ECLI:NL:RBAMS:2022:4590

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 22/1535 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juli 2022 in de zaak tussen [eiseres] , te Amstelveen, eiseres, (gemachtigde: mr. S.G.A. de Boer), en het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen, verweerder, (gemachtigden: mr. M.J.P. van Lent en mr. M. van Nassou). Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen [belanghebbende 1], te Amsterdam en [belanghebbende 2], te Amsterdam. Partijen worden hierna aangeduid als [eiseres] , het college, [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] .

Met een besluit van 19 juli 2021 (het primaire besluit) heeft het college aan [eiseres] twee lasten onder dwangsom opgelegd. Met een besluit van 9 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op een zitting van 8 juni 2022. Namens [eiseres] zijn haar gemachtigde en de heer [persoon] verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] zijn verschenen.

Aanleiding voor deze procedure 1. [eiseres] is eigenaar van de [percelen] in Amstelveen (hierna: de percelen). De huurder van [adres] is [sportschool] (hierna: [sportschool] ). De huurder van [adres 2] is [boxschool] (hierna: [boxschool] ). [belanghebbende 2] en [belanghebbende 1] wonen achter de sportscholen. 2. Op de percelen geldt het [bestemmingsplan] (hierna: het bestemmingsplan). Op de percelen rust de bestemming ‘Gemengd-3’. 3. Naar aanleiding van klachten van omwonenden over de exploitatie van [sportschool] is het college een onderzoek gestart. Volgens het college is het gebruik van de percelen voor de exploitatie van een sportschool in strijd met het bestemmingsplan. Op 19 juli 2021 heeft het college daarom aan [eiseres] (het primaire besluit), [sportschool] en [boxschool] met drie afzonderlijke besluiten een last onder dwangsom opgelegd om de exploitatie van de sportscholen te staken binnen zes weken na de verzenddatum van het primaire besluit. Als [eiseres] het strijdig gebruik van de sportscholen niet laat beëindigen en beëindigd laat houden, verbeurt [eiseres] een dwangsom van tweemaal € 15.000,-. 4. [eiseres] , [sportschool] en [boxschool] hebben ieder afzonderlijk bezwaar gemaakt tegen deze besluiten en hebben gezamenlijk tijdens de bezwaarfase om een voorlopige voorziening verzocht bij deze rechtbank die op 31 augustus 2021 is toegewezen. De voorzieningenrechter heeft de primaire besluiten geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar. Op 9 februari 2022 neemt het college deze beslissing (het bestreden besluit), waarbij het primaire besluit – contrair aan het advies van de bezwaarschriftencommissie – in stand blijft. 5. Nadat [sportschool] bekend raakte met het voornemen van het college om een last onder dwangsom op te leggen, heeft [sportschool] voor de zekerheid een omgevingsvergunning aangevraagd om af te mogen wijken van het bestemmingsplan. Die vergunning is op 30 november 2020 geweigerd. Het college heeft het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard met het besluit van 19 maart 2021. Het daartegen door [sportschool] ingediende beroep is door de rechtbank op 15 maart 2022 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank is de exploitatie van [sportschool] op de Schweitzerlaan 30 in strijd met het bestemmingsplan. Ook heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat het exploiteren van een sportschool op de Schweitzerlaan 30 in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 6. Vervolgens is het verzoek om een voorlopige voorziening van [eiseres] tijdens de beroepsprocedure op 26 april 2022 toegewezen. De voorzieningenrechter heeft de behandeling van het bestreden besluit geschorst totdat op het beroep is beslist. 7. De rechtbank gaat hieronder in op de vraag of de exploitatie van de sportscholen op de percelen in strijd is met het bestemmingsplan. Voor de relevante planregels verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak die deel uitmaakt van de uitspraak.

Procesbelang 8. Op de zitting heeft de heer Tel aangegeven dat [sportschool] en [boxschool] met de exploitatie zijn gestopt en dat het huurcontract per 1 juli 2022 is beëindigd. Volgens [eiseres] is haar procesbelang gelegen in de schade als gevolg van de besluitvorming van het college. [eiseres] stelt belang te hebben bij een oordeel van de rechtbank over de vraag of haar huurders wel of niet rechtmatig exploiteerden op de percelen. De schade bestaat uit de voortijdige beëindiging van het huurcontract. 9. Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. Procesbelang kan bestaan indien de betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming is geleden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiseres] voldoende procesbelang doordat zij de huurovereenkomsten met haar huurders voortijdig heeft beëindigd als gevolg van de aan haar opgelegde last onder dwangsom. Gelet hierop is aannemelijk dat er schade is geleden als gevolg van het bestreden besluit. Is sprake van een overtreding? 10. De rechtbank constateert dat er door partijen tegenstrijdige standpunten worden ingenomen over het antwoord op de vraag of de exploitatie van de sportscholen op de percelen in strijd is met het bestemmingsplan. Op de percelen rust de bestemming ‘Gemengd -3’ en deze zijn onder andere bestemd voor “maatschappelijke voorzieningen”. 11. Volgens het college is de exploitatie van de sportscholen op de [adres] in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het college kan een sportschool alleen onder de bestemming ‘Gemengd -2’ of ‘Gemengd -4’ worden geëxploiteerd, omdat de functie “sport” in die bestemmingen – in tegenstelling tot de bestemming ‘Gemengd-3’ - niet is gekoppeld aan een maatschappelijke (niet commerciële) functie. Volgens het college geeft de bestemmingsplansystematiek duidelijkheid over de bedoeling van de planwetgever en verduidelijkt de toelichting bij het bestemmingsplan deze bedoeling. Legalisatie van het strijdig gebruik is volgens het college niet mogelijk. 12. Volgens [eiseres] past de exploitatie van een sportschool binnen de bestemming ‘Gemengd-3’. Binnen ‘Gemengd-3’ zijn maatschappelijke voorzieningen toegestaan. Daaronder vallen volgens artikel 1.88 van het bestemmingsplan onder meer “voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie”. De term “sport” wordt in het bestemmingsplan niet toegelicht of beperkt. Ook is een sportschool niet afzonderlijk gedefinieerd of bestemd. Nu het bestemmingsplan geen definitie kent van de term “sport”, moet worden aangesloten bij de betekenis in het normaal spraakgebruik. De definitie volgens de Van Dale van “sport” is: “allerlei lichamelijke oefeningen en ontspanning waarbij vaardigheid, kracht en inzicht vereist worden”. Dit betekent dat de bestemming “maatschappelijke voorzieningen” de functie “sport” toelaat zonder enige beperking. Sportscholen en fitnesscentra vallen daar dan ook onder. In alle bestemmingen wordt gebruik gemaakt van dezelfde term “sport”. Dat de plantwetgever heeft beoogd een onderscheid te maken binnen deze term, blijkt nergens uit. De plansystematiek biedt verder geen aanwijzing dat sportscholen niet binnen de bestemming “maatschappelijke voorzieningen” zijn toegelaten. 13. De vraag die de rechtbank nu moet beantwoorden is of de exploitatie van een (commerciële) sportschool op de percelen past binnen de bestemming ‘Gemengd-3’. 14. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven als de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. 15. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan drie verschillende soorten bestemmingen voor “sport” kent. Allereerst is er de enkelbestemming `Sport' in artikel l6.1 van de planregels. Deze bestemming ziet op sportterreinen met de daarbij behorende gebouwen en voorzieningen. Vervolgens kent het bestemmingsplan het begrip “sport”, zoals genoemd in de bestemmingen `Gemengd-2' en 'Gemengd-4'. Tot slot kent het bestemmingsplan de “voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie” die worden genoemd in de begripsomschrijving van “maatschappelijke voorzieningen”. Maatschappelijke voorzieningen zijn zowel binnen de bestemmingen 'Gemengd-2' en 'Gemengd-3' als de bestemming 'Gemengd-4' toegestaan. 16. Anders dan de gemachtigde van [eiseres] heeft gesteld, is de betekenis van het begrip “sport” in artikel 16.1 van de planregels enkel beperkt tot dat artikel en is het geen definitiebepaling van het begrip “sport”. Het geeft alleen aan wat is toegestaan op gronden met de enkelbestemming ‘Sport’. 17. Het bestemmingsplan bevat geen nadere definitie van “maatschappelijke voorzieningen”. Naar het oordeel van de rechtbank volgt daarom niet eenduidig uit het bestemmingsplan of een sportschool hieronder valt. Ook het begrip “voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie” is niet zo eenduidig dat dit begrip geen enkele interpretatie meer behoeft. Daarom is de rechtbank van oordeel dat voor de uitleg van het begrip artikel 1.88 van de planregels niet op zichzelf moet worden gelezen. De rechtbank zal daarom bij het beantwoorden van deze vraag de plansystematiek betrekken. De rechtbank neemt in aanmerking dat in de bestemmingsomschrijvingen van 'Gemengd-2' en 'Gemengd-4' “sport” specifiek wordt genoemd. Naar het oordeel van de rechtbank valt een sportschool daar onder. 18. Hoewel het in zijn algemeenheid niet is uitgesloten dat een bepaalde activiteit onder één of meer dan één bestemming is toegestaan, is naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat de planwetgever niet heeft bedoeld een sportschool (ook) te laten vallen onder “maatschappelijke voorzieningen”. Het ligt niet voor de hand dat “voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie” hetzelfde toestaan als de aanduiding “sport”, omdat het niet waarschijnlijk is dat de planwetgever dezelfde activiteit zou toestaan onder aparte aanduidingen. Het gegeven dat “bedrijfsmatige sportdoeleinden” en “maatschappelijke voorzieningen” los van elkaar worden weergegeven in de definitie van het begrip “bedrijf”, vormt ook een aanwijzing voor het oordeel dat het bestemmingsplan een onderscheid maakt tussen een commerciële sportschool en maatschappelijke sportdoeleinden. Volgens het college heeft de planwetgever met “voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie” voorzieningen voor ogen gehad met een maatschappelijk karakter, zoals gymnastiek voor ouderen of een biljartzaal in een buurthuis en geen bedrijfsmatige sportdoeleinden. De rechtbank vindt deze uitleg niet onredelijk, gelet op de hiervoor uiteengezette plansystematiek. 19. De rechtbank betrekt bij dit oordeel de Nota van Uitgangspunten bestemmingsplan Amstelveen Zuid-West 2014 (de Nota) om de plansystematiek beter te begrijpen. De percelen liggen op het bedrijventerrein ‘ [naam terrein] ’ (Gemengd-3). Dit bedrijventerrein is bestemd voor kleinere bedrijven waarvan weinig tot geen (geluids)overlast is te verwachten. Het bedrijventerrein ligt namelijk dicht bij een woongebied.

35. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat [eiseres] geen gelijk krijgt. 36. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi voorzitter, en mr. D. Sullivan en G.W.J. Harten, leden, in aanwezigheid van mr. M.M. Mazurel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2022. griffier voorzitter de voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen Afschrift verzonden aan partijen op: Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak? Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Bijlage Planregels bestemmingsplan ‘Amstelveen Zuid-West 2014’ Artikel 1 Begrippen In dit plan wordt verstaan onder: 1.14 bedrijf: een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen danwel bedrijfsmatig verlenen van diensten (daaronder niet begrepen aan-huis-verbonden-beroepen, detailhandel, horeca, publieksgerichte dienstverlening, maatschappelijke en culturele voorzieningen en bedrijfsmatige sportdoeleinden). 1.88 maatschappelijke voorzieningen: educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen. Artikel 8 Gemengd 2 8.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Gemengd 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor: (…) cultuur en ontspanning; sport; maatschappelijke voorzieningen, met uitzondering van kinderdagverblijven en onderwijsvoorzieningen; (…). Artikel 9 Gemengd 3 9.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Gemengd 3' aangewezen gronden zijn bestemd voor: bedrijfsactiviteiten van bedrijven die behoren tot de categorieën 1 en 2 uit de van deze planregels deel uitmakende Staat van Bedrijfsactiviteiten, met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen, alsmede met uitzondering van bedrijfsactiviteiten die vallen onder het besluit externe veiligheid inrichtingen; dienstverlening; maatschappelijke voorzieningen, met uitzondering van kinderdagverblijven en onderwijsvoorzieningen; (…) 9.4 Afwijken van de gebruiksregels Met een omgevingsvergunning kan, met inachtneming van de milieusituatie, afgeweken van het bepaalde in lid 1 sub a en toestaan dat tevens bedrijven worden gevestigd die naar de aard en de invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijven die zijn genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in bijlage 4 onder de categorieën 1 en 2. Artikel 10 Gemengd 4 10.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Gemengd 4' aangewezen gronden zijn bestemd voor: (…) cultuur en ontspanning; sport; maatschappelijke voorzieningen, met uitzondering van onderwijsvoorzieningen en kinderdagverblijven; (…) Artikel 16 Sport 16.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Sport' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. sportterreinen met de daar bijbehorende gebouwen en voorzieningen; (…). Deze procedure heeft alleen betrekking op het besluit van 19 juli 2021 dat is gericht aan [eiseres] . ECLI:NL:RBAMS:2021:4567. ECLI:NL:RBAMS:2022:1626. ECLI:NL:RBAMS:2022:2253. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1927 en 28 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ9541. Zie artikel 9 onder c van de planregels van het bestemmingsplan. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3010. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2010:BL5387. ECLI:NL:RVS:2019:1694.

De functieverbreding op bedrijventerrein ‘ [naam terrein] ’ is daarom alleen gericht op maatschappelijke voorzieningen en dienstverlening. Uit de doeleindenomschrijvingen van ‘Gemengd-2’ en ‘Gemengd-4’ blijkt dat de functieverbreding op de bedrijventerreinen Legmeer en Bovenkerk verder strekt dan bij [naam terrein] , omdat er meer gebruiksfuncties zijn opgenomen en zwaardere milieucategorieën zijn toegestaan. Dit blijkt ook uit de tabel op pagina 8 en 9 van de Nota waarin per bedrijventerrein voorbeelden worden gegeven van een gemengde bestemming. Daarbij wordt bij “sport” in de bedrijventerreinen ‘Bovenkerk’ (Gemengd-4) en ‘Legmeer’ (Gemengd-2) als voorbeelden expliciet een sportschool en fitnesscentrum genoemd. Bij “maatschappelijke voorzieningen” in het bedrijventerrein ‘ [naam terrein] ’ wordt als voorbeeld genoemd een praktijkruimte. De planwetgever heeft commerciële sportscholen dus alleen willen toestaan voor de bedrijventerreinen Bovenkerk en Legmeer en niet voor [naam terrein] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bestemmingsplan consequent toegepast en de exploitatie van de sportscholen terecht in strijd met het bestemmingsplan geacht. Beginselplicht tot handhaving 20. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan gevraagd worden dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Dit is vaste rechtspraak van de Afdeling. 21. Op grond van vaste rechtspraak volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen. In zijn besluitvorming en tijdens de procedures bij de rechtbank heeft het college gemotiveerd toegelicht niet bereid te zijn (alsnog) een omgevingsvergunning te verlenen. Met het college is de rechtbank van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie is. 22. Vervolgens is de vraag of handhavend optreden in dit geval onevenredig is. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat het opleggen van een last onder dwangsom op grond van de feiten en omstandigheden onevenredig is. Er is in coronatijd geklaagd door de buren. Toen zat iedereen thuis. Het geluid was voor de buren alleen te horen vanuit hun tuin. In die tijd golden extra ventilatiemaatregelen voor sportscholen dus daarom stonden de ramen en deuren open. De sportscholen hebben vanwege corona ook al een tijd hun deuren moeten sluiten. Dat het college in die tijd ook is gaan handhaven, vindt [eiseres] onevenredig. Daarbij heeft het college nooit geluidsonderzoeken gedaan of overtredingen geconstateerd. 23. Het is de rechtbank niet gebleken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Het college mocht een zwaarder gewicht toekennen aan het belang van handhaving dan aan het belang van [eiseres] om het illegale strijdige gebruik, via haar huurders, te kunnen voortzetten. De rechtbank betrekt daarbij dat de panden onverminderd verhuurbaar blijven voor legaal gebruik. De begunstigingstermijn 24. [eiseres] voert verder aan dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is, zeker gelet op de periode dat op het perceel een sportschool is gevestigd. De termijn is veel te kort om lopende bedrijfsactiviteiten te kunnen beëindigen. Anders dan het college stelt, raakt deze korte termijn de belangen van [eiseres] direct. De huurovereenkomsten zijn voor langere termijnen gesloten en als de activiteiten op korte termijn worden gestaakt, verliest [eiseres] huurinkomsten door frictieleegstand. Dat de begunstigingstermijn is opgeschort tot zes weken na de uitspraak van de bodemrechter biedt ook geen soelaas, omdat het nog maar de vraag is of de panden gelet op de huidige leegstand weer makkelijk verhuurd kunnen worden. Op het moment van de besluitvorming bevond de maatschappij zich in een uitzonderlijke situatie. Sportscholen zijn in 2020 grotendeels dicht geweest en hebben enorme omzetverliezen geleden. De huidige begunstigingstermijn leidt tot sluiting zonder dat er een opvolgend huurder beschikbaar is. 25. Naar het oordeel van de rechtbank is de begunstigingstermijn niet onredelijk kort. [eiseres] is in het primaire besluit een begunstigingstermijn van zes weken gegeven. Volgens het beleid van verweerder wordt in gevallen als de onderhavige altijd een termijn van zes weken geboden. Die termijn is meermalen verlengd, te weten tot 26 april 2022. Bovendien heeft [eiseres] het voorgenomen besluit op 1 december 2021 ontvangen. Daarmee heeft [eiseres] ruim tien maanden de gelegenheid gekregen om aan de last te voldoen. Die termijn komt de rechtbank niet onredelijk voor. Dat [eiseres] erop hoopte dat het bezwaar en beroep in haar voordeel zouden uitvallen, leidt niet tot een ander oordeel. [eiseres] had rekening moeten houden met een ongegrond beroep en had het afgelopen jaar naar alternatieve huurders kunnen en moeten uitkijken. Het vertrouwensbeginsel 26. Daarnaast betoogt [eiseres] dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat een sportschool binnen de bestemming ‘Gemengd-3’ is toegestaan. [eiseres] overlegt daartoe een e-mailbericht van haar eerste huurder van 21 september 2021 waaruit blijkt dat zij in 2016, bij aanvang van de huur, informatie heeft ingewonnen bij de gemeente. Toen bleek dat een fysiotherapeut met (commerciële) sportgroepen werd toegestaan. Ook heeft [eiseres] (delen van) een huurovereenkomst overgelegd die zij op 1 april 2016 heeft gesloten met deze huurder en correspondentie tussen makelaars van 25 februari 2016 met een overlegdocument van 5 januari 2016. Hieruit blijkt volgens [eiseres] dat het gebruik van het gehuurde als fitnessruimte door het college werd toegestaan. Daarnaast blijkt volgens [eiseres] uit een brief van 4 juni 2019 gericht aan [boxschool] dat de gemeente, na een bedrijfscontrole, geen overtredingen heeft geconstateerd. In deze brief wordt expliciet melding gemaakt van een sportschool. De brief is ondertekend door de teamleider Toezicht en handhaving Wabo en diegene heeft ook het primaire besluit ondertekend. 27. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Uit de e-mailwisseling tussen de makelaars blijkt niet wat met wie is afgesproken. In ieder geval blijkt hieruit geen toezegging van het college. Dit geldt evenmin voor de brief van 4 juni 2019. De daarin opgenomen conclusie dat geen sprake is van een overtreding, heeft enkel betrekking op de brandveiligheid. Bovendien is die brief niet aan [eiseres] gericht. 28. Bij de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. 29. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.