ECLI:NL:RBAMS:2022:3966
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/2634
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. M.W. van der Hulst,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A. van Marle.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[de persoon] , te Amsterdam, vergunninghouder,
gemachtigde: mr. J.D. Poot.
De rechtbank zal partijen hierna aanduiden als [eiseres] , het college en [de persoon] .
Procesverloop
Met een besluit van 19 december 2019 heeft het college aan [de persoon] een omgevingsvergunning op grond van de Wabo verleend voor het vergroten
van de kapverdieping aan de achterzijde en het realiseren van een dakterras op het dak van de derde verdieping van het gebouw [adres 1] in Amsterdam.
Met een besluit van 13 februari 2020 heeft het college aan [de persoon] een vergunning verleend op grond van de Huisvestingswet 2014 voor het omzetten van de woning [adres 1] van één zelfstandige woning naar vier onzelfstandige woningen.
Met een besluit van 7 mei 2020 heeft het college een verzoek van [eiseres] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de zelfstandige woning [adres 1] voor vier onzelfstandige woningen afgewezen.
Met een besluit van 27 mei 2020 heeft het college aan [de persoon] een omgevingsvergunning op grond van de Wabo verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het veranderen van de tweede en derde verdieping van het gebouw [adres 1] in vier onzelfstandige woonruimten.
Met een besluit van 30 maart 2021 heeft het college het bezwaar van [eiseres] tegen de besluiten van 19 december 2019, 13 februari 2020, 7 mei 2020 en 27 mei 2020 ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Met betrekking tot het besluit van 19 december 2019 heeft het college overwogen dat het dakterras niet is vergund.
[eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De zaak is behandeld op een zitting van 18 mei 2022. [eiseres] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het college is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. [de persoon] is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Achtergrond van deze zaak
1. De woning [adres 1] bestaat uit twee verdiepingen, namelijk de tweede en derde verdieping van het gebouw [adres 2] . [eiseres] woont op het adres [adres 3] . Haar tuin grenst deels aan de tuin van het gebouw [adres 2] en vanaf de achterzijde van haar woning kijkt zij op het gebouw uit.
2. Op 25 oktober 2019 heeft [de persoon] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van de kapverdieping aan de achterzijde en het realiseren van een dakterras met een luik op de derde verdieping van het gebouw [adres 1] . Op 3 december 2019 heeft [de persoon] een gewijzigd bouwplan ingediend zonder dakterras met luik.
3. Op 20 december 2019 heeft [de persoon] een aanvraag ingediend op grond van de Huisvestingswet voor het omzetten van de woning [adres 1] van één zelfstandige woonruimte naar vier onzelfstandige woonruimten.
4. Met een brief van 29 januari 2020 heeft [eiseres] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de zelfstandige woning [adres 1] voor vier onzelfstandige woonruimten.
5. Op 9 maart 2020 heeft [de persoon] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van de woning [adres 1] en om de woning in afwijking van het bestemmingsplan te gebruiken voor vier onzelfstandige woonruimten.
6. Het college heeft de aangevraagde vergunningen verleend en heeft het handhavingsverzoek van [eiseres] afgewezen. [eiseres] heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van [eiseres] ongegrond verklaard.
Relevante regelgeving
7. Voor de relevante regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
De omgevingsvergunning voor het vergroten van de kapverdieping
8. Vast staat dat de hoogte van de beoogde kapverdieping in strijd is met het bestemmingsplan ‘ [naam] ’ (het bestemmingsplan). Het gebouw [adres 2] staat op gronden met de bestemming ‘Wonen’. Op grond van artikel 16.2.2, aanhef en onder a, van de planregels geldt voor het bouwen van gebouwen een maximum bouwhoogte zoals op de verbeelding staat aangegeven. Uit de plankaart blijkt dat de toegestane hoogte van het gebouw 12,5 meter is. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebouw met de beoogde vergrote kapverdieping hoger is dan 12,5 meter. Het bouwplan is dus in strijd met het bestemmingsplan.
9. Het college is voor wat betreft de hoogte afgeweken van het bestemmingsplan. Bij de beslissing om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe. Het college moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
10. [eiseres] voert aan dat de wijziging van de kap (van een schuin dak in een recht dak) onaanvaardbare gevolgen heeft voor de bezonning op haar woning. Om dit te onderbouwen heeft zij een Rapportage bezonningsstudie van [bedrijf] ( [bedrijf] ) van17 december 2020 overgelegd en een aanvullend rapport van [bedrijf] van 3 mei 2021.
11. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een beperkte overschrijding van de toegestane bouwhoogte met 35 centimeter op 15 meter afstand van het pand van [eiseres] . Het college vindt het niet aannemelijk dat een dergelijke beperkte overschrijding dusdanig veel nadelige invloed op de zonlichtinval op het pand van [eiseres] zal hebben, dat dit als onaanvaardbaar aangemerkt moet worden.
12. Volgens [eiseres] is de afstand tussen beide woningen niet 15 meter, maar 10,6 meter, en wordt de bouwhoogte niet met 35 centimeter overschreden, maar met 110 centimeter. Volgens haar is de bestaande bouwhoogte 11,745 meter boven bouwkundig peil, ligt het bouwkundig peil 1,5 meter boven het maaiveld en is de bestaande bouwhoogte dus geen 11,745 meter, maar 13,245 meter vanaf het maaiveld. Als de bouwhoogte vervolgens nog met 35 centimeter wordt verhoogd, dan wordt de overschrijding volgens [eiseres] in totaal 110 centimeter.
13. De rechtbank overweegt het volgende. De bouwhoogte van het gebouw moet worden gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van dat gebouw, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen. Onder peil wordt in dit geval verstaan: de hoogte van de kruin van de weg ter plaatse van de hoofdtoegang. De rechtbank heeft op de zitting met partijen de bouwtekeningen bekeken en besproken. Hierbij is naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk geworden dat de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte 35 centimeter is, gemeten vanaf de hoogte van de kruin van de weg.
14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat een dergelijke geringe overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte in het bestemmingsplan onaanvaardbare gevolgen heeft voor de bezonning van de woning van [eiseres] . De rapporten van [bedrijf] leiden niet tot een ander oordeel. [bedrijf] is in haar rapport van 17 december 2020 tot de conclusie gekomen dat de bezonning van de woning van [eiseres] na realisering van het bouwplan niet voldoet aan de zogenaamde Haagse en Amsterdamse bezonningsnormen. In haar aanvullende rapport van 3 mei 2021 heeft [bedrijf] vastgesteld dat na realisering van het bouwplan evenmin wordt voldaan aan de lichte TNO-norm. [bedrijf] heeft echter bij haar onderzoek de bestaande bouwhoogte van de woning vergeleken met de bouwhoogte van de woning na realisering van het bouwplan en de gevolgen die dat heeft voor de bezonning. Dat is een onjuist uitgangspunt. Het college mag namelijk bij het afwegen van de betrokken belangen een vergelijking maken tussen hetgeen het bestemmingsplan maximaal toestaat (een bouwhoogte van 12,5 meter) en de situatie na realisering van het bouwplan (een bouwhoogte van 12,85 meter). Dat betekent dat het college alleen rekening hoeft te houden met de gevolgen voor de bezonning die wordt veroorzaakt door de overschrijding van de bouwhoogte met 35 centimeter. Aangezien [bedrijf] in haar rapporten is uitgegaan van een onjuist uitgangspunt, kan alleen al daarom aan de meetresultaten van [bedrijf] geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Daar komt bij dat [bedrijf] in haar rapporten heeft getoetst aan de Haagse en Amsterdamse bezonningsnormen en aan de lichte TNO-norm. Volgens vaste rechtspraak komt aan door TNO opgestelde bezonningsnormen echter geen doorslaggevende betekenis toe. De gemeente Amsterdam hanteert geen normen voor bezonning. Het college heeft bij zijn besluitvorming dan ook geen waarde hoeven hechten aan de conclusie van [bedrijf] , dat na het realiseren van het bouwplan niet wordt voldaan aan de Haagse en Amsterdamse bezonningsnorm.
15. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van de kapverdieping.
De omzettingsvergunning
16. Het college heeft vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woning [adres 1] in vier onzelfstandige woonruimten. Het college heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 3.3.1, eerste en tweede lid, van de Huisvestingsverordening 2016 en aan de Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (Beleidsregel 12). In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze regelgeving ook van toepassing was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
17. [eiseres] voert aan dat het college de verkeerde Huisvestingsverordening heeft toegepast. Volgens [eiseres] was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de Huisvestingsverordening 2020 van toepassing en heeft het college daardoor in het bestreden besluit aan de verkeerde regelgeving en criteria getoetst. [eiseres] verwijst hiervoor naar artikel 5.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening 2020.
18. De rechtbank overweegt het volgende. Volgens vaste rechtspraak moet het bestuursorgaan als hoofdregel zijn eerdere besluit heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Het bestuursorgaan moet bij zijn heroverweging rekening houden met nieuwe feiten en omstandigheden die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. Het bestuursorgaan moet verder rekening houden met eventueel overgangsrecht of een in een beleidsregel opgenomen overgangsregel.
19. [de persoon] heeft zijn aanvraag om een omzettingsvergunning ingediend op20 december 2019 toen de Huisvestingsverordening 2016 nog van toepassing was. De Huisvestingsverordening 2016 is per 1 januari 2020 vervallen. Vanaf 1 januari 2020 geldt de Huisvestingsverordening 2020, die sindsdien diverse malen is gewijzigd. Het college heeft de omzettingsvergunning verleend op 13 februari 2020. Op die datum was de Huisvestingsverordening 2020 van toepassing, zoals die gold van 1 januari 2020 tot1 juli 2020. Het bestreden besluit is van 30 maart 2021. Op die datum was de Huisvestingsverordening 2020 van toepassing, zoals die gold van 1 januari 2021 tot1 april 2021. In deze versie van de Huisvestingsverordening staat het overgangsrecht in artikel 5.1, derde lid. In dat artikel staat dat aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1. In artikel 3.1.1, eerste lid, zijn alle woonruimten in de gemeente Amsterdam aangewezen als woonruimten waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d van de Huisvestingswet. In het derde lid van artikel 3.1.1 is onder andere bepaald dat het verboden is om woonruimte zonder vergunning van het college van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten.
20. [eiseres] leidt uit artikel 5.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening 2020 af dat de uitzondering in dat artikellid tot gevolg heeft dat het college bij het nemen van het bestreden besluit had moeten toetsen aan de beoordelingscriteria voor omzettingsvergunningen zoals die in de Huisvestingsverordening 2020 zijn neergelegd, waaronder quotumvoorwaarden.
21. De rechtbank volgt het betoog van [eiseres] niet. Naar het oordeel van de rechtbank ziet de uitzondering in artikel 5.1, derde lid, alleen op het werkingsgebied waarvoor de vergunningplicht geldt en niet op de beoordelingscriteria die voor de vergunningen gelden. Die beoordelingscriteria staan immers niet in artikel 3.1.1. De uitzondering in artikel 5.1, derde lid, houdt dus alleen in dat de vergunningseisen vanaf 1 januari 2021 met directe ingang gelden voor woonruimte in Amsterdam en niet meer alleen voor woonruimte met een rekenhuur of huurwaarde tot de liberalisatiegrens, zoals voorheen. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de geconsolideerde toelichting van de Huisvestingsverordening 2020 bij artikel 5.1. In die toelichting staat het volgende:
“Het derde en vierde lid houden in dat aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals geldend op het moment van indiening van de aanvraag en dat met betrekking tot bestuurlijke sancties of beschikkingen tot weigering, wijziging of intrekking daarvan, die nog niet onherroepelijk zijn, de op het moment van het besluit geldende Huisvestingsverordening van toepassing blijft. Dit geldt voor alle aanvragen en bestuurlijke besluiten op basis van de Huisvestingsverordening, ook die in het verleden liggen. Alleen ten aanzien van het werkingsgebied als bedoeld in artikel 3.1.1. geldt voorgaande niet, en is sprake van een ex nunc-toetsing met betrekking tot aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten.”
Dit betekent dat het college bij het nemen van het bestreden besluit de rechtmatigheid van de verleende omzettingsvergunning terecht heeft getoetst aan artikel 3.3.1, eerste en tweede lid, van de Huisvestingsverordening 2016 en aan Beleidsregel 12.
22. Uit artikel 3.3.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening 2016 volgt dat een vergunning voor omzetting naar onzelfstandige woonruimte kan worden geweigerd in het geval naar het oordeel van het college het belang van behoud van of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de omzetting gediende belang. Ook kan een vergunning worden geweigerd als naar het oordeel van het college de omzetting een negatief effect heeft op de leefbaarheid. De vergunning kan verder worden geweigerd als door het stellen van voorschriften dan wel voorwaarden aan de vergunning het belang van behoud en samenstelling van de woonruimtevoorraad of het negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend.
23. In Beleidsregel 12 heeft het college invulling gegeven aan de belangenafweging bij de beoordeling van een aanvraag om een omzettingsvergunning. Hierin is vermeld dat het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen tot een groter woningaanbod leidt,
met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt. Die voorwaarden zijn dat de woning moet beschikken over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van ten minste 11 m2 met een minimale breedte van 3 meter. Verder moet uiterlijk op 1 juli 2022 de geluidsoverdracht tussen de woning waar de aanvraag betrekking op heeft en de omliggende woningen een volgens NEN 5077 bepaalde karakteristieke luchtgeluidniveauverschil niet kleiner
dan 47 dB en een volgens NEN 5077 bepaalde gewogen contactgeluidniveau niet groter dan 59 dB. Daarnaast mag de vloerbedekking de geluidsisolatie niet verslechteren.
24. [eiseres] voert aan dat het omzetten naar vier onzelfstandige woonruimten een negatief effect heeft op de leefbaarheid. De benedenwoning [adres 4] is al omgezet naar zes onzelfstandige woonruimten en met tien onzelfstandige woonruimten in één pand is een studentenhuis ontstaan. Door de slecht geïsoleerde woningen en het binnenterrein (met een afstand tussen de huizen van slechts 10,6 meter) dat werkt als een klankkast, ontstaat veel geluidsoverlast. In de [adres 5] zijn ook andere woningen waarin kamers worden verhuurd. Dit heeft geleid tot meerdere klachten, niet alleen van haarzelf, maar ook van haar buren. Naast de overlast die veel bewoners ervaren, heeft dit een negatieve invloed op de sociale cohesie in de wijk, aldus [eiseres] .
25. Het college stelt zich op het standpunt dat aan de in Beleidsregel 12 gestelde voorwaarden voor verlening van een omzettingsvergunning is voldaan en dat daaruit volgt dat het belang dat is gediend met de omzetting zwaarwegender wordt geacht dan de belangen die hierdoor worden getroffen. Met de leefbaarheid in de omgeving is al rekening gehouden bij de vaststelling van Beleidsregel 12. Volgens het college is niet gebleken van zodanige aantasting van het leefmilieu dat om die reden de gevraagde vergunning moet worden geweigerd.
26. In een uitspraak van 18 mei 2022 heeft de Afdeling geoordeeld dat Beleidsregel 12 niet onredelijk is. De Afdeling heeft daarbij betrokken dat deze beleidsregel tijdelijk van aard is en legalisering in 2019 van illegale woningomzettingen tot doel heeft, voordat dat in 2020 als gevolg van nieuwe regelgeving mogelijk niet meer kan. Daarmee wordt voorkomen dat de bestaande woningvoorraad voor kamerhuurders kleiner wordt en kamerhuurders op straat komen te staan.
27. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de aanvraag van [de persoon] aan de voorwaarden die in Beleidsregel 12 voor omzetting zijn gesteld. [eiseres] heeft dat ook niet bestreden. Het college heeft dan ook overeenkomstig de beleidsregel gehandeld door de omzettingsvergunning te verlenen. De vraag is of het college in dit specifieke geval aanleiding heeft moeten zien om af te wijken van zijn beleid.
28. Het college wijst erop dat het aspect van de leefbaarheid is meegewogen en is verdisconteerd in de beleidsregel. Volgens vaste rechtspraak kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het college moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. [eiseres] moet dan wel aannemelijk maken dat sprake is van bijzondere omstandigheden, in die zin dat het verlenen van de omzettingsvergunning moet leiden tot een onevenredig negatief effect op de leefbaarheid van de buurt.
29. [eiseres] heeft erop gewezen dat zij op 6 maart 2020 en 16 maart 2020 klachten over overlast bij de gemeente heeft ingediend. Verder heeft zij twee verklaringen overgelegd van omwonenden die klagen over overlast en die om die reden willen verhuizen. De rechtbank ziet hierin onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat het verlenen van de omzettingsvergunning leidt tot een onevenredig negatief effect op de leefbaarheid van de buurt. Op de zitting heeft [eiseres] weliswaar gezegd dat de overlast ernstig is en dat er meer klachten van overlast zijn, maar zij heeft dit niet nader onderbouwd.
30. [eiseres] voert verder aan dat er meer woonruimten worden gerealiseerd dan is toegestaan. Volgens [eiseres] is sprake van woningvorming en wordt niet voldaan aan het vereiste voor woningvorming tot een onzelfstandige woonruimte in de Huisvestingsverordening 2016, namelijk dat deze woonruimten een gebruiksoppervlak moeten hebben van minimaal 12 m2. [eiseres] wijst erop dat uit de plattegrondtekening blijkt dat twee van de te realiseren onzelfstandige woonruimten een kleinere oppervlakte hebben dan 12 m2.
31. De rechtbank volgt het betoog van [eiseres] niet. Woningvorming is in de Huisvestingsverordening 2016 gedefinieerd als het verbouwen van een woonruimte tot twee of meer woonruimten als bedoeld in artikel 21, aanhef en onderdeel d, van de Huisvestingswet. Onder woonruimte wordt in de Huisvestingsverordening 2016 verstaan: een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Uit de bouwtekeningen blijkt dat het aantal besloten ruimtes (kamers) in de woning niet wijzigt na de omzetting in vier onzelfstandige woonruimten. Aangezien er geen kamer bijkomt, is geen sprake van woningvorming. De onzelfstandige woonruimten hoeven dan ook niet te voldoen aan de door [eiseres] genoemde voorwaarde van een gebruiksoppervlak van minimaal 12 m2.
32. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college de omzettingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
De omgevingsvergunning voor omzetting in afwijking van het bestemmingsplan
33. Niet in geschil is dat het omzetten van de zelfstandige woning [adres 1] in vier onzelfstandige woningen in strijd is met het bestemmingsplan. De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn onder andere bestemd voor woningen. Onder ‘woning’ wordt verstaan: een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één huishouden. Met de omzetting van de zelfstandige woonruimte in vier onzelfstandige woonruimten wordt beoogd vier huishoudens te huisvesten en dat is in strijd met het bestemmingsplan.
34. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Hierbij heeft het college overwogen dat de ruimtelijke gevolgen van de omzetting niet anders zijn dan de aspecten die aan de orde komen bij de leefbaarheidstoets zoals die wordt uitgevoerd voor het verlenen van een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening 2016. In zekere zin kan in een woning met evenveel kamers die niet is ‘verkamerd’, een zelfde aantal mensen wonen met even grote effecten op de leefbaarheid van de omgeving. Weliswaar heeft het gebruik van een woning voor kamerverhuur een andere ruimtelijke impact dan huisvesting voor één huishouden, maar deze gevolgen voor de omgeving zijn al verdisconteerd in het huisvestingsbeleid van de
gemeente Amsterdam, aldus het college.
35. [eiseres] voert aan dat het verlenen van de omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Door het omzetten naar vier onzelfstandige woningen is volgens [eiseres] sprake van een onaanvaardbaar woon- en
leefklimaat. Het college heeft onvoldoende geïnventariseerd hoeveel woningen in de nabije omgeving kamergewijs verhuurd worden en heeft geen rekening gehouden met de specifieke kenmerken van het binnenterrein. Verder voert [eiseres] aan dat het college zich niet kan verschuilen achter het ‘oude’ Huisvestingsbeleid, omdat inmiddels nieuwe regelgeving met quota per wijk en per pand al in werking is getreden.
36. Voor het toetsingskader verwijst de rechtbank naar overweging 9 van deze uitspraak.
37. Het standpunt van het college komt erop neer dat de leefbaarheidsaspecten al voldoende zijn beoordeeld in het kader van de omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening 2016. Het college gaat er daarbij echter aan voorbij dat die aspecten zijn beoordeeld op grond van het oude Huisvestingsbeleid, namelijk de onder 23 weergegeven Beleidsregel 12. Zoals de rechtbank onder 21 al heeft overwogen, is dat beleid alleen op grond van het overgangsrecht in de Huisvestingsverordening 2020 van toepassing op de omzettingsvergunning. Dat overgangsrecht is niet van toepassing op de hier aan de orde zijnde omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. In het bestreden besluit moest het college de rechtmatigheid van deze omgevingsvergunning, nu er geen andersluidende regel van overgangsrecht is, immers beoordelen aan de hand van het op dat moment geldende recht (ex nunc). Naar het oordeel van de rechtbank kon het college in dit geval dus niet volstaan met een verwijzing naar de leefbaarheidstoets in het kader van het Huisvestingsbeleid (Beleidsregel 12).
38. Volgens vaste rechtspraak is er een ruimtelijk relevant verschil tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, waarbij het onder meer om (geluids)overlast gaat. Dit ruimtelijk relevante verschil geldt te meer bij kamerverhuur aan studenten, alleen al vanwege de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de te onderscheiden groepen bewoners. Gelet hierop had het college naar het oordeel van de rechtbank nader onderzoek moeten doen naar de gevolgen van de omzetting voor het woon- en leefklimaat in de naaste omgeving en op grond van dat onderzoek een zelfstandige ruimtelijke afweging moeten maken. Het college had bij die beoordeling ook de argumenten van [eiseres] moeten betrekken dat in de naaste omgeving al meerdere woningen worden gebruikt voor kamerverhuur en dat op de benedenverdieping van het gebouw [adres 2] al zes onzelfstandige woonruimten worden verhuurd. Als er in de naaste omgeving al sprake is van een groot aandeel van tijdelijke verhuur of van kamerverhuur (al dan niet aan studenten), kan dat immers van invloed zijn op het woon- en leefklimaat in de naaste omgeving.
39. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college onvoldoende zorgvuldig onderzoek heeft verricht en dat dit onderdeel van het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit komt in zoverre dan ook voor vernietiging in aanmerking.
De afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden
40. Het college heeft het verzoek van [eiseres] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de zelfstandige woning [adres 1] voor vier onzelfstandige woonruimten afgewezen, omdat er concreet zicht op legalisatie was. Het college heeft hierbij gewezen op de aanvraag van [de persoon] van 9 maart 2020 om een omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de woning voor vier onzelfstandige woonruimten. Verder heeft het college erop gewezen dat hij bereid was de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
41. [eiseres] heeft op de zitting aangevoerd dat het college het handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen als vast komt te staan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er zicht was op legalisatie.
42. Niet in geschil is dat de zelfstandige woning [adres 1] niet werd bewoond door één huishouden, maar door vier huishoudens in vier onzelfstandige woonruimten. Dit is in strijd met het bestemmingsplan. Gelet hierop was sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en c, van de Wabo. Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden tegen deze overtreding.
43. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
44. In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat de bedoelde omgevingsvergunning op 27 mei 2020 daadwerkelijk is verleend en dat hieruit geconcludeerd kan worden dat in het besluit van 20 mei 2020 terecht is besloten om niet handhavend op te treden. Omdat het besluit van 20 mei 2020 in het bestreden besluit wordt gehandhaafd, is er ook nu geen aanknopingspunt om handhavend op te treden, aldus het college in het bestreden besluit.
45. Uit hetgeen de rechtbank onder 39 heeft overwogen, volgt dat ook dit onderdeel van het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de omgevingsvergunning van 27 mei 2020 immers ten onrechte gehandhaafd in het bestreden besluit, zodat de verwijzing naar dit besluit en het daarop gebaseerde standpunt dat er geen aanknopingspunt is om handhavend op te treden, onjuist is. Ook dit onderdeel van het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie
46. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen de besluiten van 7 mei 2020 (afwijzing verzoek om handhavend op te treden) en 27 mei 2020 (omgevingsvergunning voor omzetting in afwijking van het bestemmingsplan) ongegrond is verklaard. De andere onderdelen van het bestreden besluit blijven in stand. Het college zal een nieuw besluit moeten nemen op de bezwaren van [eiseres] tegen de besluiten van 7 mei 2020 en 27 mei 2020 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Griffierecht en proceskosten
47. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college het griffierecht aan [eiseres] vergoeden.
48. De rechtbank veroordeelt het college in de door [eiseres] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen de besluiten van 7 mei 2020 (afwijzing verzoek om handhavend op te treden) en 27 mei 2020 (omgevingsvergunning voor omzetting in afwijking van het bestemmingsplan) ongegrond is verklaard;
- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [eiseres] tegen de besluiten van 7 mei 2020 en 27 mei 2020 met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan [eiseres] te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, rechter, in aanwezigheid van
mr. C.J. van 't Hoff, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2022.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (..).
Artikel 2.10
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Besluit omgevingsrecht (bijlage II)
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan;
Huisvestingswet
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Huisvestingsverordening 2016
Artikel 3.3.1
1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:
a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid.
c. het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.
d. en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
2. Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen met betrekking tot het eerste lid van dit artikel.
Beleidsregel 12
Paragraaf 2.3 Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte.
Het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen leidt tot een groter woningaanbod, met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimte en het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten. Voor de laatste categorie gelden extra voorwaarden.
Paragraaf 2.3.1 Omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimten.
Een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimten wordt onder de volgende voorwaarden verstrekt:
- De woning beschikt over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van tenminste 11 m2 met een minimale breedte van 3 m (Bouwbesluit Art 4.3, vierde lid).
- Het geluidsniveau tussen de om te zetten woning en de omliggende woningen heeft een luchtgeluidisolatie en een contactgeluidisolatie die maximaal 5 dB minder is dan de waarde voor nieuwbouwwoningen, deze eis is dan een vergelijkbare eis met die voor logiesfuncties.
- De gestelde geluidseisen hebben betrekking op de isolerende werking van de woningscheidende constructie. De gekozen vloerbedekking mag de geluidsisolatie niet verslechteren.
Huisvestingsverordening 2020 (van 1 januari 2021 tot 1 april 2021)
Artikel 3.1.1 Reikwijdte vergunningplicht
1. Als woonruimten waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen
a, b, c en d van de Huisvestingswet zijn alle woonruimten in de gemeente Amsterdam
aangewezen.
2. Solids genoemd in bijlage 1 behorende bij deze verordening vallen niet onder het
werkingsgebied van dit hoofdstuk.
3. Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van
burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte
door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te
houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte
door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te
houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden; of,
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden
(woningvorming).
Artikel 5.1 Overgangsrecht
3. Aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede, van de Wabo in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1696
Artikel 2.4 van de planregels
Artikel 1.71, aanhef en onder a, van de planregels
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2487
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1100
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:581
Cursivering door de rechtbank
Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1427
Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840
Artikel 3.3.2, onder m, van de Huisvestingsverordening 2016
Artikel 1, onder aaa, van de Huisvestingsverordening 2016
Artikel 1, onder iii, van de Huisvestingsverordening 2016
Zie ook de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 november 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:8728 (overwegingen 4.2.2 en 4.3) en de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2778 (overwegingen 5 en 5.2)
Artikel 16.1, aanhef en onder a, van de planregels
Artikel 1.94 van de planregels
Op grond van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1907
Zie overweging 33 van deze uitspraak
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1700
De rechtbank leest: 27 mei 2020