ECLI:NL:ORBAACM:2025:24

Landsverordening ambtenarenrechtspraak (La) Uitspraakdatum: 3 november 2025 Zaaknummer: AUA2025H00021 RAAD VAN BEROEP IN AMBTENARENZAKEN VAN ARUBA Uitspraak op het hoger beroep van: [Appellant], appellant (hierna: [appellant], gemachtigde: mr. R.P. Lee, advocaat, tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Aruba (Gerecht) van 3 februari 2025, zaaknummer AUA202400417 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen: [Appellant] en de Gouverneur van Aruba, geïntimeerde (hierna: de gouverneur), gemachtigden: mr. A.F.J. Caster en mr. C.L. Geerman.

[appellant] heeft hoger beroep ingesteld. De gouverneur heeft een contramemorie ingediend. De Raad heeft de zaak, gevoegd met de zaken met de nummers AUA2024H00371 en AUA2024H00411, op de zitting van 25 augustus 2025 behandeld. [Appellant] is verschenen, bijgestaan door mr. Lee. De gouverneur heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst en daarin wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.

Waar gaat de zaak over? 1. [Appellant] is met ingang van 1 oktober 2008 benoemd in de functie van beveiligingsmedewerker bij het Cuerpo Especial Arubano (CEA) en ingedeeld in schaal 4. Per 1 september 2009 is [appellant] bevorderd naar schaal 5. De functie van beveiligingsmedewerker is maximaal gewaardeerd op schaal 6. Met ingang van 1 september 2022 is [appellant] in verband met vrijwillige uitdiensttreding eervol ontslag verleend. 1.1. Op 23 augustus 2013 heeft [appellant] verzocht om hem met ingang van 1 september 2013 te bevorderen naar schaal 6. De minister van Justitie heeft met de beschikking van 29 oktober 2014 (kenmerk DRH/815geh) het bevorderingsverzoek afgewezen omdat [appellant] nog niet op het vereiste niveau functioneert en in de anciënniteitsperiode van 1 februari 2010 tot en met 19 augustus 2012 in totaal 931 dagen arbeidsongeschikt was. Het Gerecht heeft de beslissing van de minister met de uitspraak van 21 augustus 2017, nummer 3116 van 2014, vernietigd. Het Gerecht heeft hierbij overwogen dat de beslissing van de minister niet voldoende is gemotiveerd en dat niet de minister maar de gouverneur als bevoegd gezag een beslissing op het verzoek van [appellant] moet nemen. 1.2. De gouverneur heeft met het landsbesluit van 13 augustus 2018 het bevorderingsverzoek van [appellant] opnieuw afgewezen. De gouverneur heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant] in de periode van 1 september 2009 tot 1 september 2011 op 585 dagen arbeidsongeschikt was, zodat hij niet voldoet aan het anciënniteitsvereiste en evenmin aan het vereiste van een positieve beoordeling. De gouverneur heeft in dit landsbesluit ook vastgesteld dat [appellant] in de periode van september 2011 tot en met 15 februari 2018 als gevolg van langdurige arbeidsongeschiktheid evenmin voldoet aan de genoemde bevorderingsvereisten. [Appellant] heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt. 1.3. [ [Appellant] heeft op 9 mei 2018, dus voordat het landsbesluit van 13 augustus 2018 was genomen, verzocht uitvoering te geven aan de uitspraak van het Gerecht van 21 augustus 2017 en alsnog te beslissen op zijn bevorderingsverzoek. Tegen het uitblijven van een beslissing heeft [appellant] op 6 mei 2020 bezwaar gemaakt bij het Gerecht. Met de uitspraak van 28 september 2020, AUA20001171, heeft het Gerecht het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat [appellant] niet tijdig bezwaar had gemaakt. 1.4. [ Appellant] heeft tegen de uitspraak van het Gerecht van 28 september 2020 hoger beroep ingesteld. Met de uitspraak van 27 oktober 2021, ECLI:NL:ORBAACM:2021:69, heeft de Raad van Beroep de uitspraak van het Gerecht bevestigd. Daarbij heeft de Raad van Beroep overwogen dat de gouverneur met het landsbesluit van 13 augustus 2018 niet alleen heeft beslist op het bevorderingsverzoek van [appellant] van 23 augustus 2013 maar ook op zijn verzoek van 9 mei 2018. De Raad verwijst daarvoor naar de inhoud van het landsbesluit van 13 augustus 2018 waarin ook de periode vanaf 2011 tot en met 15 februari 2018 en de arbeidsongeschiktheid van [appellant] in die periode, is betrokken bij de afwijzing van het bevorderingsverzoek. 1.5. Op 2 november 2022 heeft het diensthoofd van het CEA voorgesteld [appellant] met ingang van 1 maart 2020 te bevorderen naar schaal 6. Dit vanwege de positieve beoordeling over het functioneren van [appellant] in de periode van 1 september 2019 tot 1 maart 2020. Het diensthoofd heeft bij de ingangsdatum van de bevordering rekening gehouden met zijn eerdere voorstellen tot bevordering en het langdurig ziekteverzuim (181 dagen) van [appellant] in de periode van 1 september 2018 tot 1 september 2019. De directeur van het Departamento di Recurso Humano (DRH) heeft op 19 oktober 2023 de gouverneur geadviseerd [appellant] overeenkomstig het voorstel van het diensthoofd te bevorderen. 1.6. Bij landbesluit van 15 december 2023 (landsbesluit) heeft de gouverneur [appellant] met ingang van 1 maart 2020 bevorderd naar schaal 6. De gouverneur heeft de ingangsdatum van de bevordering opgeschoven van 1 september 2019 tot 1 maart 2020 omdat [appellant] gedurende de anciënniteitsperiode van 1 september 2018 tot 1 september 2019 op 181 dagen arbeidsongeschikt is geweest. Tegen dit landsbesluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Wat is het oordeel van het Gerecht? 2. Het Gerecht heeft met de aangevallen uitspraak het bezwaar van [appellant] tegen de ingangsdatum van zijn bevordering ongegrond verklaard. Het Gerecht heeft verwezen naar de onder 1.4 genoemde uitspraak van de Raad van Beroep van 27 oktober 2021. Daaruit volgt volgens het Gerecht dat met het besluit van 13 augustus 2018 vaststaat dat over de gehele periode vanaf 1 september 2009 tot en met 15 februari 2018 het functioneren van [appellant] niet kan worden beoordeeld vanwege zijn langdurige arbeidsongeschiktheid. De gouverneur heeft de anciënniteitsperiode kunnen vaststellen op de periode van 1 september 2018 tot 1 september 2019. Het Gerecht komt tot de conclusie dat de gouverneur terecht heeft geoordeeld dat - gelet op de langdurige afwezigheid van [appellant] wegens arbeidsongeschiktheid - hij niet eerder dan per 1 maart 2020 voor bevordering in aanmerking komt. Wat heeft [appellant] aangevoerd tegen de uitspraak van het Gerecht? 3. [ Appellant] heeft in hoger beroep, net als in bezwaar, aangevoerd dat hij eerder dan met ingang van 1 maart 2020 in aanmerking komt voor een bevordering naar schaal 6. Hij heeft dit als volgt – samengevat weergegeven – onderbouwd: 3.1. De gouverneur heeft het beleid over het opschuiven van de ingangsdatum van bevordering wegens langdurige arbeidsongeschiktheid niet op papier gesteld. Dat beleid is ook nooit officieel bekend gemaakt. De gouverneur heeft dit beleid daarom ten onrechte toegepast bij het voorbereiden en nemen van het bestreden landsbesluit.Beleid moet eerst worden bekendgemaakt voordat het kan worden toegepast en het kan dan alleen worden toegepast op toekomstige gevallen. [Appellant] verwijst in dit verband naar de Nederlandse rechtspraak over beleidsregels, de conclusie van de advocaat-generaal De Bock van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086, de artikelen 1:3, vierde lid, en 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 4:16, eerste lid, van de Arubaanse Landsverordening algemene bepalingen van bestuursrecht (Labb, Afkondigingsblad van Aruba, 2023, no. 55). Voor zover de gouverneur verwijst naar uitspraken van de Raad van Beroep over het ziekteverzuimbeleid vanaf 2023 kunnen die uitspraken alleen voor toekomstige gevallen en dus niet met terugwerkende kracht worden toegepast. Aangezien [appellant] heeft verzocht om bevordering uiterlijk op 1 november 2018, en dus voor 2023, heeft de gouverneur ten onrechte verwezen naar de rechtspraak van de Raad van Beroep over het 90-dagen beleid. 3.2. [ Appellant] betwist verder de juistheid van de uitspraak van de Raad van Beroep van 27 oktober 2021. [Appellant] meent dat de Raad van Beroep daarop moet terugkomen, omdat het bevorderingsverzoek van 23 augustus 2013 betrekking had op bevordering per 1 september 2013 en de te beoordelen anciënniteitsperiode dus daarvoor ligt. De Raad van Beroep heeft dan ook ten onrechte de arbeidsongeschiktheid van [appellant] in de periode tot en met februari 2018 betrokken in zijn oordeel. 3.3. Uitgaande van zijn verzoek van 23 augustus 2013 verzoekt [appellant] zijn bevordering alsnog te laten ingaan op 1 september 2013, dan wel 1 september 2015, dan wel 1 september 2017. Subsidiair, indien moet worden uitgegaan van zijn herhaald verzoek van 13 augustus 2018 verzoekt [appellant] zijn bevordering te laten ingaan per 1 november 2016, dan wel uiterlijk per 1 november 2018.

Wat staat er in de wet over bevordering? 5.1. Artikel 13, eerste lid, van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (Lma) bepaalt dat aanstelling en bevordering geschieden, voor zover daar regels voor zijn vastgesteld, volgens deze regels. 5.2. Op grond van artikel 4 van de Bezoldigingsregeling Aruba (BRA) dient een ambtenaar om in aanmerking te komen voor een bevordering te voldoen aan de vastgestelde bevorderingseisen en voorts voor de vervulling van die betrekking geschikt en bekwaam te worden geacht. In bijbehorende bijlage B zijn de benoemings- en bevorderingseisen voor verschillende betrekkingen opgenomen. 5.3. Uit wat in deze bijlage is vermeld onder B. beveiligingsbeambte 1ste klasse (schaal 6) volgt, voor zover hier van belang, dat [appellant] om bevorderd te worden naar schaal 6 een functie dient te bekleden die een waardering op het niveau van beveiligingsbeambte 1ste klasse rechtvaardigt met dien verstande dat hij ten minste drie jaar dienst in de rang van beveiligingsbeambte moet hebben volbracht (anciënniteitsvereiste). Ook moet hij daarvoor beschikken over een gunstige beoordeling (beoordelingsvereiste). Heeft [appellant] voldaan aan de bevorderingseisen? 6.1. Vast staat dat [appellant] alsnog een positieve beoordeling heeft gekregen over zijn functioneren. 6.2.

6.3. De kern van het debat tussen partijen betreft de vraag of de gouverneur bij de bepaling van de ingangsdatum van de bevordering rekening heeft mogen houden met de langdurige arbeidsongeschiktheid (181 dagen) van [appellant] in de anciënniteitsperiode. De Raad beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende. Is sprake van verboden terugwerkende kracht? 7.1. Bevordering is geen recht van een ambtenaar of een automatisme na afloop van de reguliere anciënniteitsperiode. Het betreft een discretionaire bevoegdheid van de gouverneur. De gouverneur kan deze bevoegdheid uitoefenen indien de ambtenaar aan de bevorderingseisen voldoet. De bevorderingseisen die gelden voor [appellant] zijn vermeld onder 5.2 en 5.3. De gouverneur mag bij de beslissing op het verzoek om bevordering en de vraag of aan genoemde vereisten is voldaan betekenis toekennen aan eventuele bijzondere omstandigheden, zoals o.a. een langdurige periode van afwezigheid wegens arbeidsongeschiktheid in de anciënniteitsperiode. 7.2. De Raad heeft eerder geoordeeld, zie de uitspraken van de Raad van 1 december 2021, ECLI:NL:ORBAACM:2021:81, 1 maart 2023, ECLI:NL:ORBAACM:2023:23 en 28 juni 2023, ECLI:NL:ORBAACM:2023:42, dat onder het begrip ‘dienst’, dat onderdeel uitmaakt van het anciënniteitsvereiste, de actieve dienst moet worden verstaan. De ratio daarvan is dat bij de vraag of een ambtenaar voor bevordering in aanmerking komt, diens functioneren moet worden beoordeeld en dat het functioneren alleen kan worden beoordeeld als de ambtenaar actief deelneemt en heeft deelgenomen aan de ambtelijke dienst. Langdurige perioden van arbeidsongeschiktheid beletten die beoordeling. 7.3. Met betrekking tot het opschuiven van de ingangsdatum van bevordering in verband met langdurige arbeidsongeschiktheid wordt door de gouverneur sinds enkele jaren een vaste gedragslijn gehanteerd. Deze gedragslijn staat bekend als het ’90-dagen beleid’. De Raad stelt vast dat het door de gouverneur gehanteerde 90-dagen beleid niet schriftelijk is vastgesteld en officieel is bekendgemaakt. De gemachtigden van de gouverneur hebben op de zitting uiteengezet dat dit wel de bedoeling is, maar dat het traject daarvoor nog niet is afgerond. Anders dan [appellant] betoogt betekent dit echter niet dat deze vaste gedragslijn niet kan worden toegepast. Een vaste gedragslijn kan worden vastgelegd in schriftelijke beleidsregels, die door publicatie worden bekendgemaakt, maar dat hoeft niet. Indien een vaste gedragslijn niet is bekendgemaakt en gepubliceerd heeft dat tot gevolg dat het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit niet kan volstaan met de enkele verwijzing naar die gedragslijn, maar in de motivering van het besluit moet uiteen zetten wat de vaste gedragslijn inhoudt en hoe die in het concrete geval is toegepast. Die concrete toepassing komt hierna aan de orde. 7.4. Bij een verzoek tot bevordering is het bevoegd gezag verplicht een beslissing op dat verzoek te nemen met toepassing van bovengenoemd wettelijk kader, waarvan het begrip ‘actieve dienst’ onderdeel uitmaakt, en waar de hier aan de orde zijnde vaste gedragslijn betrekking op heeft. [appellant] kan dan ook niet worden gevolgd in zijn stelling dat de vaste gedragslijn uit het 90-dagen beleid niet mag worden toegepast. Dit geldt ook als de voorgestelde datum van bevordering in de tijd ligt voor de datum waarop het 90-dagen beleid tot stand is gekomen. 7.5. De Awb en het Labb kennen het schriftelijkheidsvereiste voor beschikkingen en beleidsregels. Beschikkingen en beleidsregels treden pas in werking na bekendmaking. Omdat het 90-dagen beleid niet schriftelijk is vastgesteld en bekendgemaakt, is het geen beleidsregel als bedoeld in de Awb en de Labb. Het beroep van [appellant] op de wetsbepalingen uit de Awb en de Labb over beleidsregels slaagt reeds hierom niet. 7.6. Voor zover [appellant] wil betogen dat ook de hier aan de orde zijnde vaste gedragslijn alleen mag worden toegepast voor de toekomst, gaat dat betoog niet op. Weliswaar geldt als hoofdregel dat beleid geen terugwerkende kracht mag hebben, maar daarop zijn uitzonderingen mogelijk. Dat geldt ook in dit geval omdat de vaste gedragslijn wetsinterpreterend beleid betreft over het begrip ‘actieve dienst’ dat reeds geldend recht was ten tijde van de verzoeken om bevordering en de gewenste bevorderingsdatum. Anders dan [appellant] betoogt, is van een verboden terugwerkende kracht geen sprake. 7.7. De verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal De Bock leidt niet tot een ander oordeel. Die conclusie heeft vooral betrekking op de toetsing van binnen- en buitenwettelijk beleid over de afweging van belangen aan het evenredigheidsbeginsel. Toetsing en toepassing van het 90-dagen beleid 8.1. [ Appellant] betoogt dat het 90-dagen beleid in strijd is met de wet en onredelijke gevolgen heeft. Hij stelt – zo begrijpt de Raad - dat de gouverneur dat beleid ook in zijn geval niet had mogen toepassen en de ingangsdatum van zijn bevordering niet had mogen opschuiven vanwege zijn arbeidsongeschiktheid in de anciënniteitsperiode. [Appellant] stelt dat hij bevorderd had moeten worden uiterlijk per 1 september 2019, de laatste dag van de anciënniteitsperiode. Door dit na te laten en hem pas per 1 maart 2020 te bevorderen ondervindt hij financieel nadeel. 8.2. De gouverneur heeft uiteengezet dat en waarom voor de vaststelling van de anciënniteitsperiode het 90-dagen beleid wordt gehanteerd. De achtergrond is gelegen in de noodzaak het hoge percentage ziekteverzuim van ambtenaren op Aruba terug te dringen. De overheid wil met een pakket maatregelen dat percentage terugdringen. Dat gebeurt zowel door preventieve maatregelen om ziekteverzuim te voorkomen, als door maatregelen die zijn bedoeld om de duur van de perioden van arbeidsongeschiktheid te beperken. Een van die maatregelen is om bij verzoeken of voorstellen tot bevordering (financiële) gevolgen te verbinden aan langdurige afwezigheid wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. In die situatie wordt de anciënniteitsperiode, en daarmee het bevorderingsmoment, verschoven. Dit gebeurt bij een reguliere anciënniteitsperiode van vier jaar als binnen die periode de ambtenaar 90 dagen of meer verzuimt als gevolg van arbeidsongeschiktheid. In dat geval wordt de periode waarbinnen aan de anciënniteitseis moet worden voldaan verlengd met het totaal aantal arbeidsongeschiktheidsdagen waarmee de periode van 90 dagen wordt overschreden. Bij een anciënniteitsperiode van meer of minder dan vier jaar wordt het aantal van 90 dagen verhoudingsgewijs aangepast. 8.3. Zoals hiervoor aangegeven merkt de Raad het 90-dagen beleid aan als wetsinterpreterend beleid over de uitleg van het begrip ‘actieve dienst’. Bij die uitleg is geen sprake van beoordelingsruimte door het bestuur. Dit betekent dat er geen reden is voor een terughoudende toets van dit beleid door de bestuursrechter. De rechter moet aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden vol toetsen of met de bestreden landsbesluit is gebleven binnen de grenzen van de wet (stap 1), of de relevante feiten correct zijn vastgesteld en of op basis daarvan in het voorliggende geval het begrip ‘actieve dienst’ - en daarmee het anciënniteitsvereiste - op juiste wijze is uitgelegd (stap 2). Ook moet de bestuursrechter toetsen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat deze uitleg dermate onevenwichtig of onredelijk bezwarend uitpakt, dat die achterwege moet blijven (stap 3). 8.3.1. De Raad merkt op dat het 90-dagen beleid van de gouverneur aan de orde is gesteld in verschillende gerechtelijke procedures, ook bij de Raad. De Raad verwijst naar de hiervoor onder 7.2 genoemde uitspraken.

9.1. De slotsom is dat het hoger beroep niet slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak bevestigen. 9.2. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

De Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gewezen door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. A.H.M. van de Leur en mr. P. Klik, leden, en uitgesproken in het openbaar op 3 november 2025 in tegenwoordigheid van de griffier.