hiervan waren nog niet alle gegevens welke in de bijlage van de aanschrijfbrief stonden vermeld aangereikt. Deze zijn mondeling gevorderd en deze zijn specifiek per email opgevraagd op [medio 4] november 2019. Deze vordering is op maandag [medio 4] november 2019 op grond van artikel 5:17 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht door toezichthouder [naam 6] , per email (zie bijlage 3), naar de onderneming [eiser] , t.a.v. de heer [naam 1] verstuurd. Hierbij werd gevorderd: Alle nog ontbrekende C bestanden en M bestanden (zie bijlage) van [medio 1] april 2019 t/m [medio 2] april 2019 in ddd.extensie.” In bijlage 3 bij het boeterapport staat een e-mail van 12 november 2019 van [naam 7] , destijds bij [eiser] werkzaam als hoofd planning. Daarin schrijft [naam 7] : “Geachte mevrouw [naam 6] , Inmiddels hebben we alle ontbrekende C en M bestanden . Gedownload de gegevens zijn voor u beschikbaar” In het boeterapport staat onder het kopje ‘Respons op de vordering’: “Op [medio 3] november 2019 heeft rapporteur [naam 6] , de nog ontbrekende C en M bestanden (in ddd extensie), via een usb stick, ten kantore van de onderneming opgehaald en ingelezen.” “De op [medio 4] en [medio 3] november 2019 ontvangen data van de bestuurderskaarten en voertuigen zijn door mij, rapporteur [naam 6] , geanalyseerd om de volledigheid en betrouwbaarheid te controleren.

24. Het beroep is ongegrond. [eiser] krijgt dus geen gelijk. 25. Bij die uitkomst is er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. G.W.J. Harten en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2022. griffier voorzitter De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen. Afschrift verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Is uw zaak spoedeisend en moet al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige maatregel te treffen. Bijlage Wettelijk kader. Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46. 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Wetboek van Strafrecht Artikel 23 […] 4. Er zijn zes categorieën: […] de vijfde categorie, € 87.000 [per 1 januari 2020]. Arbeidstijdenwet Artikel 1:1. 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. werkgever: 1. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten: 2. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1; […]. 2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt mede verstaan onder: a. werkgever: degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten; […]. Artikel 2:7. 1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat voor de bij die maatregel en de daarop berustende bepalingen omschreven arbeid of arbeid onder daarbij omschreven omstandigheden, deze wet en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede moeten worden nageleefd door een persoon die, zonder werkgever of werknemer te zijn in de zin van deze wet, deze arbeid verricht, indien zulks noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen. Artikel 4:3. 1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Artikel 10:1. 1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen […] 4:3, eerste lid, […]. Artikel 10:5. […] 3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan. Artikel 10:7. 1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Arbeidstijdenbesluit vervoer Artikel 2.4:1. 1. Met uitzondering van de gegevens en bescheiden, bedoeld in verordening (EU) nr. 165/2014, bewaren de werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van de wet neergelegde registratieverplichting ten minste 104 weken, gerekend vanaf de datum waarop de gegevens en bescheiden betrekking hebben. 2. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 33, eerste en tweede lid, van verordening (EU) nr. 165/2014. […]. 4. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 10, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006. […]. Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2019 Artikel 2 Cumulatie bestuurlijke boetes Onverminderd de artikelen 3, 5 en 6 bestaat de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen. Artikel 5. Maximum boete bij een eerste bedrijfsinspectie 1. De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. 2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie: a. 0,25 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers; […]. Uit de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus), als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer 2019, volgt dat voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet een boete van € 4.400,- staat. Arbeidstijdenwet (Atw). Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv). Artikel 5 van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2019 (hierna: de Beleidsregel). Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) 20 augustus 2014, overweging 4.1. (ECLI:NL:RVS:2014:3088). Afdeling 19 februari 2020, overweging 6.1 (ECLI:NL:RVS:2020:486). Afdeling 14 december 2019, overweging 6.2 (ECLI:NL:RVS:2019:4065). Afdeling 20 augustus 2014, overweging 4.3, ECLI:NL:RVS:2014:3088. ECLI: EU:C:2021:233, te vinden op https://www.curia.europa.eu Zie bijvoorbeeld Afdeling 1 maart 2017, overweging 3.2. (ECLI:NL:RVS:2017:530) en Afdeling 9 september 2020, overweging 6. (ECLI:NL:RVS:2020:2186). [eiser] verwijst hier in dit verband naar twee uitspraken van de Afdeling van 9 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3747 en ECLI:NL:RVS:2015:3749). Afdeling 19 februari 2020, overweging 7 en volgende (ECLI:NL:RVS:2020:486). ECLI:NL:RVS:2015:3749 en ECLI:NL:RVS:2015:3747. Afdeling 20 juni 2018, overweging 4.3. (ECLI:NL:RVS:2018:2044).

De bestanden werden door mij, rapporteur ingelezen in de controleapplicatie […] Dianta […]. Na het inlezen van de bestanden in Dianta zag ik, middels een cross-check (de vergelijking tussen de C- en M-bestanden), dat meerdere bestanden(data) van meerdere werknemers/chauffeurs ontbraken. Na analyse van de digitale C- en M-bestanden en het doornemen van de overige ter inzage beschikbaar gestelde administratie zag ik het volgende:” Het boeterapport vermeldt vervolgens de in overweging 1. omschreven overtredingen. In een als bijlage bij het verweerschrift gevoegde e-mail van 8 juni 2021 schrijft de toezichthouder over de gang van zaken op [medio 3] november 2019 het volgende: “De bestanden waren al klaar (zie mail van [naam 7] ) en heb ik nooit data uit Orditool gehaald. Ik heb ter plaatse aan de heer [naam 7] mijn usb stick gegeven en hij vroeg of ik mee wilde kijken hoe hij de bestanden op de usb stick moest krijgen omdat hij dit niet snapte. Ik heb alleen meegekeken en aanwijzingen gegeven hoe hij zijn bestanden (die reeds door [eiser] gecontroleerd waren) op een usb stick moest zetten. Het verwerken van deze gegevens zijn later door mij op kantoor gedaan en de onderneming gaf aan dat alles in orde was. In mijn historie kan ik zien dat ik met mijn dienstauto van 14:41 uur tot 15:27 uur aanwezig was bij [eiser] , [adres] in de [woonplaats] . In deze korte tijd is het voor mij onmogelijk om ter plaatse een controle uit te voeren en heeft de heer [naam 1] met mij gesproken over diverse misstanden in de transportsector waar hij in zijn email ook aan refereert.” 15. Uit het voorgaande volgt dat, na ontvangst van de door [eiser] met Orditool verzamelde en op een usb-stick geplaatste C- en M-bestanden, de toezichthouder deze heeft meegenomen en op kantoor heeft ingelezen. Vervolgens heeft de toezichthouder een analyse gemaakt van de compleetheid en juistheid van de verkregen gegevens. Daarbij heeft de toezichthouder de uitkomsten van DIANTA gebruikt als hulpmiddel bij het vaststellen van de overtredingen. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van het door de toezichthouder verrichte onderzoek en de op grond van dat onderzoek gedane bevindingen, waaronder de vaststelling dat 54 registraties ontbraken. De stelling van [eiser] dat hij de M-bestanden wel heeft overgelegd wordt gelet op het bovenstaande verworpen. De rechtbank oordeelt dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [eiser] geen deugdelijke registratie heeft gevoerd. 16. Uit de onder 14. genoemde omstandigheden blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de toezichthouder bij [eiser] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat met de door hem op [medio 3] november 2019 overgelegde C- en M-bestanden aan de vordering was voldaan. Uit de naam van het die dag opgehaalde bestand kan worden afgeleid op welke periode de data betrekking hebben, maar daaruit blijkt niet of de overhandigde registraties ook compleet zijn aangeleverd. Niet is gebleken dat de toezichthouder bij het in ontvangst nemen van de data op de usb-stick zich heeft vergewist van de inhoud of de volledigheid van de data. Zij heeft zich er op dat moment ook niet over uitgelaten, zodat op dat punt geen vertrouwen kan zijn gewekt. 17. [eiser] stelt verder - onder verwijzing naar een arrest van het Europese Hof van Justitie van 21 maart 2021- dat, indien bewezen geacht, artikel 4:3, eerste lid, van de Atw niet 54 keer is begaan, maar slechts één enkele keer is overtreden.Deze beroepsgrond slaagt niet. In dit arrest is geoordeeld dat een chauffeur die tijdens een wegcontrole niet in staat is de registratiebladen van de tachograaf voor de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen te overleggen, één enkele inbreuk begaat die tot één sanctie moet leiden. In het bestreden besluit staat echter dat aan [eiser] geen boete is opgelegd voor het niet overhandigen van C- en M-bestanden, maar voor het niet voeren van een deugdelijke registratie. Deze overtreding wordt per persoon en per dag beboet omdat van iedere chauffeur en van iedere dag de rij- en rusttijden moeten worden geregistreerd en daarop toezicht mogelijk moet zijn. Gelet op artikel 10:5, derde lid, van de Atw, geldt een overtreding van de Atw voor elke dag in de loop waarvan de overtreding is begaan. Het is vaste rechtspraak dat dit met zich brengt dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor elke dag in de loop waarvan een overtreding is begaan. 18. Tot slot betoogt [eiser] dat de opgelegde boete moet worden gematigd, omdat deze in strijd met de beginselen van evenredigheid en proportionaliteit is opgelegd. Daartoe voert hij aan dat niet per overtreding een toetsing aan evenredigheid en proportionaliteit heeft plaatsgevonden, dat geen onderscheid is gemaakt tussen fulltime en parttime werknemers en dat niet is gewogen of meerdere overtredingen zijn begaan door dezelfde werknemer. Op de aard, ernst of verwijtbaarheid van de overtredingen is in het geheel niet ingegaan, zoals het structurele of incidentele karakter van de overtreding, eventuele eerdere overtredingen en controles van andere bestuurders van voertuigen binnen de onderneming en of moedwillig, dan wel om verklaarbare, minder verwijtbare redenen een bedrijfsadministratie ontbreekt. Omdat het voornamelijk om telkens dezelfde verwijten gaat, vindt [eiser] de direct opgelegde boete uit oogpunt van preventie onevenredig hoog. Daarbij stelt hij dat ook geen rekening is gehouden met de financiële gevolgen van de coronacrisis. 19. Bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw gaat het om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 20. De bepalingen van de Atw en het Atbv beogen de veiligheid en gezondheid van de bestuurder te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Om die reden mag bij het bepalen van de omvang van het bedrijf worden aangesloten bij het aantal arbeidskrachten. Het door [eiser] gemaakte onderscheid tussen fulltime en parttime werknemers is daarbij dus niet relevant. Met de ter uitvoering van deze bepalingen opgestelde Beleidsregel beoogt de minister bedrijven en bestuurders te dwingen altijd een juiste registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren. Gelet hierop is de in de bij de Beleidsregel behorende Tarieflijst vastgestelde boete van € 4.400,- voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in het algemeen niet onredelijk. 21. In het bestreden besluit heeft de minister overeenkomstig artikel 5 van de Beleidsregels en het bedrag van de vijfde categorie in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, de hoogte van de boete vastgesteld op € 20.750,- (0,25 maal € 83.000,-). Voor verdergaande matiging van de boete heeft de minister geen aanleiding gezien omdat van verminderde verwijtbaarheid niet is gebleken en met de in bezwaar overgelegde informatie over de financiële toestand van de vennootschap niet aannemelijk is gemaakt dat de hoogte van de boete onevenredig is. 22. De rechtbank oordeelt dat [eiser] niet verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. Niet is gebleken dat [eiser] voorzorgsmaatregelen heeft genomen om de overtredingen te voorkomen. De overtredingen zijn ernstig, omdat de gevoerde administratie zodanig gebrekkig was dat in een periode van vier weken 54 keer geen toezicht op de naleving van de Atw mogelijk was.