ECLI:NL:ORBAACM:2025:2

Wet ambtenarenrechtspraak 1951 BES (War 1951 BES) Uitspraakdatum: 15 januari 2025 Zaaknummer: BON2024H00003 RAAD VAN BEROEP IN AMBTENARENZAKEN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA Uitspraak op het hoger beroep van: [Appellant], wonend op Bonaire, appellant (hierna: appellant), gemachtigden: mrs. E. Kleist en W.R. Flocker, advocaten, tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Gerecht) van 11 december 2023, zaaknummer BON202300185 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen: [Appellant] en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, geïntimeerde (hierna: de minister), gemachtigde: mr. T. Breugom, advocaat.

[Appellant] heeft hoger beroep ingesteld. De minister heeft een contramemorie ingediend. De Raad heeft het hoger beroep behandeld op de zitting van 29 oktober 2024. [Appellant] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [A], teamleider Douane Caribisch Nederland en leidinggevende van [appellant]. Verder waren aanwezig [B], directeur Belastingdienst Caribisch Nederland (BCN) en mr. [C], senior juridisch adviseur bij de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN).

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 1.1. [ [Appellant] is met ingang van 10 oktober 2010 benoemd in de functie van medewerker aangiftebehandelaar bij BCN, onderdeel Douane. Met ingang van 1 juli 2011 is [appellant] aangesteld als medewerker Fysiek Toezicht (FT) bij de Douane. Vervolgens is hij per 1 september 2018 bevorderd naar de functie van Operationeel Teamleider bij de afdeling Fysiek Toezicht (OTL) van de Douane. In die functie stuurde [appellant] samen met zijn directe collega L. ongeveer 30 douanemedewerkers aan van het onderdeel FT. FT is verantwoordelijk voor het vrijmakingsproces bij de Douane, waaronder de fysieke controle van in te voeren goederen en containers. Voor zijn loopbaan bij RCN werkte [appellant] sinds 1996 als hulpcommies der belastingen voor het land Nederlandse Antillen. 1.2. Op 7 februari 2022 is [appellant] aangehouden en in verzekering gesteld als verdachte in een strafrechtelijk onderzoek naar ambtelijke corruptie. Dit onderzoek is onder de naam “Ingolstadt” ingesteld door de Rijksrecherche Caribisch Nederland naar aanleiding van verklaringen van vijf douaniers. In verband met dit onderzoek is [appellant] met onmiddellijke ingang geschorst en is hem de toegang tot zijn werkplek ontzegd. Ook is er een intern disciplinair onderzoek gestart. Op 16 februari 2022 is [appellant] in vrijheid gesteld. In het kader van het interne onderzoek zijn gesprekken gevoerd met [appellant], collega L, zijn leidinggevende en de directeur BCN. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het onderzoeksverslag van 14 maart 2022. De conclusie van het onderzoek is dat het aan het bevoegd gezag wordt overgelaten om op basis van de bevindingen vast te stellen of sprake is van plichtsverzuim van [appellant]. 1.3. De strafzaak tegen [appellant] is in juni 2022 geseponeerd omdat er onvoldoende wettig en overtuigend bewijs is gevonden om hem te vervolgen voor ambtelijke corruptie. Op grond van het door de minister in augustus 2022 ontvangen strafrechtelijk proces-verbaal, waaronder transcripties van tapgesprekken, is in september 2022 opnieuw een disciplinair onderzoek gestart naar mogelijk plichtsverzuim van [appellant]. In dat kader hebben de interne onderzoekers op 30 september 2022 een gesprek met [appellant] gevoerd over de hem verweten gedragingen. Daarover zijn ook gesprekken gevoerd met collega L, zijn leidinggevende, een douanier en een ex-douanier. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het onderzoeksverslag van 4 oktober 2022. Op 18 oktober 2022 heeft [appellant] op de bevindingen uit dit rapport gereageerd. 1.4. Met het besluit van 11 november 2022 heeft de minister [appellant] te kennen gegeven dat hij het voornemen heeft [appellant] eervol te ontslaan. De minister is van mening dat [appellant] niet geschikt of bekwaam is om zijn functie uit te voeren omdat uit het interne onderzoek naar voren is gekomen dat hij niet beschikt over de voor zijn functie vereiste eigenschappen, mentaliteit en instelling. 1.5. [ Appellant] heeft op 2 januari 2023 zijn zienswijze op het voorgenomen ontslag kenbaar gemaakt. 1.6. Met het besluit van 24 februari 2023 heeft de minister zijn voornemen van 11 november 2022 herzien in die zin dat hij aan het voorgenomen ontslag primair plichtsverzuim ten grondslag legt en subsidiair functionele ongeschiktheid. 1.7. Op het gewijzigde voornemen heeft [appellant] op 17 maart 2023 zijn zienswijze gegeven. Hij is het nog steeds niet eens met het voornemen hem te ontslaan. [Appellant] is van mening dat hij zijn functie naar eer en geweten heeft vervuld en dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan de hem verweten gedragingen. 1.8. Met het besluit van 13 april 2023 (ontslagbesluit) heeft de minister [appellant] met toepassing van de artikelen 42, 78, eerste en tweede lid, en 79, eerste lid, aanhef en onder i, van het Rechtspositiebesluit ambtenaren BES (Rechtspositiebesluit) met ingang van 15 april 2023 primair de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. Subsidiair heeft de minister [appellant] met toepassing van artikel 92, eerste lid, aanhef en onder f, van het Rechtspositiebesluit ontslagen op grond van functionele ongeschiktheid. Wat heeft de minister aan het ontslagbesluit ten grondslag gelegd? 1.9. De minister is van mening dat [appellant] zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. [Appellant] heeft zich niet gedragen zoals van hem in zijn leidinggevende functie bij de Douane verwacht mocht worden. Aan deze functie worden hoge integriteitseisen gesteld die [Appellant] niet in acht heeft genomen. [Appellant] heeft procedures en afspraken over het vrijgeven van goederen en containers bij de Douane niet nageleefd maar naar zijn hand gezet. Niet is gebleken dat [appellant] besef heeft van de ernst van zijn gedragingen. Het vertrouwen in [appellant] en zijn geloofwaardigheid zijn geschonden zodat hij niet meer bij BCN is te handhaven. De minister heeft het gestelde plichtsverzuim met diverse concrete gedragingen van [appellant] onderbouwd. Deze gedragingen zijn hoofdzakelijk gebaseerd op de processen-verbaal van verhoren die zijn opgemaakt naar aanleiding van de tapgesprekken uit het strafrechtelijk onderzoek. Deze gedragingen liggen in grote lijn ook ten grondslag aan het functionele ongeschiktheidsontslag. Wat is het oordeel van het Gerecht? 2.1. Het Gerecht heeft het bezwaar van [Appellant] tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard. Het Gerecht heeft daarbij allereerst geoordeeld dat de minister de gegevens uit het strafrechtelijk onderzoek heeft mogen gebruiken in het disciplinaire onderzoek dat tot het ontslag heeft geleid. 2.2. Verder heeft het Gerecht aan de hand van de aan [appellant] verweten gedragingen, die door hem niet dan wel onvoldoende zijn weerlegd, geoordeeld dat [appellant] zich meerdere malen schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Het Gerecht heeft voor wat betreft de gedraging “Losse onderdelen van de heer [D]” vastgesteld dat [appellant] buiten de normale kantoortijden een inbeslagname van goederen (losse onderdelen in een ingevoerde auto) van een kennis van hem heeft teruggedraaid zonder overleg met zijn leidinggevende of zijn collega L. Verder is uit de gedraging “vrijgeven van de auto van de collega van de echtgenote van [appellant]” volgens het Gerecht op te maken dat [appellant] een bekende voorrang heeft verleend bij het vrijgeven van een ingevoerde auto. 2.3. Over de gedragingen, aangeduid met “geval [E]”, “geval [F]” (vrijgeven container op afstand) en “vrijmaken containers in het weekend” heeft het Gerecht vastgesteld dat [appellant] buiten kantoortijd en vanuit zijn woning goederen (auto’s) dan wel een container heeft laten vrijgeven. Ten aanzien van het “geval [F]” is verder nog gebleken dat [appellant] daarbij geen onderzoek gedaan naar de inhoud van de container. Tot slot is volgens het Gerecht uit de stukken op te maken dat tijdens een vergadering op 21 oktober 2021 in aanwezigheid van [appellant] de afspraak is gemaakt dat de OTL’s, [Appellant] en collega L in de weekenden geen containers meer vrijgeven. Tegen deze afspraak in heeft [appellant] na 21 oktober 2021 nog acht keer een container vrijgegeven. 2.4. Aan de hand van de besproken gedragingen heeft het Gerecht met de minister vastgesteld dat [appellant] zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Aan zijn functie worden hoge eisen gesteld, die [appellant] niet is nagekomen. [Appellant] heeft het belang van een goede en integere uitoefening van zijn functie niet ingezien, komt afspraken niet na en lijkt ook niet in te zien dat zijn gedrag risico’s met zich brengt. Het plichtsverzuim kan [appellant] volgens het Gerecht worden toegerekend.

10. De slotsom is dat het ontslagbesluit uitsluitend stand houdt op grond van de functionele ongeschiktheid van [appellant] voor zijn leidinggevende functie, de subsidiaire grondslag. Anders dan het Gerecht is de Raad namelijk van oordeel dat voor het disciplinaire ontslag geen grond bestaat. Om die reden komt de aangevallen uitspraak, waarin het Gerecht het bezwaar ongegrond heeft verklaard, weliswaar voor bevestiging in aanmerking, maar de Raad komt op andere gronden tot dit oordeel. Voor de door [appellant] verzochte schadevergoeding bestaat daarom geen grond. 11. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

De Raad van Beroep: bevestigt de aangevallen uitspraak; wijst het verzoek om schadevergoeding af. Deze uitspraak is gewezen door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. A.P. van der Pluijm-Vrede en mr. B. Nijland, leden, en uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025 in tegenwoordigheid van de griffier.

Het plichtsverzuim is zo ernstig dat daarop de zwaarste disciplinaire straf mocht volgen. Het Gerecht is daarmee niet toegekomen aan een oordeel over de subsidiaire ontslaggrond, functionele ongeschiktheid. Wat is het standpunt van [appellant] in hoger beroep? 3. In hoger beroep heeft [appellant] zich in de kern op het standpunt gesteld dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Hij herhaalt zijn bij het Gerecht ingenomen standpunt dat de tapgesprekken niet aan het ontslagbesluit ten grondslag gelegd hadden mogen worden. Verder betwist hij dat de hem verweten en door het Gerecht besproken gedragingen als plichtsverzuim zijn aan te merken. Volgens [appellant] ontbreekt het binnen de Douane aan richtlijnen, functie- en werkbeschrijvingen en zijn er geen op schrift gestelde afspraken over de wijze waarop hij zijn functie moet invullen. Tot slot heeft hij verzocht om de materiële en immateriële schade te vergoeden die hij door het ontslagbesluit heeft geleden. Wat is het oordeel van de Raad? 4.1. De Raad beoordeelt eerst of het Gerecht het disciplinaire strafontslag terecht in stand heeft gelaten aan de hand van de hierna te bespreken beroepsgronden. 4.2. Bij de beoordeling van het gestelde plichtsverzuim van [appellant] staat voorop dat op basis van beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging moet zijn verkregen dat [appellant] zich schuldig heeft gemaakt aan het hem verweten plichtsverzuim. Mocht de minister de tapgesprekken uit het strafrechtelijk onderzoek aan het ontslagbesluit ten grondslag leggen? 5. [Appellant] stelt dat de minister de tapgesprekken uit het strafrechtelijk onderzoek niet aan het ontslagbesluit ten grondslag had mogen leggen. De minister heeft bij het gebruik hiervan ten onrechte niet betrokken dat de tapgesprekken niet hebben geleid tot overtuigend bewijs in het strafrechtelijk onderzoek. Bovendien is het volgens [appellant] onzorgvuldig dat de minister niet heeft geverifieerd of de opgemaakte processen-verbaal van de verhoren een juiste weergave vormen van de tapgesprekken. Tot slot heeft [appellant] geen kennis kunnen nemen van alle tapgesprekken. Dit is in strijd met het in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gewaarborgde recht op een eerlijk proces. 5.1. Deze beroepsgrond slaagt niet op grond van de volgende overwegingen. 5.1.1. In de eerste plaats is het van belang dat het hier gaat om de vraag of [appellant] zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim in zijn functie bij BCN terwijl in het strafrechtelijk onderzoek de vraag voorlag of [appellant] zich schuldig had gemaakt aan het strafbaar gestelde delict van ambtelijke corruptie. Het gaat dus om hele verschillende rechtsvragen. Dat het strafrechtelijk onderzoek is geëindigd in een bewijssepot betekent niet dat de minister [appellant] geen verwijt kon maken over plichtsverzuim en hem op grond van het Rechtspositiebesluit ontslag kon verlenen. 5.1.2. Verder lag op de minister geen vergewisplicht, zoals [appellant] betoogt. De minister heeft kunnen en mogen uitgaan van de juistheid van de door het openbaar ministerie verstrekte processen-verbaal van de verhoren uit het strafrechtelijk onderzoek. Dat de verhoren zijn opgemaakt aan de hand van tapgesprekken maakt niet dat de minister moest onderzoeken of de processen-verbaal wel juist zijn opgemaakt. 5.1.3. Tot slot leidt het feit dat [appellant], ondanks zijn verzoek daartoe, niet de beschikking heeft gekregen over de tapgesprekken, niet tot het oordeel dat daarmee zijn recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is geschonden. De minister heeft met toestemming van het Openbaar Ministerie de beschikking gekregen over de tapgesprekken. [Appellant] is in de gehele ontslagprocedure op meerdere momenten in de gelegenheid gesteld zijn visie op de processen-verbaal van de verhoren te geven, de juistheid hiervan te betwisten en dit met mogelijk ontlastende bewijsstukken te onderbouwen. Is er sprake van plichtsverzuim? 6.1. [ Appellant] heeft aangevoerd dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat hij de door het Gerecht onder 2.2 en 2.3 besproken gedragingen niet dan wel onvoldoende heeft weersproken. Hij ontkent dat deze gedragingen als plichtsverzuim zijn te kwalificeren. Hij wijst erop dat hij servicegericht is ingesteld en heeft gehandeld in het belang van de Douane en de medewerkers (“losse onderdelen van de heer [D]”). Hij voert aan dat hij als Douaneambtenaar iedereen gelijk behandelt (“vrijgeven auto van de collega van zijn echtgenote”). Over de gevallen “{E]”, “[F]” en het “vrijmaken van containers in het weekend” wijst [appellant] erop dat fiatteringen buiten werktijd en vanuit de computer thuis van de Douaneambtenaar regelmatig plaatsvinden en dat hij vóór het vrijgeven de facturen checkt. [Appellant] betwist in dit licht ook dat er op 21 oktober 2021 werkafspraken zijn gemaakt zodat hem niet kan worden verweten tegen afspraken in te hebben gehandeld. 6.2. De Raad volgt [appellant] niet in dit betoog en motiveert dit als volgt. 6.2.1. Met het Gerecht stelt de Raad vast dat uit de dossierstukken volgt dat [appellant], samengevat weergegeven, bekenden buiten kantoortijden en zelfs vanuit zijn eigen huis met voorrang heeft behandeld bij het vrijgeven van goederen of containers. Daarbij heeft [appellant] in voorkomende gevallen de Douanemedewerkers overruled zonder overleg te voeren met zijn leidinggevende of collega L. Ook is voor de Raad komen vast te staan dat [appellant] zich niet in alle gevallen hield aan de vrijmakingsprocedure door geen onderzoek te doen naar de inhoud van de vracht. Indien [appellant], zoals hij stelt, dat heeft gedaan vanuit servicegerichtheid naar de burgers en zijn collega’s dan heeft hij hiermee een grens van het toelaatbare overschreden. 6.2.2. Anders dan [appellant] stelt is voor de Raad komen vast te staan dat op of rond 21 oktober 2021 afspraken zijn gemaakt met [appellant] en collega L over het niet (meer) in de weekenden vrijgeven van containers door de OTL. De Raad wijst met de minister op de verklaring van [appellant] van 8 februari 2022, afgelegd in het strafrechtelijk onderzoek. [Appellant] verklaart dat er in het weekend alleen goederen worden vrijgegeven in spoedeisende gevallen, bijvoorbeeld bij bederfelijke waar. Hij zegt letterlijk : “In een vergadering is dat toen verboden om nog vrijmakingen te doen op zaterdag of zondag. Dit is een jaar of twee geleden besloten en aan ons en mij medegedeeld”. Ook met zijn verklaring van 16 februari 2022 heeft [appellant] gewezen op het bestaan van dergelijke afspraken. Verder is uit de verklaring van de leidinggevende van [appellant] op 20 september 2022 af te leiden dat sinds de afspraak van oktober 2021 alleen de leidinggevende nog opdracht kon geven om containers vrij te geven. Dat van deze afspraken geen verslag is gemaakt doet aan het bestaan van de gemaakte afspraken niet af. 6.2.3. De Raad komt met het Gerecht tot het oordeel dat de gedragingen van [appellant] als plichtsverzuim zijn aan te merken. [Appellant] heeft niet voldoende onderkend dat hij als leidinggevende een voorbeeldfunctie had en dat bij de Douane hoge eisen aan deze functie worden gesteld. Hij heeft het vertrouwen in een professionele en integere uitoefening van zijn functie ernstig geschonden. [Appellant] heeft bovendien met de gedragingen het risico genomen dat goederen en containers op oneigenlijk wijze Bonaire werden ingevoerd met alle mogelijke gevolgen van dien.

[Appellant] heeft zich in zijn functie niet gedragen zoals van een ambtenaar in zijn functie mocht worden verwacht. Dit staat los van wat [appellant] heeft aangevoerd over het ontbreken van interne werk-en functiebeschrijvingen. Kan het plichtsverzuim [appellant] worden toegerekend? 7.1. Bij de vraag of plichtsverzuim aan [appellant] kan worden toegerekend is van belang of [appellant] de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. 7.2. [ Appellant] heeft geen omstandigheden gesteld op grond waarvan het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. Hieruit volgt dat de minister bevoegd was [appellant] een disciplinaire straf op te leggen. Is het ontslag evenredig aan het plichtsverzuim? 8. [Appellant] heeft aangevoerd dat het ontslag niet evenredig is aan het plichtsverzuim. De minister had bij de ernst van de gedraging in aanmerking moeten nemen, zo begrijpt de Raad [appellant], dat er bij de Douane geen richtlijnen, werkinstructies, procedures en functieprofielen waren opgesteld, dat hij nooit een inwerkingstraject en nooit een beoordelingsgesprek heeft gehad. Dit betekent dat [appellant] zijn werkzaamheden zonder enige sturing moest uitvoeren. 8.1. Deze beroepsgrond slaagt. De Raad overweegt daarover het volgende. 8.1.1. Collega L heeft in het disciplinaire onderzoek op 19 september 2022 bevestigd dat het bij de Douane ontbrak aan procesbeschrijvingen voor de meeste werkzaamheden en dat de beschrijvingen die er waren niet aansloten bij de praktijk op de werkvloer. De functie van OTL is niet schriftelijk beschreven noch bestond voor deze functie een werkinstructie. Verder haalt hij ook aan dat ze niet genoeg mensen hebben en dat er altijd meer containers zijn om te controleren dan er capaciteit voor is. Ook verklaart hij dat pas na de aanhouding van [appellant] aandacht is gekomen voor de functiescheidingen binnen de Douane. Uit het onderzoeksverslag van 14 maart 2022 blijkt dat ook de toenmalige directeur van BCN heeft erkend dat er geen of onvoldoende werkprocessen beschreven waren binnen de Douane maar dat er nu wel aan gewerkt wordt. De leidinggevende van [appellant] heeft in haar verklaring van 20 september 2022 uiteengezet dat het in principe niet aan de OTL is een container vrij te geven maar dat het in uitzonderingsgevallen wel gebeurt. Ook de minister heeft in deze procedure zelf erkend dat binnen de Douane ruimte was voor verbetering in het beschrijven van de werkprocessen. 8.1.2. Uit de hiervoor genoemde verklaringen is op te maken dat BCN in gebreke is gebleven beschrijvingen van functies en werkprocessen op te stellen. Pas na de aanhouding van [appellant] is blijkbaar bij BCN doorgedrongen dat deze beschrijvingen noodzakelijk zijn voor het optimaal functioneren van de Douane. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende functionarissen waren tot dan toe niet duidelijk belegd waardoor een duidelijke scheiding tussen de uitvoerende en leidinggevende functies bij FT in de praktijk leek te ontbreken. Daar komt bij dat er niet steeds voldoende capaciteit bij FT was om de noodzakelijke controles uit te oefenen. Het was voor [appellant], die zelf zeven jaar een uitvoerende functie bij FT had vervuld voordat hij operationeel leidinggevende werd, blijkbaar geen probleem om op een wijze die hem juist leek, in te springen in het vrijmakingsproces. Van een adequate aansturing van [appellant] in zijn functie, bijvoorbeeld het tijdig en concreet aanspreken op zijn gedrag in het vrijmakingsproces, is geen sprake geweest en werd naar het zich laat aanzien gedoogd. 8.1.3. Hoewel het gebrek aan aansturing [appellant] er niet van heeft ontslagen om zich in zijn leidinggevende functie professioneel en integer te gedragen, heeft de minister, gelet op wat in 8.1.2 is overwogen, bijgedragen aan een situatie waarin [appellant] naar eigen inzicht invulling heeft gegeven aan zijn leidinggevende functie. Gelet daarop is onvoorwaardelijk disciplinair ontslag niet evenredig aan de ernst van het aan [appellant] verweten plichtsverzuim. In zoverre kan het ontslagbesluit niet in stand blijven. Is er voldoende grond voor functioneel ongeschiktheidsontslag? 9.1. Aan het ontslagbesluit heeft de minister subsidiair ten grondslag gelegd dat [appellant] ongeschikt is voor zijn functie. Ongeschiktheid voor de functie uit zich in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Dit moet aan de hand van concrete gedragingen aannemelijk worden gemaakt. Daarvoor is niet steeds vereist dat de functievervulling van de ambtenaar inhoudelijk niet naar behoren is. Ook indien houding en gedrag van de ambtenaar hem ongeschikt maken voor zijn werkzaamheden, kan van functionele ongeschiktheid worden gesproken. Verder is een ontslag wegens ongeschiktheid in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn. 9.2.1. Aan de gestelde ongeschiktheid van [appellant] heeft de minister dezelfde gedragingen ten grondslag gelegd als de gedragingen die aanleiding hebben gegeven tot de oplegging van het onvoorwaardelijk disciplinaire ontslag. 9.2.2. De Raad stelt vast dat de onder 2.2 en 2.3 genoemde gedragingen zich, buiten het incident met “de losse onderdelen van de heer [D]”, hebben voorgedaan na de afspraken die op of rond 21 oktober 2021 met [appellant] zijn gemaakt. Uit deze gedragingen blijkt dat [appellant] tegen de afspraken in en zonder overleg containers vrijgaf in de weekenden. Bovendien blijft [appellant] zijn gedragingen in het vrijmakingsproces goedpraten door erop te wijzen dat hij oplossingsgericht en servicegericht is ingesteld, dat hij het vrijmakingsproces wilde versnellen en dat niemand, ook BCN niet, is benadeeld door zijn gedragingen. Uit het gedrag en de verklaringen van [appellant] komt een beeld naar voren van een leidinggevende die naar eigen goeddunken handelt zonder zich ervan bewust te zijn dat hij een voorbeeldfunctie heeft en dat integriteit een kernwaarde is van zijn functie bij de Douane. Hij zet zijn leidinggevende buiten spel en overrulet collega’s. [Appellant] heeft onvoldoende blijk gegeven van enig reflecterend vermogen op zijn gedrag. Hij volhardt in zijn mening dat hij niets verkeerds heeft gedaan en hij ziet niet in wat hij anders moet doen in zijn rol als leidinggevende. Dit maakt dat in dit geval een verbetertraject geen zin heeft. 9.2.3. Uit 9.2.2 volgt dat de minister aan de hand van concrete gedragingen aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] ongeschikt is voor zijn functie. De Raad benadrukt dat deze ongeschiktheid ziet op de leidinggevende aspecten van zijn functie. Daarmee is niet gezegd dat [appellant] ook voor andere, niet leidinggevende functies bij BCN ongeschikt is. Het andersluidende standpunt dat de minister daarover heeft ingenomen in verband met de primaire, door de Raad verworpen ontslaggrond (het disciplinaire ontslag), onderschrijft de Raad niet.