ECLI:NL:RBAMS:2018:9237

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 17/6885 en AMS 18/956 uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2018 in de zaak tussen [eiseres] , te Amsterdam, eiseres en [eiser] , te Zandvoort, eiser (samen: eisers) (gemachtigden: mr. J. Monster en mr. R. Ruitenberg), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigden: mr. R. Lo Fo Sang en mr. A. Brandenburg).

Bij besluiten van 6 april 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder eisers ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete van € 27.000 opgelegd en deze ingevorderd voor het overtreden van de Huisvestingswet op het adres [adres 1] te Amsterdam. Bij besluiten van 20 oktober 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2018. De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Overwegingen

1. Eiseres woont, samen met haar dochters, in het pand aan de [adres 1] te Amsterdam. Ten tijde van de besluitvorming door verweerder was het hele pand eigendom van eiser (de vader van eiseres), van wie eiseres het pand huurde. Inmiddels zijn eiser en eiseres samen eigenaar van het pand. 2. Op 10 december 2014 heeft eiseres een melding gedaan bij Stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam waarin zij aangeeft dat zij een ‘bed&breakfast’ (B&B) wil starten in haar woning. Na een reactie van de medewerker vergunningen van het Stadsdeel op 15 december 2014, waarbij wordt aangegeven wat de voorwaarden voor het voeren van een B&B zijn, is eiseres met de B&B begonnen. 3. Op 26 september 2016 is bij Bureau Zoeklicht van de Gemeente Amsterdam een melding binnengekomen dat sprake zou zijn van vakantieverhuur. Naar aanleiding van deze melding heeft verweerder een onderzoek naar het gebruik van de woning laten plaatsvinden. 4. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 7 november 2016. Uit het rapport blijkt dat toezichthouders van de gemeente Amsterdam het pand hebben bezocht op 7 november 2016. Eiseres heeft de toezichthouders toestemming gegeven om binnen te treden. Eiseres heeft verklaard dat zij met haar twee dochters op de tweede verdieping van het pand woont. Verder heeft zij verklaard dat op dat moment twee toeristen uit Japan en twee toeristen uit Spanje een kamer op de eerste verdieping huurden via Airbnb. Besluitvorming 5. Verweerder heeft op 1 februari 2017 aan eisers het voornemen kenbaar gemaakt om hen een boete op te leggen. Eisers hebben hierover hun zienswijze naar voren gebracht. 6. Verweerder heeft vervolgens in de primaire besluiten van 6 april 2017 aan eisers ieder afzonderlijk een boete opgelegd en ingevorderd van € 27.000,00. De boete is opgelegd omdat de woningen [adres 2] en [adres 3] te Amsterdam door verhuur aan de bestemming bewoning zijn onttrokken. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de woningen op de eerste etage kunnen worden aangemerkt als zelfstandige woningen. De woningen beschikken namelijk over eigen voorzieningen en een eigen opgang en zijn daarmee zelfstandige woonruimten in de zin van de Huisvestingswet. Volgens de Basis Registratie Personen (BRP) staat er sinds 26 februari 2010 respectievelijk 13 mei 2011 niemand ingeschreven op de woningen. Omdat de adressen [adres 2] en [adres 3] zelfstandige woningen betreffen die niet permanent worden bewoond, is de uitzondering op de vergunningsplicht voor het houden van een B&B niet van toepassing. Zowel formeel als feitelijk is geen sprake van verhuur van een gedeelte van de woning door de eigenaar/bewoner. Eiseres, als verhuurster, en eiser, als eigenaar, kunnen worden aangemerkt als overtreders van de Huisvestingswet en aan hen beiden wordt een boete opgelegd van € 27.000,-. 7. Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en de primaire besluiten geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissingen op bezwaar. 8. In de bestreden besluiten van 20 oktober 2017 heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat volgens de Basisadministratie Gebouwen (BAG) sprake is van zes zelfstandige woningen. Uit niets blijkt dat die informatie onjuist is. Ook uit de feitelijk geconstateerde situatie blijkt dat er sprake is van meerdere zelfstandige woningen. Zelfstandige woningen mogen in beginsel alleen worden gebruikt voor permanente bewoning. Ieder ander gebruik houdt onttrekking van een woning in. Daar is een vergunning voor nodig en die ontbreekt. Er is geen sprake van uitzondering op de vergunningplicht wegens het houden van een B&B. Er wordt namelijk niet voldaan aan de voorwaarden voor het houden van een B&B. Er is geen sprake van hoofdbewoners die op de adressen waar de B&B wordt gehouden, [adres 2] en [adres 3] , in de BRP staan ingeschreven. Het opleggen van boetes levert geen schending op van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). De vergunningplicht leidt niet tot ontneming van het eigendom van eiser maar tot regulering. Er is sprake van een gefixeerd boetestelsel. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die maken dat op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de boete moet worden afgeweken. 9. Eisers hebben de bestreden besluiten in beroep gemotiveerd bestreden. Op de beroepsgronden wordt hierna ingegaan. Wettelijk kader 10. Voor de beoordeling van deze zaak gaat de rechtbank uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 11. Uit het wettelijk kader volgt – kort gezegd – dat een woonruimte die tot de woonruimtevoorraad behoort, niet zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning mag worden onttrokken. De toetsing door de rechtbank Heeft eiseres de cautie gekregen? 12.1. Eisers voeren aan dat verweerder ten tijde van het huisbezoek heeft nagelaten aan eiseres de cautie te geven. 12.2. De rechtbank stelt vast dat in het rapport van bevindingen van 7 november 2016 het volgende staat vermeld: “[…]Ik vraag aan mevrouw of zij de eigenaar van het pand is. Mevrouw zegt dat haar ouders de eigenaren zijn van het pand en dat zij het hele pand van haar ouders huurt. Ik geef mevrouw de cautie.” Dit rapport van bevindingen is opgemaakt op ambtseed. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moet in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed opgemaakt rapport en de verklaringen daarin. Dit is alleen anders, als zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan moet worden afgeweken van dit uitgangspunt. Van zulke omstandigheden is niet gebleken. Verweerder heeft er dus vanuit mogen gaan dat aan eiseres de cautie is gegeven. 12.3. Deze grond slaagt niet. Is sprake van één woning of van meerdere woningen? 13.1. In geschil is of het pand moet worden gezien als één woning of als meerdere woningen. Oftewel, dienen de ruimten op de eerste etage te worden gezien als twee zelfstandige woningen of zijn het (onzelfstandige) kamers in de eengezinswoning van eiseres. Indien sprake zou zijn van één woning, voldoet eiseres immers aan de voorwaarden voor verhuur als B&B – zij staat daar in het BRP ingeschreven – en heeft verweerder de boete ten onrechte opgelegd. 13.2. Eisers hebben aangevoerd dat het pand moet worden gezien als één eengezinswoning waarvan eiseres de hoofdbewoonster is. Niet de inschrijving van de woning in de BAG is leidend, maar het feitelijke gebruik. Er is slechts één voordeur. Bij binnenkomst sta je direct in een privéruimte. Alleen de kamers die worden verhuurd kunnen op slot, verder zijn er geen afsluitbare ruimten. Ook is er maar één aansluiting voor gas, water en licht. Eisers hebben hierbij ook verwezen naar het feit dat de WOZ-beschikking het heeft over [adres 4] (GEHEEL + [adres 3] ) en dat ook de toeristenbelasting ziet op [adres 4] (GEHEEL + [adres 3] ). Hieruit kan worden opgemaakt dat de gemeente Amsterdam, in die gevallen, het pand ook ziet als één eengezinswoning. Verder blijkt uit de geschiedenis van het pand en de wijze waarop de nummering in de BAG tot stand is gekomen, dat geen sprake is van verschillende zelfstandige woningen. Tot slot hebben eisers ter zitting aangevoerd dat de gasten bij eiseres mochten ontbijten en van het internet gebruik maakten. Eisers hebben de rechtbank verzocht om op grond van artikel 8:50 van de Awb een onderzoek ter plaatse in te stellen, zodat de feitelijke situatie duidelijk wordt. 13.3. Ter zitting heeft de rechtbank geoordeeld dat een onderzoek ter plaatse niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil. Niet alleen de feitelijke situatie maar ook de waardering van die situatie is in geschil.

20. De beroepen zijn ongegrond. 21. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van de griffierechten bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. N.M. van Waterschoot, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2018. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. BIJLAGE – WETTELIJK KADER Huisvestingswet 2014 Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; (…) Artikel 35 1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. (…) 3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 Artikel 3.1.1 1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen: a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens; b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten; c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten; d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten. (…) Artikel 4.2.2 1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld artikel 8, eerste en tweede lid en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet. 2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op: a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel; b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 3 genoemde tabel. (…) In Bijlage 3 in kolom A is vermeld dat het boetebedrag voor het onttrekken zonder vergunning € 13.500,00 is. Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 (…) 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. (…) Wet waardering onroerende zaken Artikel 16 Voor de toepassing van de wet wordt als één onroerende zaak aangemerkt: een gebouwd eigendom; een ongebouwd eigendom; een gedeelte van een in onderdeel a of onderdeel b bedoeld eigendom dat blijkens zijn indeling is bestemd om als een afzonderlijk geheel te worden gebruikt; een samenstel van twee of meer van de in onder a of b bedoelde eigendommen of in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan die bij dezelfde belastingplichtige in gebruik zijn en die, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren; en geheel van twee of meer van de in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendommen, on in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan, of in onderdeel d bedoelde samenstellen, dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als zodanig wordt geëxploiteerd; het binnen de gemeente gelegen deel van een in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendom, van een in onderdeel c bedoeld gedeelte daarvan, van een in onderdeel d bedoeld samenstel of van een in onderdeel e bedoeld geheel. Meldpunt Vermoeden Woonfraude Zie onder andere de uitspraak van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0658 en de uitspraak van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2070. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8431. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018, 201705287/1/A1, waarin de Afdeling in het beroep tegen de bestuursdwang ook heeft geoordeeld dat sprake is van een gedeelte verkeersruimte. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2051

De rechtbank acht zich op basis van het dossier en wat partijen naar voren hebben gebracht voldoende voorgelicht over de feitelijke situatie, die bovendien tussen partijen grotendeels niet in geschil is. Het enige feitelijke twistpunt dat eisers naar voren hebben gebracht is dat de etage met huisnummer [adres 5] , waar eiseres zelf verblijf heeft, niet afsluitbaar is. Deze stelling komt echter niet overeen met de weergave in het onder 4 genoemde rapport, waaruit blijkt dat de toezichthouders op de tweede verdieping een afsluitbare toegangsdeur tot een verblijfsruimte aantroffen. Er zijn geen aanknopingspunten door eisers aangedragen waarom verweerder niet van dit op ambtseed opgemaakte proces-verbaal heeft mogen uitgaan. Een enkele stelling is daartoe volstrekt onvoldoende. Voor beantwoording van de vraag of de verhuurde ruimten deel uitmaken van het hele pand, is een feitelijke onderzoek ter plaatse niet nodig. Daarom voegt een – feitelijk – onderzoek ter plaatste niets toe aan de beoordeling in het kader van dit juridische geschil. 13.4. De rechtbank is allereerst van oordeel dat voor de beoordeling van de vraag of sprake is van één eengezinswoning of van meerdere woningen, de feitelijke beoordeling van belang is. Dus niet de subjectieve beleving die partijen aan de woning toekennen. Hiervoor is van belang om te beoordelen of de ruimten op de eerste verdieping moeten worden gekwalificeerd als zelfstandige woonruimten of dat het ruimten zijn die onderdeel uitmaken van het huis van eiseres. 13.5. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat voor de uitleg van het begrip zelfstandige woonruimte aansluiting moet worden gezocht bij de definitie ervan in artikel 7:234 van het Burgerlijk Wetboek. Daarin is bepaald dat onder een zelfstandige woning wordt verstaan de woning die een eigen toegang heeft en die de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning. Het vereiste dat er geen afhankelijkheid mag zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning wil onder andere zeggen dat er een keuken, toilet en wasruimte moeten zijn. Het gebruik van deze voorzieningen moet exclusief aan de bewoner toekomen. Verder wordt onder zelfstandige woning ook de onvrije woning verstaan. Dat wil zeggen een woning waarbij de bewoner voor wezenlijke voorzieningen niet afhankelijk is van gemeenschappelijke voorzieningen en waarbij de ruimten afsluitbaar zijn en bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke verkeersruimte waarover anderen niet krachtens zakelijk en persoonlijk recht bij uitsluiting zeggenschap hebben. Voor de uitleg van het begrip onvrije etage kan hierbij worden aangesloten. Verder is het vaste jurisprudentie van de Afdeling dat het al dan niet aanwezig zijn van nutsvoorzieningen niet bepalend is voor de afbakening van verblijfsobjecten. 13.6. De rechtbank leidt hieruit af dat voor de beantwoording van de vraag of een ruimte een zelfstandige woonruimte is, het van belang is om te beoordelen of is voldaan aan de volgende eisen: beschikken over wezenlijke voorzieningen; afsluitbaar zijn; bereikbaar via een gemeenschappelijke verkeersruimte. 13.7. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de ruimten op de eerste etage beschikken over een eigen keuken, toilet en badkamer. Verder is ook niet in geschil dat deze ruimten afsluitbaar zijn. De ruimten zijn dan ook in beginsel geschikt om te worden bewoond, zonder dat de bewoner daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. In geschil is of de ruimten op de eerste verdieping bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke verkeersruimte of via een privé-gedeelte van de woning van eiseres. 13.8. Uit de stukken die door eisers zijn overgelegd, het rapport van bevindingen van 6 november 2016, het Beeldverslag van 7 november 2016, de controle in het kader van de BAG en het verslag van de brandweer, blijkt dat de ruimten op de eerste verdieping bereikbaar zijn via een portaal achter de voordeur op de begane grond. Aan dit portaal grenst een aparte verblijfsruimte, die afsluitbaar is en beschikt over een eigen was-, toilet- en kookgelegenheid. Deze ruimte wordt door eiser en zijn vrouw gebruikt als ze in Amsterdam zijn. Vanuit het portaal loopt, aan de achterzijde, een trap naar boven. Deze trap komt uit op de eerste verdieping. Daar is een kleine overloop waar de ruimten op uitkomen. De trap loopt verder naar de tweede en derde verdieping. Daar woont eiseres met haar dochters. Op de woonverdiepingen van eiseres zijn verschillende verblijfsruimten aanwezig en ook is daar een eigen was-, toilet- en kookgelegenheid. In een ruimte achter het portaal op de begane grond zijn een wasmachine en een droger aanwezig. Ter zitting heeft eiseres nog aangevuld dat er in deze ruimte ook speelgoed staat en dat haar kinderen af en toe in deze ruimte spelen. 13.9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de ruimten op de eerste verdieping bereikbaar zijn via een gedeelde verkeersruimte. Uit hetgeen uit de stukken blijkt, volgt niet dat sprake is van een privéruimte van eiseres. De rechtbank betrekt hierbij dat uit de stukken blijkt dat het gebruik van het portaal en de trap vooral bedoeld is om doorheen te gaan en niet om te verblijven. Verder is niet gebleken dat de verblijfsruimte op de begane grond ook behoort tot de privéruimten van eiseres op de tweede verdieping. Tot slot heeft eiseres desgevraagd op zitting verklaard dat tussen het trappenhuis en haar verdieping een deur is geplaatst. Omdat sprake is van een gedeelde verkeersruimte, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de ruimten op de eerste verdieping zelfstandige woningen zijn. 13.10. Omdat sprake is van twee zelfstandige woonruimten op de eerste verdieping, is niet voldaan aan de voorwaarde dat de B&B wordt geëxploiteerd in een deel van de zelfstandige woning waarin eiseres zelf als hoofdbewoner woont. Evenmin is voldaan aan de voorwaarde voor vakantieverhuur dat de hoofdbewoner die zelf in de woning woont de woning verhuurt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat sprake is van overtreding van artikel 21 sub a van de Huisvestingswet en dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd. 13.11. Deze grond slaagt niet. Is sprake van een inbreuk op de grondrechten van eisers? 14.1. Eisers hebben verder aangevoerd dat inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van eiseres en het eigendomsrecht van eisers. 14.2. Ten aanzien van het betoog dat inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van eiseres, overweegt de rechtbank als volgt. Zoals blijkt uit de overwegingen 13.1 tot en met 13.11 heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een eengezinswoning maar van meerdere woningen. Deze woningen maken geen onderdeel uit van de persoonlijke levenssfeer van eisers, nu zij geen van beide in deze woningen wonen. Daarom is geen sprake geweest van een ongeoorloofde inbreuk. 14.3. Ten aanzien van het betoog van eisers dat verweerder, door uit te gaan van meerdere woningen in plaats van een eengezinswoning, inbreuk heeft gemaakt op hun eigendomsrecht, overweegt de rechtbank als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1887 en 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, waarin het recht op eigendom is vastgelegd, onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woonruimtevoorraad en van de leefbaarheid ten doel. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de beperkingen die door het verbod op het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming wonen, niet in verhouding staan tot deze doelstelling.